CC BY
242008.03.042. БЕРЕНДЕС К. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ЗАЩИТЕ ОТ НАВОДНЕНИЙ.
BERENDES K. Das Hochwasserschutzgesetz des Bundes // Zeitschrift für Wasserrecht. - Köln; Berlin; München, 2005. - H. 4. - S. 197-214.
Наводнения Рейна и Мозеля в 1993 и 1995 гг., Одера в 1997 г., Дуная в 1999 и Эльбы в 2002 г. поставили перед Германией проблему правового регулирования защиты от наводнений. Федеральное правительство приняло в 2002 г. «Программу пяти пунктов -этапы работы для улучшения превентивной защиты от наводнений»4. Первым шагом стало создание совместной программы по защите от наводнений Федерации и земель. Достижение этой цели складывалось из реализации следующих идей: «дать рекам больше места»5; «децентрализованно сдерживать наводнения»; «осуществлять межземельные планы мероприятий».
Для укрепления защиты от наводнений во всех релевантных правовых областях был разаботан артикульный6 Закон «Об улучшении превентивной защиты от наводнений»7. Разработкой закона занимался автор реферируемой статьи - руководитель программы «Водное право в рамках ЕС», Водного отдела Федерального министерства окружающей среды, охраны природы и безопасности реакторов Конрад Берендес. Закон «Об улучшении превентивной за-
4 «5-Punkte - Programm der Bundesregierung: Arbeitsschritte zur Verbesserung des vorbeugendes Hochwasserschutz». - Прим. реф.
5 В данном случае речь идет о строительстве защитных сооружений вдоль русел рек (дамб). Такие сооружения, хотя защищают поселения, но сужают русло. При сужении русла автоматически увеличивается уровень воды и скорость реки. Это довольно опасно, так как во многом и от скорости течения зависит величина причиненного наводнением ущерба. Подробнее о программе пяти пунктов см.: Гиряева В.Н. Реформирование и совершенствование водного права и охраны вод в Германии // Иностранное право / Под ред. Крыловой Н.Е., Серебренниковой А.В. -М., 2005. - С. 81-90. - Прим. реф.
6 Артикульный закон (нем. Artikelgesetz) - закон, не имеющий «собственного текста», а содержащий исключительно изменения и дополнения существующих законов. Предписания, касающиеся изменений каждого из затронутых законов, составляют отдельную статью артикульного закона. См.: Creifelds. Rechtswörterbuch. - 18. Aufl. - München, 2004. - S. 95. - Прим. реф.
7 «Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes». - Прим.
реф.
щиты от наводнений», вступивший в силу 10 мая 2005 г., изменяет семь ранее существовавших законов.
Закон «О водном хозяйстве»8 пополнился § 31а, 31Ь, 31с, 3Ы, 32. Согласно § 31а сдерживание наводнений является важнейшей целью управления водным хозяйством. Кроме того, вводится общая обязанность уменьшения разрушений и обязанность земель оповещать население и государственные инстанции об опасности наводнения и соответствующих превентивных и защитных мерах; § 31Ь закрепляет критерии для отнесения территорий к «наводняемым». Земли должны издавать предписания о защите таких территорий; сельскохозяйственное использование наводняемых территорий должно соответствовать предписаниям права защиты от наводнений; § 31с вводит новую дополнительную категорию территорий - «территории, которым грозит опасность наводнения». Земли обязаны установить, какие из их территорий относятся к этой категории, и проводить соответствующие защитные мероприятия. Параграфы 3Ы, 32 обязуют земли разрабатывать бассейновые планы защиты от наводнений и утверждать их на национальном и международном уровнях. Федеральное правительство при утверждении планов защиты от наводнений должно регулировать выравнивание интересов земель, лежащих выше и ниже по течению реки.
Существенные изменения коснулись и Строительного кодекса. Выполнение условий защиты от наводнений является теперь одним из основополагающих принципов составления планов застройки. В связи с тем, что наводнения влияют на судоходность рек, изменения внесены в Федеральный закон «О водных путях». При создании, расширении и поддержании водных путей необходимо избегать мероприятий, которые могут повлечь за собой более чем незначительное воздействие на защиту от наводнений; в процессе утверждения проектных планов по созданию или расширению водных путей должно быть заслушано мнение Федерального ведомства по охране природы. Согласно изменениям в Закон «О германской службе погоды» к законодательно закрепленным задачам этой службы теперь относится превентивная защита от наводнений.
