CC BY
7
НАУКА И ОБЩЕСТВО
2008.03.001. ЭСТИ Д., РАШИНГ Р. ОБ ИНФОРМАЦИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ. ESTY D., RUSHING R. The promise of data-driven policymaking // Issues in science and technology online. - 2007, Summer. - 11 p. -Mode of access: http://www.issues.org/23.4/esty.html
Ключевые слова: информационное обеспечение; оптимизация решений; роль баз данных.
Д. Эсти - профессор Йельского университета, директор Центра экологического права и политики Йельского университета (Нью-Хейвен, США); Р. Рашинг - директор по вопросам информационной политики Центра «За прогресс Америки» (Center for American Progress) в Вашингтоне. Авторы анализируют значение адекватного информационного обеспечения для принятия оптимальных решений на разных уровнях управления, обращая основное внимание на решения правительства страны.
«За последнее десятилетие прогресс информационной технологии инициировал революцию в методиках принятия решений в разных областях - от бизнеса до спорта и политики» (с. 1). Раньше решения такого рода принимались не столько на основе объективных эмпирических данных, сколько на базе личных наблюдений, личного опыта, убеждений, инстинкта. Возможность собирать и анализировать крупные массивы данных позволила избавиться от чреватой ошибками субъективности и перейти к объективным, реально действенным решениям. Сегодня в частном секторе используются многочисленные методики, позволяющие на основе анализа соответствующих данных добиться увеличения прибыли, повысить эффективность и надежность работы, определить оптимальную цену продукции или услуги, выяснить результативность рекламных кампаний. К примеру, фирма Marriot International разработала программу «Тотальная оптимизация
отеля», позволяющую улучшить обслуживание постояльцев, установить разумные цены за номера, за аренду залов, за услуги ресторанов и баров. В любой успешной команде высшей баскетбольной лиги требуются группы экспертов-статистиков, которые определяли бы, каких игроков следует купить, чтобы создать наилучшую команду с наименьшими возможными затратами. В политике статистические методы обоснования и оптимизации решений впервые использовала полиция Нью-Йорка, применив компьютерную программу СотрБ1а1, анализирующую территориальное распределение преступности по районам города. Это позволило оптимизировать использование ресурсов полиции и почти на 70% снизить число убийств, намного превзойдя средний по стране показатель снижения числа тяжких преступлений. Десятки американских городов приняли опыт Нью-Йорка на вооружение.
Использование статистических методов при подготовке и принятии правительственных решений все еще ждет своего часа. «Сегодня принятие решений правительством напоминает вождение автомобиля среди ночи сквозь густой туман» (с. 2). Недостаток необходимых данных затрудняет четкое понимание проблемы и определение верного курса. Например, в области образования нет данных, которые позволили бы использовать лучших учителей там, где они больше всего нужны. В здравоохранении отсутствует систематическое сравнение деятельности организаций, предоставляющих медицинские услуги, которое позволило бы выявить наиболее эффективные методики и определить оптимальные направления капиталовложений. В деле охраны окружающей среды зачастую также нет данных о загрязнении воздуха и воды, и это понижает способности властей предотвращать нанесение ущерба здоровью населения.
Во времена «господства» бумажных носителей собрать достаточно полную информацию было практически невозможно: такой анализ обошелся бы слишком дорого. Практика корпоративного сектора свидетельствует, что сегодня эти барьеры значительно понижены. Современная информационная техника делает возможными и доступными по цене мониторинг происходящих в обществе процессов, широкий обмен данными, их анализ, сопоставление вариантов, т.е. все то, что несколько лет назад было недоступно.
Эффективно используя новые технологии, правительство может начать ликвидировать пробелы, которые ранее мешали разработке
действенных политических решений. Когда та или иная проблема будет иметь достаточную информационную поддержку, политические решения, направленные на ее разрешение, обретут точную целенаправленность. В то же время результаты можно будет проследить в реальном масштабе времени, и, если необходимо, подправить принятые решения. Создание органов управления, систематически опирающихся в своей работе на соответствующие базы данных, требует настойчивости, твердого целеустремленного руководства и немалых затрат, «.. .но это в пределах наших возможностей» (с. 2).
