CC BY
61
О ВОЗМОЖНОСТЯХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ КИОТСКОГО
ПРОТОКОЛА ДЛЯ РОССИИ
НА. ХУТОРОВА, В С. ШАЛАЕВ
Будущему человечества угрожает многое, и не в последнюю очередь - изменения климата. Из-за выбросов в атмосферу парниковых газов мы уже столкнулись с небывалыми по размаху климатическими изменениями. В зависимости от того, как человечество решит эту проблему, будет развиваться его жизнь. Чтобы природные изменения замедлить и остановить, все народы планеты должны сотрудничать друг с другом, как никогда еще им не приходилось сотрудничать раньше. Речь идет о действительно общей заинтересованности.
Для России последствия этих перемен представляются неоднозначно скверными, но приспособиться к изменению климата, осо-
бенно к оттаиванию вечной мерзлоты, к исчезновению арктических льдов будет очень трудно и очень дорого. При этом переживаемый Россией процесс перехода к государству с рыночной экономикой вызывает необходимость поиска новых механизмов государственного регулирования в сфере взаимодействия человека и природы. Для решения возникающих экономических, экологических и социальных проблем необходимо разработать и реализовать эффективный механизм, способный вывести экономику страны на абсолютно новый уровень, из ранга развивающихся в число высокоразвитых стран.
В мире уже на протяжении нескольких десятилетий идет совместный поиск
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2006
25
способов регулирования антропогенной нагрузки на природу, но одним из самых явных достижений в этом стал Киотский протокол, подписанный в 1997 г. в Киото на Третьей конференции сторон Рамочной конвенции об изменении климата (РКИК). Ки-отский протокол закрепляет количественные обязательства развитых стран и стран с переходной экономикой, включая Россию, по ограничению и снижению поступления парниковых газов в атмосферу. Эти обязательства перечислены в приложении «В» Киот-ского протокола, где за базовый расчетный период был принят уровень выбросов стран в 1990 г. [1].
В России Киотский протокол подписан 11 марта 1999 г., но только после 5-летнего обсуждения преимуществ и недостатков в конце 2004 г. он был ратифицирован. 22 октября 2004 г. был подписан Федеральный Закон № 128 «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата» [2]. К настоящему времени протокол ратифицировали 125 государств, среди них страны ЕС, Канада, Китай, но только после его ратификации Россией он вступил в силу.
Согласно Киотскому протоколу развитые страны и страны с переходной экономикой могут совместно осуществлять проекты по снижению выбросов парниковых газов в атмосферу на территории одной из стран и затем «делить» полученный эффект - «передавать» друг другу полученные «единицы снижения выбросов». Такие проекты получили название «проектов совместного осуществления» (ПСО). Для сотрудничества с развивающимися странами предусмотрен в целом сходный механизм выполнения проектов, который получил название «механизм чистого развития» (МЧР). Кроме этого, предусмотрен и «механизм торговли квотами» (МТК) на выбросы. Обязательство той или иной страны не превысить за первый бюджетный период (2008-2012 гг.) определенный уровень выбросов интерпретируется как наличие у страны общенациональной квоты на выбросы -разрешения на выброс, равный обязательствам. Если страна не расходует свою квоту
полностью, то она может переуступить или продать «свободную» часть другой стране.
Выполнение международных договоренностей превращает квоты на выбросы парниковых газов в абсолютно новый специфичный товар, т.к. все сжигающие топливо отрасли являются потенциальными покупателями или продавцами квот. Несмотря на то, что сегодня еще некоторые условия протокола находятся под вопросом, многие участники рынка уже готовы к появлению новых инструментов. Уже сегодня можно говорить о достаточной емкости данного рынка. Виды сделок, осуществляемых на углеродном рынке, традиционны и представлены инструментами наличной и форвардной торговли. На углеродном рынке торгуют разрешениями (квотами) на выбросы парниковых газов, причем каждому механизму соответствует своя товарная единица. Каждая товарная единица имеет свой регистрационный номер и обязательно заносится в специальный реестр. Одна товарная единица соответствует 1 тонне СО2 эквивалента.
Продавцами на рынке квот в основном являются страны с преобладанием производств невысокого технологического уровня, где при значительной энергоемкости и масштабах производства сокращение выбросов углекислого газа достигается благодаря относительно небольшим инвестициям или где вследствие экономического спада накоплен определенный «запас» снижения выбросов парниковых газов.
