CC BY
162
ISSN 1997-0803 ♦ Вестник МГУКИ ♦ 2014 ♦ 4 (60) июль-август ^
Социокультурный контекст
реформирования государственной службы китая: опыт зарубежных стран
УДК 35.08 Хао Лун
Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова
В статье рассмотрены основные направления развития системы государственной службы США, Японии, Великобритании, Германии, России и Китая. В современных условиях институт государственных служащих Китайской Народной Республики нуждается в реформировании, в связи с чем важны опыт других государств и оценка возможностей его применения в процессе реформирования государственной службы Китайской Народной Республики. В статье путём сравнительного анализа института госслужбы в разных странах выявлены ключевые факторы успешного развития системы госслужбы КНР, также доказывается, что реформирование административно-государственного управления имеет как общие черты, так и некоторые национальные особенности.
Ключевые слова: Китай, зарубежные страны, государственная служба, реформирование, профессиональная подготовка госслужащих, система контроля.
# H a o Long #
Lomonosov Moscow State University, The Russian Government, GSP-1, Leninskie Gory, Moscow, Russian Federation, 119991
SOCIO-CULTURAL CONTEXT OF PUBLIC SERVICE REFORM IN CHINA: FOREIGN COUNTRIES EXPERIENCE
In article the main directions of development of system of public service of the USA, Japan, Great Britain, Germany, Russia and China are considered. In the modern conditions the institute of public servants of People's Republic of China needs reforming in this connection experience of other states and an assessment of opportunities of its application in the course of reforming of public service of People's Republic of China are important. In article by the comparative analysis of institute of civil service in the different countries key factors of successful development of system of civil service of the People's Republic of China are revealed, is also proved that reforming of administrative public administration has both common features, and some national features.
Keywords: China, foreign countries, public service, reform, training of civil servants, system of control.
На рубеже XX—XXI веков задача реформирования государственной службы становится приоритетной для многих стран, в том числе и для Китая. Основной интерес к вопросу реформирования государственной службы обусловлен прежде всего изменением системы взаимодействия государственной службы с гражданами, институтами, объединениями
гражданского общества, а также обновлением методов и форм практического участия граждан в реализации функций и целей государства. Мировой экономический кризис 2008 года обострил все существующие в экономике и управлении проблемы и перевёл вопрос об административном реформировании в число приоритетных [2].
ХАО ЛУН — аспирант кафедры политологии Института стран Азии и Африки Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова
HAO LONG — doctoral student of Department of political science of the East The Institute of Asian and African Studies, Lomonosov Moscow State University
e-mail: [email protected] © Хао Лун, 2014
^ Экономика и культура
ф
Создание соответствующей эффективной системы государственной службы требует основательного научного осмысления и разработки новых способов и условий функционирования госслужбы, обусловливающих выбор механизмов её дальнейшей модернизации.
Сегодня реформирование госслужбы в Китайской Народной Республике непосредственно связано с изменением её основной модели, что успешно реализуется с помощью целенаправленных действий современного политического руководства страны.
Выбор пути реформирования госслужбы непосредственно связан с выбором модели государственного устройства, в котором закреплены принципы отношений между обществом, государством и рынком. В связи с этим следует отметить, что для Китая возможности реформирования, основанного только на рыночных условиях, ограничены. Поэтому анализ зарубежной практики способствует определению того, какие из концепций реформирования, какой опыт и в какой степе ни могут быть реа ли зо ва ны в ки тайской моде ли госслужбы, что по зво лит луч ше осмыслить логику реформирования системы государственной службы в КНР, а также определить возможные методы повышения её эф фек тивности.
Так, Соединённые Штаты Америки, являясь сегодня самой развитой капиталистической страной в мире, создали весьма эффективную систему подготовки госслужащих. Но первоначально в Америке не было официальной системы госслужащих, в стране долгое время практиковалась «система добычи» (spoils system — передача государственных должностей сторонникам партии, победившей на выборах). Такая практика продвижения и найма правительственных служащих, когда победившие на выборах президент или партия формируют состав государственных ор га нов из сво его ок ру же ния и сво их сторонников, не является официально признанным методом назначения госслужащих на правительственные посты. Она привела к
тому, что правительственные служащие постоянно менялись, а их работа не была последовательной и целенаправленной.В результате эффективность работы администрации правительства серьёзно ухудшилась.