Целый ряд острых современных проблем не имеет четкой ясности вследствие нехватки данных: парниковый эффект, вызывающий изменения климата; загрязнение воздуха, которое является причиной роста числа заболеваний астмой у детей; понимание того, почему одни школы и больницы работают лучше других, и т.д. Новые технологии сбора, анализа и распространения данных в принципе могут все эти проблемы прояснить. Раньше информация сообщалась правительству в письменном виде, затем ее нужно было вручную вводить в базы данных. Такой медленный и трудоемкий процесс ограничивал сбор данных, руководителям приходилось принимать решения, основываясь на устаревших и содержащих немало ошибок данных. Сегодня техника их сбора и обработки шагнула далеко вперед, и правительство больше не сталкивается с трудностями такого рода. Размещенные на искусственных спутниках Земли датчики могут распознать и передать данные почти обо всех физических параметрах окружающей среды, включая качество воздуха и воды, состояние экосистем, транспортные потоки, инфраструктуру - дороги, мосты и т.д. Электронные системы могут собирать, мгновенно сортировать и передавать сведения из историй болезней граждан или об оценках знаний учащихся, контролируя при этом их безошибочность. Однако возможности такого рода правительством используются сегодня недостаточно.
То же самое можно сказать о технике обработки информации. Зачастую правительство реагирует на требующие его вмешательства события с опозданием, когда бедствие (стихийное или иное) уже произошло. Сбор информации в реальном режиме времени позволил бы своевременно принимать меры, в том числе превентивные. К примеру, эксперты настойчиво рекомендуют постоянно контролировать состояние питьевой воды на ее пути к потребителям, чтобы иметь возможность своевременно отреагировать на возможные
террористические атаки на системы водоснабжения, на отравление воды.
Очень часто просто знать о том, что проблема существует, недостаточно для принятия верного решения. Необходимо иметь представление о факторах, ее вызывающих, о взаимодействии этих факторов, об их сравнительной значимости, о динамике ситуации, тенденциях ее развития, о перспективах, возможных будущих угрозах. Для ответов на подобные вопросы нужен тщательный анализ, и он требует применения информационной техники. Современные системы хранения данных позволяют использовать одновременно несколько баз. Например, можно получить данные о загрязнении окружающей среды, о смертности от раковых заболеваний и данные о переписи населения. Их сопоставление дает представление о том, какие примеси в среде вызывают те или иные заболевания в определенной демографической группе. Сегодня программное обеспечение позволяет выявлять корреляции, устанавливать причинно-следственные связи, прогнозировать события, т.е. мгновенно делать то, на что раньше потребовались бы годы работы. Надо отметить, что правительство уже делает первые шаги по пути использования собранных данных и результатов анализа для привлечения к обсуждению и решению существующих проблем широкой общественности. Любой гражданин может приобрести базы данных на CD-ROM и перегруппировать их по собственному желанию. Эта информация стала доступной для прессы, политических партий, ученых, неправительственных организаций и т.д. Все они могут видеть проблемы, предлагать инновационные решения и требовать результатов. Выше упоминалось об использовании статистики при формировании баскетбольных команд. Это было начато по инициативе не тренерского состава, а болельщиков, использовавших свои персональные компьютеры. Точно так же общественность может стать очень важным подспорьем правительству в разработке политических решений.
В настоящее время правительство делает лишь самые первые шаги в использовании возможностей новых технологий для сбора, анализа и распространения информации. В системе здравоохранения все еще преобладает устаревший способ хранения и передачи данных на бумажных носителях. Производственные предприятия отчитываются об объемах выброса загрязняющих окружающую среду веществ также на бумаге, при этом они часто сообщают не данные точных из-
мерений, а приблизительные оценки. Обмена данными между правительственными ведомствами практически нет, нет его даже и внутри ведомств, между отдельными подразделениями. В Интернете публикуются лишь немногие отрывочные сведения, регулярная публикация не практикуется.
Конечно, не все можно решить автоматически, и не все можно представить в цифровом виде. В частности, морально-этические аспекты проблем оцифровке не поддаются, и важнейшим звеном в процессе принятия решений остается человек. Однако техника позволяет сузить зону поиска и тем самым повысить вероятность верного суждения. Процесс разработки политики в той или иной области деятель -ности правительства начинается с выбора приоритетов. Это всегда приходится делать, поскольку правительство не располагает неограниченными ресурсами, и необходимо выбирать наиболее важные и срочные направления вложений. Сравнить их, не располагая полной информацией, невозможно. И нередко решения принимаются наугад. К тому же почти любая проблема выглядит по-разному в зависимости от многих переменных, определяющих фон, на котором она разворачивается, - от географического положения, от местной инфраструктуры, демографической ситуации, даже от личных качеств людей, которых она затрагивает. Хорошее информационное обеспечение позволяет учесть многие из таких особенностей. В Великобритании, например, пытаются персонифицировать процесс обучения, предоставляя преподавателям данные о слабых и сильных сторонах каждого ученика, его потребностях и интересах. Детальная информация во всех случаях позволяет избежать уравниловки, навязывания усредненных стандартов и добиться лучших результатов.
