CC BY
20ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
2007.03.025. БЕРЕНДЕС К. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ЗАЩИТЕ ОТ НАВОДНЕНИЙ.
BERENDES K. Das Hochwasserschutzgesetz des Bundes // Zeitschrift für Wasserrecht. - Köln; Berlin; München, 2005. - H. 4. - S. 197-214.
Наводнения Рейна и Мозеля в 1993 и 1995 гг., Одера в 1997 г., Дуная в 1999 г. и Эльбы в 2002 г. поставили перед Германией проблему правового регулирования защиты от наводнений. Федеральное правительство в 2002 г. приняло «Программу пяти пунктов - этапы работы для улучшения превентивной защиты от наводнений»3. Первым этапом работы стало создание совместной программы по защите от наводнений Федерации и земель, в основу которой легли следующие идеи: «дать рекам больше места»4; «децентрализованно сдерживать наводнения»; «иметь и реализовать межземельные планы мероприятий».
Для всестороннего правового регулирования защиты от наводнений был разработан артикульный5 Закон «Об улучшении пре-
3 «5-Punkte- Programm der Bundesregierung: Arbeitsschritte zur Verbesserung des vorbeugendes Hochwasserschutz». - Здесь и далее прим. реф.
4 -D
В данном случае речь идет о строительстве защитных сооружении вдоль русел рек (дамб). Такие сооружения, хотя защищают поселения, но сужают русло. При сужении русла автоматически увеличивается уровень воды и скорость реки, что довольно опасно, так как во многом и от скорости течения зависит величина причиненного наводнением ущерба. Подробнее о программе пяти пунктов см.: Гиряева В.Н. Реформирование и совершенствование водного права и охраны вод в Германии // Иностранное право / Под ред. Крыловой Н.Е., Серебренниковой А.В. -М., 2005. - С. 81-90.
5 Артикульный закон (нем. Artikelgesetz) - закон, не имеющий «собственного текста», а содержащий исключительно изменения и дополнения существующих законов. Предписания, касающиеся изменений каждого из затронутых законов, составляют отдельную статью артикульного закона. См.: Creifelds. Rechtswörterbuch. -18. Aufl. - München, 2004. - S.95.
вентивной защиты от наводнений»6. Разработкой закона занимался автор реферируемой статьи - руководитель программы «Водное право в рамках ЕС», Водного отдела Федерального министерства окружающей среды, охраны природы и безопасности реакторов Конрад Берендес. Закон, вступивший в силу 10 мая 2005 г., изменяет семь ранее существовавших законов.
Закон «О водном хозяйстве»7 пополнился § 31а, 31Ь, 31с, 3Ы, 32. Согласно § 31а сдерживание наводнений является важнейшей целью управления водным хозяйством. Кроме того, вводится общая обязанность уменьшения разрушений и обязанность земель оповещать население и государственные инстанции об опасности наводнения и соответствующих превентивных и защитных мерах; § 31Ь закрепляет критерии отнесения территорий к «наводняемым». Земли должны издавать предписания о защите таких территорий; сельскохозяйственное использование наводняемых территорий должно соответствовать предписаниям права защиты от наводнений. Параграф 31с вводит новую дополнительную категорию территорий - «территории, которым грозит опасность наводнения». Земли обязаны установить, какие из их территорий относятся к этой категории, и проводить соответствующие защитные мероприятия. Параграфы 3Ы, 32 обязуют земли разрабатывать бассейновые планы защиты от наводнений и утверждать их на национальном и международном уровнях. Федеральное правительство при утверждении планов защиты от наводнений должно регулировать выравнивание интересов земель, лежащих выше и ниже по течению реки.
Существенные изменения коснулись и Строительного кодекса Германии. Выполнение условий защиты от наводнений является теперь одним из основополагающих принципов составления планов застройки. В связи с тем, что наводнения влияют на судоходность рек, изменения внесены в Федеральный закон «О водных путях». При создании, расширении и поддержании водных путей необходимо избегать мероприятий, которые могут повлечь за собой более чем незначительное воздействие на защиту от наводнений; в процессе утверждения проектных планов по созданию или
6 «Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes».