Американская система гражданской службы развивалась в течение 130 лет. Можно сказать, что это — зрелая система, которая функционирует достаточно стабильно, но, тем не менее, находится в процессе постоянных изменений. Особенно заметно это было в конце 90-х годов XX века, когда в рамках «движения за новую общественную администрацию» (movement for a new public administration) в США провели ряд административных реформ по реорганизации правительства, что стимулировало развитие системы гражданской службы и позволило ей адаптироваться к требованиям нового времени. Продолжая реформы, президент Дж. Буш предложил Программу управления, вклю чив шую пять клю че вых на прав ле-ний: 1) повышение финансовой результативности: была выработана специальная 5-летняя про грам ма для ре ор га ни за ции струк тур госаппарата; 2) посредством новой системы и расширения гибкой политики способствовать трансформации системы гражданской службы; 3) на основании принципа максимальной гибкости произвести соответствующее его содер жа нию страте ги че ское управление человеческим капиталом; 4) управление талантами — привлечение и удержание на государственной службе квалифицированных специалистов; 5) ввести оценочную ведомость работы госслужащего и на основе оценки профессиональной деятельности госслужащих присуждать их ведомостям зелёные, жёлтые или красные рейтинговые отметки [6]. Поэтому можно сказать, что в США представлены прогрессивные тен ден-ции реформы гражданской службы, и этот опыт важен для КНР.
Из американского опыта КНР заимствовала систему классификации гражданских должностей, которая, однако, ещё требует доработки: в частности, требуется провести
ф
ISSN 1997-0803 ♦ Вестник МГУКИ ♦ 2014 ♦ 4 (60) июль-август ^
ф
строгую классификацию должностей низовых категорий госслужащих и определить критерии отбора кандидатов на должности госслужащих. В КНР актуализируются такие задачи реформирования государственной службы, как ус та нов ление долж но ст ных обязанностей и полномочий госслужащего, чёт кое оп ре де ле ние раз мера его заработ ной платы; формирование процедур приёма госслужащих на работу на договорной основе, совершенствование системы найма/назначения госслужащих — необходимое условие, по зво ляющее по высить уро вень управ ле ния и усовершенствовать в целом всю систему. Как представляется, следует также открыть должности на вспомогательные места и таким образом привлечь больше специалистов по социальной работе в госслужбу, усовершенствовать механизм конкуренции госслужащих и систему оценок и аттестации госслужащих; с другой стороны, можно полностью ликвидировать систему «пожизненной госслужбы для руководителей», повысить профессионализм госслужащих и обеспечить рациональную ротацию кадров.
Японская госсистема обладает ярко выраженной восточной спецификой, её считают полностью бюрократизированной. Японская система госслужбы начала формироваться ещё с Реставрации Мэйдзи (1868—1889), когда японцы, позаимствовав опыт Запада и учи ты вая си туа цию в сво ей стра не, соз да ли строгую бюрократическую систему, в центре которой стоит император. После Второй мировой войны при поддержке американцев японцы провели политическую реформу, в ходе которой изменению также подверглась бюрократическая система государственного управления. В сфере руководства кадрами японская госсистема сильно отличается от западной. Японская госслужба основывается на министерствах и ведомствах, которые характеризируются закрытостью, что приводит к тому, что у госслужащего наличе-ст вует чёт кое осоз на ние при над леж но сти к своему министерству/ведомству. Назначение на государственную службу в Японии осуще-
ствляется на основе конкурсных экзаменов или собеседования и оценки способностей кандидата, а все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории — работников «обычной службы» и работников «особой службы», и к ним применимы различные формы назна-че ния на службу и по вы шения в долж но сти. Благодаря такой дифференциации формируется система руководства кадрами, когда статус и административная должность тесно взаимосвязаны.