Российская Федерация обладает обоими указанными свойствами и, несомненно, может стать доминирующим продавцом на рынке квот. Кроме того, возможность продавать квоты может определяться высоким экологическим потенциалом территории страны - способностью экосистем депонировать значительное количество углерода в результате поглощения растительностью углекислого газа из атмосферы. В этом плане Россия также превосходит все страны мира, поскольку обладает 22 % лесопокрытых территорий мира и самым высоким потенциалом лесовосстановления.
В настоящее время материально-техническая база лесопромышленного ком-
плекса (ЛПК) находится в крайне неудовлетворительном состоянии, средний возраст машин и оборудования достигает 25 лет. Износ большинства из них по отрасли составляет 70-80 %. В целлюлозно-бумажной промышленности только 5 % основного технологического оборудования соответствует мировому уровню, более 50 % требует модернизации, 45 % - полной замены. Фактические сроки эксплуатации основного технологического оборудования превышают нормативные в среднем на 80 %. Объемы ввода нового оборудования и техники в два раза меньше выбывающих производственных фондов. Удельный вес продукции, получаемой с применением прогрессивных технологических процессов, составляет менее трети, а по многим ее видам менее 10 % [3].
Источники крупномасштабного финансирования предприятий лесного сектора в настоящее время крайне ограничены. Традиционные источники исчерпаны или не имеют материального обеспечения. Начиная с 1999 г. после затяжного спада объем инвестиций в ЛПК начал постепенно увеличиваться, в
2003 г. он составил 1,3 млрд долл. США, в
2004 и 2005 гг. этот показатель продолжал незначительно расти. Однако стоит заметить, что основной поток инвестиций был осуществлен иностранными компаниями и совладельцами российских предприятий. Вместе с тем, по мнению большинства экспертов и аналитиков, этих денег недостаточно для динамичного развития лесных отраслей. Ежегодная потребность отрасли (доля ЛПК в общем объеме инвестиций в основной капитал промышленных предприятий в 2001-2005 гг. составила менее 3 %). По этому показателю отрасль занимает последнее место среди крупных отраслей российской индустрии [4]. Особенно остро данная проблема стоит для предприятий целлюлозно-бумажной промышленности. Например, инвестиционная программа корпорации Илим Палп, рассчитанная до 2009 г., включает в себя расходы порядка 500-600 млн долл. США. Так Котласский ЦБК с 2000 по 2005 гг. уже инвестировал 306 млн долл. США на модернизацию производства. Архангельский ЦБК в
2005 г. только на выполнение природоохранных мероприятий инвестировал 1150 млн руб.
[5]. Но это крупные, значимые предприятия, имеющие доступ к заемным средствам, высокий кредитный и экологический рейтинги. У предприятий не столь крупных нет таких возможностей, т. е. к таким затратам российские участники рынка в большинстве своем в настоящее время явно не готовы. Необходим поиск альтернативных инструментов финансирования лесного сектора.
По мнению многих экспертов, полномасштабное применение механизмов Киот-ского протокола позволяет стать России крупнейшим продавцом квот на выбросы парниковых газов на мировом рынке и привлечь десятки миллиардов долл. в виде зарубежных и внутренних инвестиций. Обладая потенциалом крупнейшего продавца, Россия по различным данным может выставить на продажу от 1500 до 6000 Мй СО2[6], что даже по самым пессимистическим прогнозам может привлечь в Россию значительные финансовые ресурсы, которые помогут вывести экономику России на более высокий уровень развития и повысить конкурентоспособность отечественной продукции. Согласно различным оценкам, объем такого рода инвестиций только за первый бюджетный период (2008-2012 гг.) может составить до 30 млрд долл. США [7]. Это значительно превышает величину зарубежных инвестиций за все годы реформ.
Покупателями квот могут стать страны, где основные возможности снижения выбросов парниковых газов уже использованы, и дальнейшее снижение требует очень больших инвестиций. Так, основными покупателями сейчас выступают страны Евросоюза, прежде всего Голландия, а также Япония и Канада.
