CC BY
24
2007.03.045-046. КИОТСКИЙ ПРОТОКОЛ И ПОСТКИОТСКИЙ ПЕРИОД. (Сводный реферат).
1. VIEILLEFOSS Au. Le Protocole de Kyoto... et apres? // Problemes econ. - P., 2006. - N 2904. - P. 2-11.
2. CRASSOUS R., MATHY S. Peut-on etendre le systeme des quotas echangeables aux PED // Problemes econ. - P., 2006. - N 2904. -P. 25-29.
Французские специалисты в области окружающей среды (ОС) анализируют достоинства и недостатки Киотского протокола (КП), вступившего в силу в феврале 2005 г., а также проблемы, с которыми международное сообщество столкнется после окончания его действия в 2012 г.
Как считает О. Вьейфосс (1), КП является хорошо продуманной системой, в основе которой лежит договоренность промышленно развитых стран (ПРС) и стран с переходной экономикой (СПЭ) добиться в 2008-2012 гг. глобального снижения выбросов газов, имеющих парниковый эффект (ГИПЭ), на 5,2% по сравнению с уровнем 1990 г. При этом каждая страна взяла на себя индивидуальные обязательства по снижению выбросов (1, с. 2).
Хотя КП подвергался серьезной критике, он обладает такими достоинствами, как гибкость (самостоятельный выбор способа достижения цели каждой страной); эффективность (введение системы торговли разрешениями на выбросы ГИПЭ с установлением единой цены 1 т углерода в планетарных масштабах); справедливость (СПЭ или развивающимся странам экономически выгодно сокращать выбросы ГИПЭ, так как предельные издержки сокращения невелики, а значительная часть этого сокращения оплачивается ПРС).
Первоначально предполагалось, что обязательства посткиотско-го периода будут продолжением обязательств 2008-2012 гг. Однако из-за отказа в первую очередь США, а также некоторых других стран ратифицировать КП перед его участниками встала проблема определения обязательств по сокращению выбросов на посткиотский период. Она тем более актуальна, что ни в Конвенции ООН по климату (далее - Конвенция), ни в КП долгосрочные цели четко не определены. Например, в Конвенции говорится о необходимости стабилизировать концентрации ГИПЭ в атмосфере на уровне, который препятствует опасным изменениям климатической системы. В то же время оп-
ределение долгосрочных политических целей позволило бы интегрировать климатическую составляющую в долгосрочную стратегию и ограничить зависимость целей посткиотского периода от результатов, достигнутых в 2008-2012 гг. Однако определить цели в области климатических изменений на международном уровне, вероятно, будет чрезвычайно сложно.
ЕС, со своей стороны, уже определился в этом вопросе, заявив о необходимости ограничить повышение температуры на планете 2оС. Для этого, по данным Европейского совета, необходимо значительно сократить мировые выбросы ГИПЭ, снизив их к 2050 г. по крайней мере на 15% по сравнению с уровнем 1990 г. При этом для ПРС снижение выбросов к 2020 г. должно составить порядка 15-30%, а к 2050 г. - 60-80% по сравнению с уровнем 1990 г. (1, с. 3).
Другой способ улучшения ситуации, уже рассматривавшийся в ходе киотских переговоров, - установление предельной цены за 1 т СО2 и предоставление возможности всем странам покупать СО2 по превышающей предельную цене в неограниченном количестве, а полученные средства можно впоследствии использовать для финансирования исследований в области чистых технологий. Хотя этот механизм не обеспечивает глобального сокращения выбросов ГИПЭ, он позволяет государствам в отличие от сегодняшней ситуации лучше оценить максимальную стоимость своих обязательств.
Учитывая многочисленные проблемы, возникшие в ходе десятилетних переговоров по КП, его можно считать наиболее приемлемым для всех участников компромиссом. Что касается посткиотского периода, то основные проблемы - это вовлечение в дискуссионный процесс США, являющихся основным эмитентом ГИПЭ (20,6% мировых выбросов) (1, с. 3), и включение РС в международные усилия по снижению выбросов ГИПЭ, так как отсутствие обязательств РС составляет одну из причин отказа США от ратификации КП. В то же время участие США в посткиотском режиме рассматривается рядом стран (Канада, Япония и некоторые европейские страны) как обязательное условие для их участия в этом режиме.
В настоящее время международные переговоры по климатическим изменениям проводятся в рамках Конвенции. Каждая подписавшая ее страна обладает одним голосом, а любое решение должно приниматься единогласно. США, со своей стороны, предлагают допускать к участию в переговорах только страны, взявшие на себя обяза-
тельства по сокращению выбросов ГИПЭ. В настоящее время все участники Конвенции, в том числе США, являются сторонниками переговоров в рамках ООН. Тем не менее в последнее время просматривается тенденция к ведению переговоров «небольшим комитетом». Представляется, что в будущем подобные переговоры будут проходить параллельно с традиционными, а в случае блокирования переговоров в рамках Конвенции посткиотский режим будет определяться клубом крупных эмитентов (выбросы 10 крупнейших эмитентов ГИПЭ составляют 75% всех выбросов) (1, с. 4). В этой ситуации выходом может стать расширение проблематики переговоров, что позволит странам брать на себя обязательства по проблемам климата в обмен на преимущества в других областях, вызывающих у них большую озабоченность.