Однако даже при самом хорошем информационном обеспечении принятие политических решений не превращается в решаемую точными математическими методами задачу. Обычно «с первой попытки» не все получается так, как нужно. Так же как промышленное предприятие постоянно улучшает используемые производственные процессы и тактику поведения на рынке, правящие инстанции должны отслеживать последствия своих решений, корректировать и улучшать их. Федеральное правительство сделало шаг в этом направлении, приняв в 1993 г. Закон «Об использовании и результативности правительственных решений» (Government performance and results act), который обязывал все федеральные ведомства регулярно определять
набор целей, по степени достижения которых следует судить о качестве работы. В принципе это верная методика, если ее правильно применять. Но ведомства часто подменяют ее отчетом о перечне мер, которые были приняты по тому или иному вопросу, или, что хуже, указанием ассигнованных на это сумм. И то и другое знать полезно, но реальные результаты эти показатели не отражают.
При контроле качества работы вопрос о показателях важен и сложен. Нередки случаи, когда неудачно выбранная мера качества приводит к совершенно нежелательным результатам. Например, в качестве такой меры для больниц одно время был выбран уровень смертности пациентов. Это вскоре привело к тому, что больницы стали избегать приема тяжелых больных, чтобы не портить статистику, что, разумеется, неприемлемо. Следует не только очень тщательно продумывать показатели, но и, отслеживая последствия выбора, менять их в случае целесообразности.
В 2003 г. администрация Буша во всех ведомствах ввела новый порядок оценки качества выполнения программ - Performance assessment rating tool (PART). Оценки выполняются Административным и бюджетным управлением Белого дома (White House office of management and budget). Но, по мнению авторов, эти оценки «в значительной степени субъективны и политически мотивированы» (с. 8). В доказательство указывается на то, что программы реагирования на природные катастрофы и восстановления разрушений Федерального агентства по чрезвычайным ситуациям (The federal emergency management agency) были признаны «адекватными» вскоре после явной неадекватности, продемонстрированной ураганом «Катрина», разрушившим Новый Орлеан и ряд других населенных пунктов. Для того чтобы оценка эффективности работы того или иного ведомства приносила позитивные результаты, она «должна быть прозрачной, свободной от политических манипуляций и основанной на достойных доверия и легко понимаемых данных» (с. 8). Положительный опыт следует немедленно распространять, а неудачные решения пересматривать.
Хорошим примером может служить система управления и контроля, принятая с 2000 г. в г. Балтимор. Она называется CitiStat и предусматривает регулярную (один раз в две недели) отчетность руководителей управлений городской администрации перед муниципальным собранием о ходе работы и ее результатах на данный момент. Депутаты имеют возможность задавать вопросы администрации, в том числе
и мэру. Эту систему переняли как минимум еще 11 американских городов. Она позволяет быстро выявлять возникающие по ходу работы проблемы и решать их. Подсчитано, что за прошедшее с момента ее внедрения время она позволила Балтимору сэкономить 350 млн. долл. и значительно улучшила работу всех городских служб. К примеру, город гарантирует устранение любых неисправностей дорожных сетей в течение 48 часов после получения сигнала от жителей. Авторы полагают, что нечто подобное CitiStat целесообразно было бы применить и на федеральном уровне с оценкой деятельности отдельных штатов. Это могло бы побудить их к своего рода соревнованию, и многое решалось бы без принуждения и контроля со стороны федерального правительства.
Идея полного и надежного информационного обеспечения процесса принятия политических решений не новая. «Новым являются возможности кристаллизовать проблемы и находить эффективные решения благодаря применению достижений информационной техники. Но эти возможности все еще ждут своего использования. Политические решения упорно продолжают разрабатывать по старинке, как это было всегда, несмотря на прогресс технологии и перестройку такого рода разработок в корпоративном секторе и иных областях. На федеральном уровне инициативу должны взять на себя президент и Конгресс. Внедрение нового подхода в десятках министерств и агентств, которые образуют федеральное правительство, гармонизация их деятельности, ликвидация дублирования требуют тщательного планирования, координации и, самое трудное, - инвестиций. Но когда барьеры будут сломаны, мы начнем пожинать плоды, преимущества правительства, обеспеченного всей необходимой информацией, более эффективного, деятельного, открытого и ответственного» (с. 910).
А.Н. Авдулов