В нынешних условиях рынок квот на выбросы парниковых газов уже может рассматриваться как новый экономический инструмент, который позволит привлечь и уже привлекает в российскую экономику дополнительные финансовые ресурсы и современные энерго- и ресурсосберегающие технологии.
В ходе функционирования различных систем торговли квотами в ряде стран уже наработан уникальный опыт передачи единиц сокращенных выбросов (ЕСВ). Родона-
чальниками такого рода торговли были США, где с 80-х годов ХХ в. была налажена система торговли правами на выбросы двуокиси серы, которая оказалась очень эффективной. Рынок квот на выбросы активно функционирует в рамках ЕС. С 2002 г. действует национальная система торговли квотами на выбросы в Великобритании. Активным покупателем квот является голландская система углеродного кредита и ее составляющие ERUPT (Emission Reduction Units Procurement Tender - Тендер на закупку единиц сокращений выбросов) и CERUPT (Certified Emissions Reduction Units Procurement Tender - Тендер на закупку сертифицированных сокращений выбросов с целью приобретения углеродных кредитов от проектов МЧР). Специально созданный в 2000 г. при Мировом Банке Глобальный углеродный фонд активно заключает контракты на куплю-продажу ЕСВ. Налажена система торговли внутри Международного Энергетического Агентства, активно заключаются сделки в формации BASREC (Baltic Sea Region Energy Cooperation - Сотрудничество стран Балтийского региона в энергетическом секторе).
Необходимо отметить, что ряд российских промышленных компаний участвует в этой системе. В данной связи стоит упомянуть ИЛИМ ПАЛП (Котласский ЦБК) и РАО ЕЭС. Эти предприятия выигрывали тендеры в 2004 и 2005 гг., но получить возможность зачета сокращенных выбросов и собственно денег под это не смогли по причине отсутствия специальных нормативных документов и поддержки Правительства РФ. Так, в 2005 г. Правительство Дании в лице Агентства по природным ресурсам выразило намерение финансировать по «киотским механизмам ПСО» два пилотных проекта РАО ЕЭС по переоснащению Амурской и Медно-горской ТЭЦ. Вся техническая документация была подготовлена Энергетическим углеродным фондом РАО ЕЭС, и проект был одобрен датской стороной, дело осталось только за «письмом одобрения и поддержки» российского Правительства, которого до сих пор нет. Это означает, что проекты не могут быть запущены по «киотской схеме»,
и будут упущены десятки тысяч долларов не только РАО ЕЭС, но и бюджетом РФ.
В данной связи, последние шаги российского Правительства по проблемам реализации Киотского протокола уже в 2006 г. выглядят очень своевременными и открывают перспективу использования накопленного положительного опыта зарубежных стран применительно к России. Конечно, для этого необходимо решить огромное количество технических задач по мониторингу и учету выбросов парниковых газов, адаптировать биржевую и внебиржевую системы РФ к уже налаженным механизмам торговли квотами на выбросы ПГ. Первый бюджетный период начнется с 2008 г., к этому времени Россия должна выполнить ряд требований Киотского протокола и, в первую очередь, создать нормативно-правовую базу такого рода отношений. А при выполнении некоторых условий, таких, как четкое определение участников рынка, обеспечение гарантий поставки квот в установленные сроки и т.п., Россия могла бы участвовать в торговле квотами раньше 2008 г.
Вместе с тем российской стороной инициирован механизм Целевых экологических инвестиций (ЦЭИ), не предусмотренный Протоколом, но получивший довольно высокую популярность, т.к. представляет собой некий симбиоз между механизмами совместного осуществления (ПСО) и торговли квотами (МТК). Главная идея ЦЭИ заключается в том, что полученные от продажи доходы можно направлять только на реализацию проектов, ведущих к дальнейшему улучшению состояния окружающей среды, снижению эмиссий.
ЦЭИ имеет ряд преимуществ как перед ПСО, где прописаны очень высокие требования к контролю, так и перед МТК, где никак и никоим образом не регулируется использование доходов. И, на наш взгляд, именно этот способ инвестирования в «природу» в России имеет наибольшие перспективы в данном контексте.
