CC BY
692007.04.031. ЛОБАНОВ ВВ. РАБОТА С ВЫСШИМ АДМИНИСТРАТИВНЫМ ПЕРСОНАЛОМ В США И ДРУГИХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ / Рос. акад. гос. службы при Президенте Российской Федерации. - М. : РАГС, 2006. - 229 с. - Библиогр.: с. 206-208.
В монографии раскрываются особенности работы с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах, а также общие тенденции в управлении этой группы руководителей. Основное внимание уделяется становлению службы высших руководителей в США как особому государственному институту в системе гражданской службы страны.
В работе показано, что, по существу, в США появилась одна из моделей госслужбы («открытая» или наемная система службы), основанная на политической ответственности руководителей исполнительной власти, поскольку они получали должности в результате победы одной из политических партий и должны были, как правило, уйти вместе с ней в случае ее поражения на президентских выборах. Сами чиновники рассматривались как лица наемного труда, принимаемые на госслужбу на общих основаниях в соответствии с трудовым законодательством США.
В основе организации федеральной госслужбы США лежит принцип деления на две категории - конкурсную и патронажную, т.е. фактически речь идет о двух группах чиновников - политических, назначаемых президентом единолично или с согласия сената США, и кадровых (карьерных) - поступающих и продвигающихся по службе в соответствии с принципом «системы заслуг». Это с одной стороны, позволило реализовывать политическую линию победившей партии и тем самым способствовало внесению необходимых изменений и инноваций, вело к обновлению системы и методов государственного управления, а с другой - гарантировало необходимую стабильность, профессионализм и преемственность в работе госаппарата. Таким образом, отличительные особенности госслужбы США были связаны с историческими условиями формирования государства в этой стране. Это соединение двух принципов «системы заслуг» (merit system) и «системы добычи» (spoil systems), т.е. принципа «патронажа», предполагающего назначение на руководящие должности представителей победившей на выбо-
рах политической партии. К этим принципам относится также «клиентализм», т.е. ориентированность государственных органов власти на гражданина (клиента, потребителя услуг), а не на абстрактные государственные интересы, что присуще европейской традиции госслужбы, наиболее ярко проявляющейся в Германии и Франции.
В монографии подробно представлена хронология развития системы работы с высшими чиновниками в США начиная с начала 50-х годов ХХ в. и принятия представленного правительственной комиссией под руководством Гувера закона о введении общей квалификационной системы федеральных государственных должностей, состоящей из 18 категорий, в том числе включающей три высшие должности (категории 08 - 16, 08 - 17 и 08 - 18). Попытки модернизации федеральной госслужбы США предпринимались неоднократно начиная с середины 50-х годов. Самой успешной была судьба рекомендаций, разработанных администрацией президента Дж. Картера и представленных Конгрессу США в программе «Управление федеральными служащими». Особое внимание в ней уделялось двум вопросам: 1) обеспечению поддержки реформы со стороны законодателей, госслужащих, профсоюзов, СМИ, групп интересов; 2) методам преодоления сопротивления отдельных влиятельных лиц и организаций, не заинтересованных в ее реализации. Основная цель реформирования госслужбы США в 70-е годы состояла в том, чтобы, во-первых, расширить прямой президентский контроль над бюрократией и сделать правительство в большей степени подотчетным главе государства; во-вторых, усилить экономические стимулы как основу мотивации и инструмента совершенствования работы чиновников. В результате принятия основных законодательных актов и правительственной программы с 1979 г. в США начали действовать службы высших руководителей (СВР). При такой системе политические чиновники обеспечивают политический контроль, в то время как высшие карьерные чиновники представляют политически нейтральную, высококвалифицированную группу управленцев в различных сферах деятельности, занимающихся исполнением государственной политики в федеральных органах власти. В результате происходит условное деление лиц, занимающих государственные должности и управляющих общественными делами, на политиков, сановников и чи-
новников. В 1986 г. были подведены итоги реформирования госслужбы, а с начала 90-х годов внедрены новые инновации - отменены ограничения на получение премий за результаты работы, увеличена зарплата для членов СРВ, приняты Основы квалификационных требований к управленческим качествам руководителей.
В монографии представлен зарубежный опыт в управлении высшими служащими - Канады, Великобритании, Нидерландов, Германии, Казахстана, Финляндии. Например, показано, что Казахстан по некоторым направлениям развития госслужбы опережает Россию и оперативно внедряет передовой зарубежный опыт в государственном управлении страны. Там развивается конкурсно-карьерная модель госслужбы, которая распространяется на центральный, областной и районный уровни, формируется с учетом национальных особенностей и опирается на такие ключевые принципы, как профессионализм, правовая и социальная защищенность чиновников, разделение политических и административных должностей, стабильность, демократичность. Финляндия представляет интерес, поскольку относится к группе стран с наиболее эффективным государственным управлением, высоким уровнем конкурентоспособности и низким уровнем коррупции в госаппарате.
В качестве мер уменьшения коррупции в различных странах, например, вводятся ограничения на работу высших служащих в частных компаниях после их ухода с госслужбы (опыт США, Японии, Франции, Голландии). Прежде всего это относится к компаниям, которые попадали в сферу деятельности этих руководителей в тот период, когда они занимали ответственные государственные должности.
Мировой опыт свидетельствует, что для реализации национальной политики и достижения поставленных стратегических целей правительство должно поддерживать высокий уровень профессионализма в госаппарате и иметь кадровый состав высококвалифицированных и компетентных государственных лидеров. На основе опыта развития службы высших руководителей США делается вывод о степени и областях использования этого опыта в процессе реформирования госслужбы и административной реформы в России.
А.В. Четвернина