Wasserhaushaltsgesetz.
расширению водных путей должно быть заслушано мнение Федерального ведомства по охране природы. Согласно изменениям, внесенным в Закон «О Германской службе погоды», к законодательно закрепленным задачам этой службы теперь относится превентивная защита от наводнений.
Согласно Закону «Об улучшении превентивной защиты от наводнений» федерация передает землям ряд заданий по законодательному регулированию.
В третьей части статьи К. Берендес подробнее останавливается на предписаниях о защите от наводнений, закрепленных принятием артикульного Закона «Об улучшении превентивной защиты от наводнений» в Законе «О водном хозяйстве». Несмотря на то что естественнонаучные и практические принципы защиты от наводнений существуют уже давно, законодатель впервые дал им юридическое закрепление, а именно:
• Обязанность каждого, кто может быть затронут наводнением, предпринимать меры для предотвращения и уменьшения повреждений. При этом подчеркивается, что земельный участок должен использоваться с учетом возможности затопления. Ценные вещи не должны храниться на земельных участках, пострадавших от наводнения.
• Закрепление публично-правовых обязанностей, неисполнение которых не влечет за собой применения санкций, но которые могут послужить основой для издания административными органами соответствующих распоряжений. Законодатель объявляет защиту от наводнений задачей всех заинтересованных лиц, а не только государства. Эта публично-правовая обязанность может оказать влияние и на частноправовые отношения, например, на заключение договоров страхования.
• На законодателей земель возлагается обязанность издать все правовые акты, информирующие государственные инстанции и население о превентивных мерах защиты от наводнений и правилах поведения и закрепляющие меры по заблаговременному оповещению об опасности наводнения.
Решением определения понятия «наводняемых территорий» стал критерий возникновения или ожидания не только незначи-
тельных повреждений8. Неточность этого определения компенсируется требованием определить в праве земель понятие вод, которые могут причинить вышеуказанные повреждения. До 2010 г. земли должны, исходя из критерия 100-летней периодичности наводнений, определить наводняемые территории, на которых потенциально ожидаются большие повреждения, до 2012 г. - наводняемые территории, на которых ожидаются не только незначительные повреждения.
Целью разработчиков закона было удалить земледелие с наводняемых территорий. Это связанно с происходящими в результате наводнений эрозией почвы и смывом с пашен удобрений, загрязняющих реки. Именно это положение вызвало наибольшее количество дискуссий и значительно смягчено Бундестагом. Землям была делегирована обязанность регулирования уменьшения и избежания эрозий и загрязнения вод. Закон не закрепил запрет земледелия на наводняемых территориях. На наводняемых территориях запрещено выделение новой земли для застройки, что не подразумевает запрещения строительства.
К территориям, которым грозит опасность наводнения, относятся согласно § 31с две группы территорий: 1) наводняемые территории, не подпадающие под критерий 100-летней периодичности; 2) территории, которые будут затоплены только при повреждении сооружений для защиты от наводнений, в первую очередь дамб. Федеральный законодатель предоставляет землям практически полную свободу в выработке концепции защитных мероприятий на территориях, которым грозит опасность наводнения, закрепляя только, что это должны быть мероприятия, необходимые для избежания или уменьшения значительного вреда общему благу, причиняемого наводнениями. По мнению автора статьи, должны проводиться защитные мероприятия по предупреждению опасности при обращении с опасными веществами, которые могут загрязнить воды, и целенаправленные строительно-технические мероприятия.
В.Н. Гиряева9
8 Согласно § 31b, под наводняемыми территориями понимаются территории между поверхностными водами и дамбами или высокими берегами и другие территории, которые при половодье затопляются, или через которые протекают воды, или которые используются для сдерживания или отвода вод.
9 Zusammenfassung von Vera Giryaeva (Stipendiatin der Heinrich-Boell-Stiftung).