Важный опыт, который КНР может перенять у Япо нии, за клю ча ет ся в сле дующем: в КНР следует совершенствовать существующую сис те му гос службы в пла не того, что госслужащие могут только подниматься по должностной лестнице и не могут опускаться вниз. Здесь следует ввести больший диапазон вариантов. Например, правительство КНР может воспользоваться опытом японской сис те мы по вторно го най ма по сле ухо да на пенсию госслужащих. Во-первых, правительство должно определять будущую сферу деятельности госслужащего после его ухода с госслужбы, ис ходя из его долж но ст ных обя зан но стей, и для это го не обходи мо вы работать ряд законов, чётко регулирующих эту процедуру. Во-вторых, правительство может ввести ряд ограничений, касающихся сферы деятельности госслужащих и их должностей после ухода с госслужбы, на законодательном уровне. Также в КНР целесообразно изменить общую идею госслужбы и социальной поддержки госслужащих, то есть чётко определить госслужбу как работу, изменить практику выхода госслужащих на пенсию, например отменить утверждённый по всей стране пенсионный возраст. Как представляется, валено разработать механизм разрешения противоречий внутри партийных и административных органов. Например, в Японии госслужащие не вправе бороться за свои привилегии, как простые рабочие, и не могут воспользоваться правом забастовки. Од на ко для ре ше ния этих внут рен них административных противоречий в Японии
ф
^ Экономика и культура
Ф
был разработан особый механизм: 1) существует специальное учреждение, которое рассматривает жалобы госслужащих и своевременно разрешает все спорные вопросы; 2) в связи с тем, что госслужащие не имеют права бороться за свои интересы, в Японии в качестве компенсационной меры у госслужащего есть возможность обратиться в кадровый отдел с требованием улучшить рабочие условия и жалованье. Кадровый отдел после получения такого заявления должен немедленно, согласно принятой процедуре, отреагировать и направить в соответствующий отдел предложение об улучшении условий для сотрудника. Глава администрации своевременно производит нужные изменения.
В КНР партийные и административные органы также нуждаются в создании механизма решения внутренних противоречий; судебная система ещё не смогла полностью раскрыть свой потенциал, поэтому в процессе улучшения системы госслужбы КНР следует опираться на опыт Японии. Важно отметить, что опыт Японии в со вер шен ст вова нии системы профессиональной подготовки госслужащих для КНР бесценен. Так, японское правительство учредило специальные отделы, которые отвечают за программы профессиональной под го товки и кур сы по вы ше ния квалификации для госслужащих. В отношении кур сов по вы ше ния ква ли фи ка ции ус та-нав ли вается годич ный план, при чём в процессе работы над этим планом эти отделы консультируются с различными ведомствами и самими госслужащими, ввиду чего система кур сов по вы ше ния ква ли фи ка ции в Япо нии работает весьма эффективно, реализуя чётко поставленные цели и задачи.
На до от ме тить, что в сис те ме про фес сио-нальной подготовки госслужащих в КНР наблюдает ся много про блем. На при мер, взаимосвязь между работой госслужащего и содержанием курсов повышения квалификации — слабая, программ по идеологическому воспитанию значительно больше, чем программ, обучающих конкретным навыкам. Учитывая эти диспропорции, в Китае было
бы целесообразно учредить орган, координирующий програм мы по про фессиональной подготовке госслужащих, а сами программы должны быть нацелены на систематический результат.
Анализируя опыт немецкой системы госслужбы, напомним, что система госслужбы в Германии появилась после 1871 года, когда император Германии Вильгельм Первый установил экзамены для судей, что молено считать пер вым ша гом к созда нию кон курс ной основы при принятии на госслужбу. Однако система немецкой госслужбы развивалась довольно мед лен но, и лишь только по сле Вто рой ми ро вой вой ны в Гер ма нии был инициирован ряд реформ по обновлению системы. В октябре 1990 года, после воссоединения Восточной Германии с Западной Германией, на базе уже имеющихся традиций государственной службы была сформирована со вре мен ная.