У Киотского протокола есть три основных направления дискриминации России. Во-первых, страны, не сокращающие своих выбросов, пользуются такими же правами
при разработке механизмов реализации Ки-отского протокола, как и ограничивающие выбросы (в том числе Россия). Во-вторых, развивающиеся страны не берут на себя обязательств по ограничению выбросов, даже если являются более успешными, чем Россия, и выбрасывают парниковых газов больше нее. И, в-третьих, с учетом поглощения углекислого газа растительным миром разрешенный уровень выбросов для России ниже, чем для других стран. Наиболее тяжело проходили переговоры по дополнительным квотам за счет деятельности по управлению лесным хозяйством. Для России квота равна 165 Мт С или 605 Мт СО2 на 5 лет, т.е. 33 Мт С в год. Такая квота была разрешена России в ходе жестких дискуссий единогласным специальным решением конференции сторон, она значительно больше, чем для других стран (Ка-нада-12,0; Германия-1,24; Украина-1,11; Япония-13,0; у остальных менее 1) [1].
Создаваемый рынок квот, очевидно, будет сегментирован в рамках межгосударственных союзов. Так, Евросоюз уже принял решение о компенсации роста своих выбросов за счет новых членов. Ни страны ЕС, ни Япония не будут безоглядно вкладывать деньги в российскую экономику. ЕС сам надеется выполнить свои обязательства, и небезосновательно, особенно в свете вступления в него новых стран, где тоже есть значительный потенциал энергоэффективности и снижения выбросов СО2. С 2005 г. в ЕС начал работать внутренний рынок торговли квотами, нацеленный на оптимизацию мер именно внутри ЕС, т.е. покупать российские квоты хотели бы только те, кто оказался в ЕС в достаточно сложном положении, например, Финляндия, Бельгия, Голландия и др. Причем только тогда, когда это и экономически выгодно и способствует продвижению в Россию их энергосберегающих технологий. Это утверждение столь же справедливо и относительно Японии и Канады. Даже у Японии есть альтернативы, например, купить квоты у стран Юго-Восточной Азии и Китая, запустив там широкомасштабные проекты по снижению выбросов (МЧР).
Еще один фактор: многих очень интересует происхождение квот. Экологическая общественность многих стран, например, Канады, настаивает на том, чтобы за канадские деньги покупались только «зеленые» квоты - результаты только экологически грамотных проектов.
Как в этих условиях действовать России? Какое законодательство будет в максимальной степени способствовать извлечению выгод международного сотрудничества и стимулировать повышение энергоэффективности, внедрение новых технологий, восстановление лесов, поглощающих СО2 из атмосферы, и т.п.? Все эти вопросы очень остро стоят для нашей страны. На одном из последних заседаний Правительства в феврале 2006 г. опять были поставлены вопросы о создании грамотного правового регулирования и системы организации единого реестра ЕУК (единиц установленного количества). Активно идет создание «Экологического кодекса РФ». На сегодняшний момент российское законодательство и законодательство субъектов Федерации в области земельного права не урегулированы, существуют неопределенности в международной правовой системе в отношении прав собственности на ЕУК, нет четких стандартов эмиссии ценных бумаг, удостоверяющих права собственности на ЕУК как в России, так и за рубежом. Государственный реестр ЕУК только еще формируется.
Вместе с тем, в свете российского сотрудничества с ЕС, уже накопилось немало практических предложений по Киотскому протоколу. В ряде регионов, например, в Архангельской и Ленинградской областях, подготовлено более 10 российско-шведских энергетических проектов. Требуется придание им статуса проектов Киотского протокола, но фактически нет работоспособной системы рассмотрения и принятия проектов. Россия пропустила уже 4 раунда тендера климатических проектов голландской системы ERUPT, при этом проекты и желающие есть, но нет официального решения об участии РФ в данной системе. Кстати, совсем недавно в поддержку участия РФ в этой системе в Правительство обратились представи-
тель Президента по Северо-Западному Федеральному округу и министр промышленности и энергетики. Компании теряют десятки тыс. долл. на маленьких проектах, да и бюджеты различных уровней недополучают средства. Еще один источник средств, причем не заемных, а грантовых, - Экспериментальный углеродный фонд Мирового Банка, аккумулировавший уже около 500 млн долл. (в основном европейских партнеров). Однако там нет ни одного российского проекта, т.к. нет официального решения на участие в нем России.
Таким образом, ратификация Киотско-го протокола - это еще не все, необходимо срочное принятие законодательных и организационных решений, которые бы позволили российским предприятиям уже начать взаимовыгодное международное сотрудничество.