Очень часто американский и европейский подходы к способам борьбы с климатическими изменениями воспринимаются как противоположные. ЕС в соответствии с КП создал рынок разрешений на выбросы ГИПЭ, тогда как США ориентируются на крупные исследовательские технологические программы. Администрация Буша предусмотрела выделение 3 млрд. долл. в год на технологические НИОКР, связанные с климатическими изменениями (1, с. 4). На международном уровне этот подход конкретизируется в международных исследовательских проектах в области атомных генераторов четвертого поколения, водородной экономики и т.д.
Различие подходов к проблеме климата между ЕС и США частично объясняется историческими причинами. Европа, не обладающая большими запасами ископаемого топлива и столкнувшаяся со множеством проблем после нефтяных шоков 1970-х годов, постепенно переходила к более эффективному использованию энергии и развитию возобновляемых источников. Поэтому в 90-е годы ХХ в. европейские страны смогли не только признать существование проблемы климатических изменений, но и понять, что ее серьезность оправдывает усилия, направленные на сокращение выбросов ГИПЭ. США, обладая богатыми энергетическими ресурсами, не были в той же мере затронуты нефтяными шоками притом, что американский образ жизни нераздельно связан с растущим потреблением энергии. Поэтому для США фиксирование объема снижения выбросов ГИПЭ явилось первым в истории ограничением подобного рода.
США владеют наиболее значительными запасами угля (25,4% мировых запасов). На уголь приходится более 80% выбросов СО2 при производстве электроэнергии и почти треть всех американских выбросов (1, с. 5). Именно поэтому сокращение потребления угля занимает значительное место в американских программах борьбы с климатическими изменениями. В то же время США ориентируются на создание водородного двигателя как единственное решение, которое может примирить американский образ жизни и политику борьбы с климатическими изменениями.
ЕС является членом всех американских технологических партнерств, однако страны - члены ЕС убеждены, что по ряду причин необходимо капитализировать ключевую инновацию КП - установление цены на углерод. Во-первых, даже если стоимость технологий умеренного потребления углерода значительно снизится, нет уверенности в том, что она в среднесрочном плане будет ниже стоимости технологий, основанных на ископаемом топливе. В то же время установление цены на углерод позволит сократить разрыв между стоимостью чистых и прочих технологий, что будет способствовать более быстрому распространению неуглеродных технологий и, как следствие, приведет к снижению стоимости чистых технологий за счет эффекта обучения и практики их использования. Во-вторых, ценовой сигнал задает благоприятное для ОС направление технологического прогресса. В-третьих, ориентация на массированное государственное финансирование не учитывает технологические реальности. Хотя овладение новыми технологиями, вероятно, необходимо для стабилизации климата в долгосрочном плане, серьезные инновации должны произойти в промышленности, строительстве, энергетике и т.д., т.е. в отраслях, где необходимы децентрализованные усилия частного сектора, что не предусматривают программы финансирования.
Останавливаясь на проблемах международного технологического сотрудничества, О. Вьейфосс отмечает, что если бы цена на СО2 была фиксирована на оптимальном уровне, не было бы необходимости в специальной политике исследований в области климатических изменений. Однако поскольку цена углерода в посткиотский период неизвестна, неучастие некоторые крупных эмитентов ГИПЭ в КП мешает правительствам ставить перед предприятиями амбициозные цели по снижению выбросов из-за боязни снижения их конкурентоспособности. Поэтому целесообразно было бы вести дополнительные
НИОКР, направленные на разработку технологий борьбы с климатическими изменениями, что может активизировать международное технологическое сотрудничество, за счет которого удастся избежать удвоения усилий на НИОКР, получить экономию на масштабах и повысить уровень национальных исследований. Особенно важно такое сотрудничество на первых этапах разработки технологий, когда издержки исследований чрезвычайно высоки, а перспективы коммерциализации весьма отдаленны. При приближении к этапу коммерциализации возможности сотрудничества между странами ограничиваются.
В связи с этим высказываются предложения заменить КП новым международным соглашением, ориентированным на НИОКР, по которому США берут на себя только финансовые обязательства, а результаты исследований разделяются между всеми участниками. По мнению О. Вьейфосс, такой подход неразумен по ряду причин: переговоры по такому соглашению в рамках Конвенции будут очень длительны, поскольку надо договариваться по финансированию каждой технологии; кроме того, относительно велик риск коллективной «близорукости»: международное сотрудничество предполагает ограничение направлений исследований, и выбранные технологии могут оказаться менее эффективными, чем предполагалось.
Уже сейчас в рамках Международного энергетического агентства (МЭА), указывает О. Вьейфосс, действует около 40 программ и проектов развития технологий в энергетике. Учитывая наличие многочисленных инициатив, направленных на международное сотрудничество, более важным автору представляется укрепление начатых проектов, а не создание новых. В конкретных технологических проектах участвуют только заинтересованные страны, поэтому нет необходимости достигать консенсуса на международном уровне. Такой подход также гарантирует некоторое разнообразие путей исследований.