Опыт Германии может быть полезен для КНР по сле дую щим ос но ва ни ям. Во-пер вых, использование классификационного подхода в администрировании. В Германии существуют классифицированные государственные служащие (то есть имеющие классные чи ны, зва ния, от ко торых в оп ре де лён-ной степени зависят их полномочия и материальное положение); существуют низшие, средние и высшие госслужащие и особый класс чи нов ни ков. Во-вторых, в Герма нии при приёме госслужащих на работу проводятся прозрачные для всего общества (как и в Евросоюзе в целом) экзамены, на что Китаю так же стоит обратить вни ма ние. Правительство проводит проверку работы госслужащих один раз в четыре года. Её смысл заключается в оценке как положительных результатов работы, так и её недостатков. Положительная оценка становится важным фактором повышения по службе. В-третьих, размеры и формы выплаты жалованья в сфе ре гос службы в Герма нии на пря мую определяются федеральным парламентом, который разрабатывает единые стандарты заработной платы. Размер зарплаты госслу-
Ф
ISSN 1997-0803 ♦ Вестник МГУКИ ♦ 2014 ♦ 4 (60) июль-август ^
Ф
жащего зависит от уровня иерархическои лестницы, к которому он принадлежит [5]. В-четвёртых, за госслужащими установлен строгий контроль, осуществляющийся на трёх уровнях — прямой внутренний контроль, контроль госаудита, контроль СМИ и общества. В-пятых, в Германии существует строгая система наказаний; если служащий в процессе своей работы нарушает закон, он будет наказан в административном порядке [13]. В целом, немецкая система госслужащих отличается высокой системностью, высокоэффективной работой всего госинститута, что является ценным для Китая в смысле изу че ния и при ме не ния дан ного опы та в своей системе гражданской службы.
Иными словами, в КНР, на наш взгляд, следует радикально изменить госсистему, основанную на статусе, открыть часть новых вакансий на госслужбу, на бизнес и технические по зи ции, по сте пен но вводить сис те му найма госслужащих на договорной основе, пол ностью устранить сис тему «пожизнен но-го найма», изменить общественное мнение о том, что работа госслужащего — это пожизненная гарантия достатка. Второе — усовершенствовать систему рангов госслужащих и заработной платы, а также усовершенствовать критерии разделения госслужащих на ранги, активизировать работу госслужащих и по высить её эф фек тив ность. Третье — усовершенствовать механизм общественного контроля, так как в Китае традиционная система контроля сейчас сталкивается с серьёзными проблемами; партия и правительство должны использовать новые интер-нет-тех нологии и СМИ для осу ще ст в ле ния контроля за госаппаратом; установить систему, защищающую работу СМИ по контролю за госаппаратом.
В Германии образовательные программы для госслужащих основаны на таких этических категориях, как справедливость (объективность), честность, соблюдение норм поведения, установленных госслужбой, выпол-не ние обя за тельств, от вет ст венность перед страной и обществом. В соответствии с за-
коном каждый немецкии госслужащий должен окончить образовательные курсы; курсы проводят правительственный аудиторский департамент, департамент полиции и другие структуры. На этих занятиях разбираются и анализируются конкретные случаи с целью предотвращения незаконных действий со стороны госслужащих [1].
Англия считается «колыбелью» западной системы гражданской службы. 25 мая 1885 года правительство Англии официально издало указ тайного совета «О назначении на службу гражданских чиновников королевского двора», что означало официальное установление современной системы госслужбы в Англии. Позже примеру Англии последовали Канада и Америка.