8 Wasserhaushaltsgesetz. - Прим. реф.
Согласно Закону «Об улучшении превентивной защиты от наводнений» Федерация передает землям ряд заданий по законодательному регулированию, которые должны быть выполнены до 10 мая 2007 г. Этот амбициозный срок, установленный в целях скорейшего полного реформирования права защиты от наводнений, по мнению автора статьи, вряд ли может быть выполнен всеми землями, исходя из практики имплементации положений Директивы 2000/60/Б0 Европейского парламента и Совета от 23 октября 2000 г. «Для создания организационных рамок для мероприятий Сообщества в области водной политики»9 в законодательство земель. Несмотря на то, что сроки по имплементации положений этой директивы основывались на обязательствах Германии по европейскому праву и были известны заранее, не все земли их придерживались. Хотя абз. 3 ст. 75 Основного закона Германии предусматривает обязанность земель в случае издания Федерацией рамочных предписаний издать в предусмотренные сроки необходимые законы, пропуск землями установленных сроков в государственно-правовой практике не влечет применения санкций, пишет автор.
К. Берендес подробнее останавливается на предписаниях о защите от наводнений, закрепленных артикульным Законом «Об улучшении превентивной защиты от наводнений» в Законе «О водном хозяйстве». Несмотря на то, что естественнонаучные и практические принципы защиты от наводнений существуют уже давно, законодатель впервые дал им юридическое закрепление, а именно:
обязанность каждого, кто может быть затронут наводнением, предпринимать меры для предотвращения и уменьшения повреждений. При этом подчеркивается, что земельный участок должен использоваться с учетом возможности затопления. Ценные вещи не должны храниться на земельных участках, пострадавших от наводнения;
закрепление публично-правовых обязанностей, неисполнение которых не влечет за собой применения санкций, но которые могут послужить основой для издания административными органами со-
9 Richtlinie 2000/60/EG des Europaeischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens fuer Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (Amtsblatt der Europaeischen Gemeinschaften L 327/1). - Прим. реф.
ответствующих распоряжений. Законодатель объявляет защиту от наводнений задачей всех заинтересованных лиц, а не только государства. Эта публичноправовая обязанность может оказать влияние и на частноправовые отношения, например, на заключение договоров страхования;
на законодателей земель возлагается обязанность правового регулирования, информирующего государственные инстанции и население о превентивных мерах защиты от наводнений и правилах поведения, закрепляющего меры по заблаговременному оповещению об опасности наводнения.
Хотя разработчики закона для отнесения территорий к «наводняемым» предлагали «статистический» критерий - затопляемость территории минимум один раз в 100 лет, земли и многие практические работники высказались против такой формулировки. Компромиссным решением стал критерий возникновения или ожидания не только незначительных повреждений10. Неточность этого определения компенсируется требованием определить в праве земель понятие вод, которые могут причинить вышеуказанные повреждения. До 2010 г. земли должны, исходя из критерия 100-летней периодичности, определить наводняемые территории, на которых потенциально ожидаются большие повреждения, до 2012 г. - наводняемые территории, на которых ожидаются не только незначительные повреждения.
Целью разработчиков закона было удалить земледелие с наводняемых территорий. Это связано с происходящими в результате наводнений эрозией почвы и смывом с пашен удобрений, загрязняющих реки. Именно это положение встретило наибольшее количество дискуссий и значительно смягчено Бундестагом. Землям была делегирована обязанность регулирования уменьшения и избежания эрозий и загрязнения вод. Закон не закрепил запрет земледелия на наводняемых территориях; там запрещено выделение новых территорий для застройки, что не подразумевает запрещения строительства.
10 Согасно § 31Ь под наводняемыми территориями понимаются территории между поверхностными водами и дамбами или высокими берегами и другие территории, которые при половодье затопляются или через которые протекают воды, или которые используются для сдерживания или отвода вод. - Прим. реф.
К территориям, которым грозит опасность наводнения, относятся согласно § 31с две группы территорий: наводняемые территории, не подпадающие под критерий 100-летней периодичности; территории, которые будут затоплены только при повреждении сооружений для защиты от наводнений, в первую очередь дамб. Федеральный законодатель предоставляет землям практически полную свободу в выработке концепции защитных мероприятий на территориях, которым грозит опасность наводнения, закрепляя только, что это должны быть мероприятия, необходимые для избежания или уменьшения значительного вреда, причиняемого наводнениями общему благу. По мнению автора статьи, в первую очередь должны проводиться защитные мероприятия по предупреждению опасности при обращении с опасными веществами, которые могут загрязнить воды, и целенаправленные строительно-технические мероприятия.
В.Н. Гиряева11
11 Zusammenfassung уои Уега Оиуаеуа (Бйреп&айп (!ег НетпЛ-Вое11-Stiftung).