Участие России в Киотском протоколе обязательно повлечет значительные расходы федерального бюджета. В частности, большая часть мероприятий по снижению выбросов парниковых газов в экономике должна выполняться в рамках целевой программы «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 гг. и на перспективу до 2010 г. Кроме того, потребуются средства на выполнение обязательств по разработке предупредительных мер для адаптации экономики к изменениям климата, создание системы мониторинга выборов и регистров учета и контроля выбросов, в том числе только на организационные мероприятия: 20 млн руб. как единовременные затраты на первые два года с момента ратификации протокола, 20 млн руб. - ежегодные расходы с момента ратификации и 20 млн руб. - дополнительные ежегодные расходы с 2008 г. Взносы России в бюджет Киотского протокола на административные расходы оцениваются на уровне 150 тыс. долл. США в год.
Существует и техническая сторона этого вопроса. Страна-участник должна сформировать Национальную систему инвентаризации ПГ и специальные реестры и кадастры владельцев ЕУК и самих ЕУК. Эти данные должны быть переданы в специальный орган ООН, который в течение 16 месяцев должен вынести вердикт о соблюдении
стороной режима Киотского протокола. Стоит отметить, что такая работа еще не началась, хотя такой отчет должен быть отправлен в ООН не позднее августа 2006 г.
В то же время, особенно после ратификации, наблюдается все большее единодушие при оценке Киотского протокола как среди ученых, так и среди представителей бизнеса (крупные компании: ИЛИМ ПАЛП, РАО ЕЭС, РУСАЛ, МОНДИ, ТИТАН), не говоря уже о российских отделениях Green Peace и WWF.
Квоты можно продавать, а можно и накапливать. Пока может не удовлетворять цена. В динамике цена 1 т СО2 с 2002 г. по 2006 г. выросла с 0,8 до 10,3 долл. США и, по оценкам специалистов, будет продолжать расти до 20-30 долл. США. Опасаясь, что в «посткиотский» период, т.е. после 2012 г., оказавшись в дефицитной ситуации, мы предпочтем накапливать активы. Все, что не продано, но можно продать с 2008 по 2012 гг., можно расходовать позже. Протокол это предусматривает. Если выгоднее запасти, а не продавать, надо запасать. У нас бюджет сейчас находится в таком состоянии, что острой надобности в продаже нет.
Прежде всего Киотский протокол -первое международное соглашение, касающееся глобального климата и глобальной экологии, основанное на рыночных механизмах. Все страны мира выиграют, если негативное воздействие цивилизации на биосферу замедлится и, соответственно, замедлятся климатические изменения и другие опасные процессы. В основе протокола -международная поддержка национальных мер в странах, готовых к снижению выбросов парниковых газов.
В последнее время многие ведущие ученые и специалисты много спорили о преимуществах и недостатках ратификации Россией Киотского протокола. Здесь много еще остается непроработанных моментов. Но одно ясно бесспорно, что природа нашей планеты только выиграет, технологии производства станут чище и безопасней. Важен также и политический момент благодаря отказу США от участия в Киотском протоколе,
Россия получила решающий голос, т. е. без России Киотский протокол никогда бы не вступил в силу. На переговорах Россия имела очень сильную позицию - вплоть до момента ратификации. А теперь придется рассчитывать только на самих себя.
Библиографический список
1. Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. От 11.12.1997 г. - База данных «Гарант», 2003. - 20 с.
2. Федеральный закон №128 от 22.10.04 г. «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата».
3. Основные направления развития лесной промышленности, представленные Минпромнауки и рассмотренные Правительством России. 2005 г. Материалы сайта правительства России http://www.government.gov.ru.
4. Лесопромышленный комплекс: состояние, проблемы, перспективы / Н.А. Бурдин, В.М. Шлыков, В. А. Егорнов и др. - М.: МГУЛ, 2000 - 473 с.
5. Материалы от 9.02.06 сайта Информационного агентства КБвМиМ http://www.regnum.ru
6. Третье национальное сообщение России по Рамочной конвенции ООН об изменении климата, 2002. http://www.wwf.ru.
7. Бюро Экономического анализа. Разработка механизмов торговли квотами на выбросы ПГ. - М. 2002. http://www.wwf.ru.