Распространение чистых технологий в развивающихся странах (РС) является одной из главных проблем политики борьбы с климатическими изменениями в последние 30 лет. Китай и Индия занимают уже соответственно второе и пятое места в мире по объемам выбросов ГИПЭ (14 и 5% соответственно) (1, с. 7). Хотя сегодня уровень выбросов ГИПЭ на душу населения в этих странах очень низок по сравнению с ПРС, по данным МЭА, в целом выбросы СО2, связанные с использованием энергии, возрастут за 2002-2030 гг. на 62%, и одна чет-
верть этого роста придется на Китай. По оценкам МЭА, инвестиции в энергетику в 2003-2030 гг. в мировых масштабах составят 16 трлн. долл. (в ценах 2000 г.). Только Китай в этот период должен инвестировать в энергетику 2,4 трлн. долл. (15%) (1, с. 7).
Один из путей стимулирования РС к «озеленению» энергетического роста состоит в отмене субвенций в энергетике. Однако этот путь трудно реализовать по социальным и политическим причинам. Можно также использовать, во-первых, Мировой фонд по окружающей среде (МФОС), который со времени своего создания вложил 1,63 млрд. долл. в проекты, связанные с климатическими изменениями, и финансировал совместно с партнерами более 5 млрд. долл. инвестиций. Действующие проекты МФОС должны позволить сократить выбросы на 1700 млн. т эквивалента СО2. Издержки сокращения выбросов в проектах, финансируемых МФОС, составляют в среднем 0,35 долл. на 1 т СО2, что намного ниже стоимости 1 т СО2 на европейском рынке (22 евро за 1 т СО2) (1, с. 7); во-вторых, механизм чистого развития (МЧР), установленный в КП, который направлен на стимулирование частных инвестиций в проекты снижения выбросов ГИПЭ в РС. Его основная особенность состоит в открытости для частного сектора, умеющего находить наиболее эффективные варианты снижения выбросов. Однако сегодня считается, что МЧР недостаточен для изменения уровня выбросов в РС.
В последние годы рассматриваются различные формы участия РС в международных усилиях, направленных на снижение выбросов ГИПЭ в посткиотский период. В целом для большинства РС речь не идет об обязательствах по абсолютному снижению выбросов и ограничениях, подобных существующим в КП, отказ от которых РС выразили достаточно ясно. Тем не менее для них можно установить очень скромные цели, которые бы не мешали их развитию. Однако в этом случае РС получают значительные финансовые средства, не делая никаких усилий для снижения выбросов.
Другой путь - не ставить перед РС жесткие цели (абсолютные или относительные). Они смогут продавать свои разрешения на выбросы в конце определенного периода при достижении более высоких по сравнению с поставленной целью результатов, но не смогут их покупать при превышении установленных параметров.
В любом случае способы включения РС в режим снижения выбросов ГИПЭ должны изучаться применительно к каждой стране.
Наиболее часто рассматривается поэтапный подход, т.е. постепенные усиления ограничений в зависимости от уровня развития РС. В частности, Р. Крассу и С. Мати (2) предлагают включать РС в ограничительный режим только после достижения ими определенного размера ВВП на душу населения. До этого предоставляемые квоты сначала должны соответствовать максимальным темпам роста выбросов, снижающихся по мере развития, а затем коэффициенту снижения в зависимости от ВВП на душу населения. Высказывались и другие предложения о дифференциации коэффициента снижения выбросов, учитывающие реальные способности РС к их снижению и потребности роста при распределении первоначальных квот. В то же время для ряда стран ОЭСР, которые еще не взяли на себя обязательств по снижению выбросов ГИПЭ (Южная Корея, Турция, Мексика), могут быть установлены принудительные цели.
Однако усилия по снижению выбросов в ПРС могут способствовать делокализации отраслей с высоким уровнем международной конкуренции (цементная промышленность, черная металлургия). Доля этих отраслей в мировых выбросах невысока, но они очень симво-личны для многих правительств стран ОЭСР. Поэтому сейчас рассматриваются и так называемые «отраслевые» подходы: например, снижение выбросов для всех производителей стали в мире.
Для передачи чистых технологий в РС рассматриваются и такие возможности, как «озеленение» государственной помощи и воздействие на прямые зарубежные инвестиции через агентства экспортных кредитов.
ЕС сегодня занимает лидирующие позиции в вопросах борьбы с климатическими изменениями, что требует от него генерирования идей, реагирования на позиции других стран, силы убеждения, а иногда и навязывания собственной точки зрения. Сохранение этих позиций в определенной степени зависит от способности ЕС преодолеть некоторые внутренние трудности, обусловленные его структурой, которая обязывает предварительно согласовывать все позиции со всеми странами-членами, а также от способности достичь поставленные в Протоколе для Европы цели и показать РС и США, что выбросы ГИПЭ можно снизить с помощью национальной политики.
И.Ю. Жилина