С того времени, как в Великобритании официально была установлена система госслужбы, страна пережила множество радикальных изменений, особенно стоит отметить 1979 год, когда Консервативная партия одержала победу на выборах и М.Тэтчер возглавила партию в качестве премьер-министра. Тогда правительство Англии ини-ции рова ло ряд бес преце дент ных ре форм гражданской службы. Эти реформы оценивались как «разрыв английской гражданской службы с традицией» [8]. Идея Тэтчер заключалась в формировании небольшого, но эффективного правительства. Она стремилась ввести механизмы рыночной конкуренции и в общественную сферу, представленную правительством. Кроме того, характер государственной службы при со-хра нении общей тариф ной сет ки, пен си-онного обеспечения и привилегий не изменился лишь для служащих политических центров, а в неправительственных учреждениях (QUANGO) стала широко практиковаться служба по контракту. Данная реформа позволила уменьшить число государственных служащих, сократить объём их привилегий и льгот, повысить эффективность администрации. Но, с другой стороны, были по дор ва ны при вле катель ность и пре стиж государственной службы, разрушена еди-
Ф
^ Экономика и культура
Ф
ная сис тема пра вительст вен ных кадров, а заработная плата в учреждении QUANGO бы ла меньше в срав не нии с част ным сек тором. Несмотря на это, реформа М. Тэтчер в целом признана удачной и была «скопирована» Новой Зеландией и Нидерландами [8].
Опыт Ве ли ко бри та нии важен для Ки тая тем, эффективность системы государственной службы Великобритании обусловлена рациональностью менеджеральной модели, заложенной в её основу. А контроль за деятельностью чиновников разных уровней способствует созданию атмосферы ответственности внутри государственного аппарата.
Анализируя опыт России, следует отметить, что со вре мен ная россий ская сис те ма госслужбы начала зарождаться после распада СССР. Традиционная система кадрового со ста ва бы ла уп ро щена, и к рос сийским условиям была адаптирована западная система найма госслужащих. В конце 1991 — начале 1992 года российское правительство на базе учебных учреждений ЦК Компартии РСФСР создало структуру из семи региональных кад ровых цен тров, ко торые от ве-чали за выполнение конкретных задач, связанных с госслужащими. Затем российскую систему госслужбы реформировали и Ельцин, и Путин, и Медведев. Сейчас она в основ ном сформи рова на, но при этом по стоян-но совершенствуется.
Юридический статус госслужащих был официально установлен 31 июля 1995 года федеральным законом, в котором было дано чёткое определение понятию госслужащий. Госслужащий — это гражданин России, осу ществ ляющий про фессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счёт средств федерального бюджета или же за счёт соответствующих федеральных субъектов. Кроме того, этот за кон внёс до пол не ние в сис те му подготовки госслужащих, установив, что государ ство посредством пра вовой сис темы
должно гарантировать госслужащим право прохождения курсов повышения квалификации [4]. Далее, по инициативе В. В. Путина, началась реформа госаппарата: были приняты закон «О системе госслужбы РФ» [9], который определил конкретную специфику системы госслужбы в стране; закон «О гра ж данской государст вен ной службе РФ», определивший особенности гражданской гос службы в стра не; вве ли сис тему от крытой отчётности об имущественном статусе; были приняты меры по предотвращению коррупции среди гражданских госслужащих и определены административные полномочия гражданских госслужащих, что в результате позволи ло создать стан дар ты функционирования госвласти. Законодательно установили этические стандарты и нормы служебного поведения гражданских госслужащих, что будет содействовать совершенствованию стиля их работы и повышению морального облика. Гражданские госслужащие должны активно укреплять связь с гра ж данским обществом, содействовать его развитию. Закон чётко определил систему поощрений и наказаний гражданских госслужащих, систему гарантий и систему оценки их деятельности [10]. Антикор руп цион ные за коны, при ня тые во вре мя президентства Д. А. Медведева, усилили меры наказания за получение взяток чиновниками. Также был принят ряд решений, направленных на оптимизацию управленческого аппарата [7].
Реа ли зуе мая в России сис те ма кад ро во-го руководства, введение чёткого определения правил поведения госслужащих, совершенствование законопроектов, касающихся системы госслужащих, а также усиление ан ти кор руп цион ных мер — всё это так же, безусловно, полезный опыт для КНР.
При адаптации современной китайской модели госслужбы могут быть задействованы как конкретные методики административного контроллинга, так и методы финансово-бюджетного управления, апробированные в ходе реформ в других странах.
Ф
ISSN 1997-0803 ♦ Вестник МГУКИ ♦ 2014 ♦ 4 (60) июль-август ^
Ф
Примечания
1. Ван Вэньцзин, У Чжэн. Введение механизма конкуренции для улучшения работы образовательных программ для гражданских служащих // Научные материалы по экономике. Пекин, 2010. № 1.
2. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление. Москва : Юрайт, 2012. 242 с.
3. Грекова Ж. В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс: Опыт Великобритании и США в контексте российских реалий : дис. на соиск. уч. ст. кандидата педагогических наук / Грекова Жанна Владиславовна. Москва , 2001.
4. Ли Чунфэн. Система подготовки госслужащих РФ и её открытия // Научный журнал института администрации Хубэя. Пекин, 2009. № 6.
5. Ло Ся. Система гражданской службы в Германии и её достижения // Восточная корпоративная структура. Пекин, 2012. № 11.
6. Лю Цзинюй. Система гражданской службы США и её достижения / Китайский университет океанологии. Пекин, 2008.
7. Пан Дапэн. Краткий анализ российской системы госслужащих // Инспекция КНР. 2011. 21 с.
8. Старовойтов А. В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран [Электронный ресурс] / Фонд «Развитие парламентаризма в России». Электрон. дан. Москва, 2003. URL: http://www.gmu-countries.ru/dopmat-gsmodels.html#_ftnref14.
9. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» : принят Государственной Думой 25 апреля 2003 года.
10. Хань Бин. Исследование системы гражданских госслужащих РФ / Университет Чжэнчжоу, 2012.
11. Хоу Цизнминь. Система гражданской службы в Германии и её достижения // Журнал по исследованиям в области водных ресурсов. Пекин, 2005. № 4.
12. Цуй Бин. Система госслужащих в Сингапуре и её открытия // Международные исследования. Пекин, 2012. № 8.
13. Чжан Юнхун. Система гражданской службы в Германии и её опыт для КНР // Управления наукой и технологиями. Пекин, 2008. № 4.
References
1. Ventszin Wang, Wu Zheng. The introduction of competition mechanism for improving the work of educational programs for civil servants. Scientific materials on Economics. Beijing, 2010, No 1.
2. Vasilenko I. A. State and municipal management. Moscow, Yurait Publ., 2012. 242 p. (in Russian).
3. Grekova Zh. V. Civil service reform as a political and administrative process: Experience the UK and USA in the context of Russian realities. Cand. pedag. sci. diss. Moscow, 2001. (in Russian).
4. Li Chunfen. The system of training civil servants of the Russian Federation and its opening. Scientific journal of the Institute of the administration of Hubei. Beijing, 2009, No. 6.
5. Lo Sia. The system of civil service in Germany and its achievements. East corporate structure. Beijing, 2012, No. 11.
6. Liu Tsziniui. The civil service system of the USA and its achievements. Dissertation for the degree of bachelor. Beijing, Chinese University of Oceanology Publ., 2008.
7. Pan Dapen. A brief analysis of the Russian system of public servants. Journal «Inspection of China», 2011. 21 p.
8. Starovoytov A. V. Reform of the Russian state civil service and the experience of foreign countries. Available at: http:// www.gmu-countries.ru/dopmat-gsmodels.html#_ftnref14.
9. The Federal Law from may 27, 2003, N 58-FL «On the system of state service of the Russian Federation». (In Russian, unpublished).
10. Han Bing. The system of the civil servants of the Russian Federation. The thesis for the doctor's degree. University Zhengzhou Publ., 2012.
11. Hou Tsiznmin. The system of civil service in Germany and its achievements. Journal of research in the field of water resources. Beijing, 2005, No. 4.
12. Cui Bin. The system of civil servants in Singapore and its opening. International studies. Beijing, 2012, No. 8.
13. Zhang Yonghong. The system of civil service in Germany and its experience for China. Control science and technology. Beijing, 2008, No. 4. ^
Ф
