CC BY
25В заключение автор отмечает, что каждое общество находит собственное решение глобальных проблем в рамках характерных для него культурных традиций, политической истории и экономического положения. Вряд ли возможно применение германских схем во Франции и наоборот, тем важнее и ценнее диалог между двумя культурами.
В.Н.Гиряева
2005.02.032. БЕРЕНДЕС К. НОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ О ВОДНОМ ПРАВЕ. BERENDES K. Die neue Wasserrechtsordnung // Ztschr. fuer Wasserrecht. -Koeln etc., 2002. - N. 4. - S. 197-121.
Статья руководителя программы «Водное право в рамках ЕС» Водного отдела Федерального министерства окружающей среды, охраны природы и безопасности реакторов доктора Конрада Берендеса посвящена революционным изменениям в водном праве Германии, связанным с принятием ряда европейских и внутренних германских документов и в первую очередь Директивы 2000/60/EG от 23.10.2000 «Для создания организационных рамок мероприятий сообщества в области водной политики» и «Седьмого закона по изменению Закона о водном хозяйстве» от 3.8.2001.
Автор коротко останавливается на истории федерального водного права Германии. Основной закон 1949 г. закрепил за Федера-цией право рамочной законодательной компетенции в вопросах водного хозяйства1. В 1960 г. вступил в силу Закон о водном хозяйстве от 27.07.1957 г. Первая большая реформа водного права, базировавшаяся на Экологической программе федерального правительства 1971 г., произошла в 1976 г. и принесла четыре новеллы в Закон о водном хозяйстве, которые существенно продвинули вперед регулирование качества вод. После затишья 1990-1996 гг., вызванного конкуренцией политических интересов, в 1997 г. началась новая фаза активного развития водного права на европейском уровне: Директива 96/61/EG от 24.9.96. «Об интегрированном избежании и уменьшении загрязнения окружающей среды» (далее - Директива об интегрированной охране окружающей среды), Директива
1 Обладая рамочной законодательной компетенцией, Федерация имеет право издавать нормативные акты только общего характера, которые могут содержать непосредственное регулирование лишь в исключительных случаях. В настоящее время в Германии идут дебаты о необходимости предоставить Федерации в таком важном вопросе, как регулирование водного хозяйства, по крайней мере, право конкуриру-ющего законотворчества. -Прим. реф.
97/11/ЕО «Об изменении Директивы о проверке экологической переносимости определенных общественных и частных проектов» (далее - Директива о проверке экологической переносимости), которые были интегрированы во внутренне законодательство.
В настоящее время Германия стремится перейти от более чем 30-летней «медиальной» (т.е. касающейся только одного вида объектов, например, вод или воздуха. - Реф.) к интегрированной (т.е. комплексной) охране окружающей среды. Несмотря на то что основу экологического права Германии до сих пор составляют пять «медиальных» законов, а именно: Федеральный закон о защите от имиссий, Закон о водном хозяйстве, Закон об отходах, Федеральный закон об охране почв, Атомный закон, в последнее время были приняты «интегрированные» законы: Закон о химических веществах, Закон о проверке экологической переносимости, Закон об экологической информации, Закон об экологической ответственности, Закон об экологическом аудите. Новые эколого-политические максимы сформулированы следующим образом: 1) борьба с источниками загрязнения окружающей среды; 2) комплексная охрана окружающей среды. К сожалению, высокая цель собрать воедино разрозненные нормативные акты и по-новому систематизировать отрасль, сделав законодательную базу более «обозримой» и удобной для работы, до сих пор остается политическим проектом (например, на уровне земель до сих пор едва ли началась переработка законодательства в «интеграционном» направлении).
Тем не менее, некоторые шаги все-таки были предприняты. Бывший министр охраны окружающей среды поставил цель создания проекта Экологического кодекса, который был разработан в течение пяти лет группой ученых и в 1997 г. представлен общественности. Работа над проектом интегрированного нормативного акта, конечно, выявила слабые места в секторальном законодательстве, что особенно актуально для водного права.
Водное хозяйство Германии основывается на достаточно давних принципах. Воды являются общим достоянием и подлежат государственному управлению, поэтому для водопользования требуется получить разрешение у компетентных государственных органов. Водное право не знает правовых притязаний на водопользование. Совсем по-другому обстоят дела в Законе о защите от эмиссий, чью структуру перенял проект Экологического кодекса: выдача разрешений на строительство установок основывается на свободе строительства.
Следующей большой проблемой является вопрос распределения компетенции. Основной закон не содержит предписаний о компетенции Федерации в области межпредметной и интегрированной охраны окружающей среды, даже когда это касается имплементации директив ЕС. Федеральный законодатель должен опираться на предметную компетенцию, например, в области охраны вод, земель и пр. Для целей Экологического кодекса использовалась конкурирующая компетенция Федерации по следующим вопросам (абз. 1 ст. 74 Основного закона): обращение с отходами; охрана воздуха и борьба с шумом; атомное право; земельное право; судоходство; дорожное и железнодорожное движение; экономическое право. В области регулирования вод, охраны природы и ландшафтов в распоряжении Федерации находится только рамочная компетенция (№ 3, 4 предл. 1 абз. 1 ст. 75 Основного закона). Анализ конституционно-правового положения Федерации в этом вопросе привел к выводу, что концепция проекта Экологического кодекса уже в самом начале наткнулась на серьезную проблему дефицита компетенции Федерации в некоторых областях регулирования.
Как альтернативный вариант Федеральное министерство окружающей среды, охраны природы и безопасности реакторов решилось на имплементацию в Закон о водном хозяйстве директив «Об интегрированной охране окружающей среды» и «О проверке экологической переносимости». В материальном аспекте положения Директивы об интегрированной охране окружающей среды были имплементированы в национальное водное законодательство следующим образом: 1) в основе лежал принцип ограничения эмиссий по «состоянию техники»1; 2) кроме того, в контексте интегрированной охраны окружающей среды стало необходимо предусматривать воздействие загрязнения вод на иные защищаемые законом блага и на окружающую среду в целом, что ранее уже было закреплено в германском водном законодательстве как «общее благо». Директива об интегрированной охране окружающей среды очень детализированно регулирует процедуру выдачи разрешений на природопользование и проверок. Из соображений распределения компетенции эти предписания были интегрированы не в Федеральный закон о водном хозяйстве, а в Земельное законодательство.
1 То есть устанавливаются требования к технике, например к очистным сооружениям. - Прим. реф.
Далее автор останавливается на вопросе имплементации предписаний Рамочной директивы о водном праве в немецкое водное право (путем принятия так называемого «Седьмого закона об изменении Закона о водном хозяйстве»), которая принесла в водное право Германии поистине глобальные изменения. Эта Директива создавалась в связи с необходимостью единых европейских стандартов в управлении водным хозяйством1 и имеет во многом компромиссный характер. Более того, юридически ее стиль очень далек от немецких правовых традиций, что привело к некоторым особенностям ее имплементации. Как уже говорилось, из-за наличия у Федерации только рамочной компетенции большинство предписаний, особенно носящих характер непосредственного регулирования, должны быть имплементированы в законы земель о водном хозяйстве. Земли и Федерация были едины во мнении, что необходимо провести «имплементацию 1:1». Это значит, что Германия не будет брать на себя обязательств большие, чем предусмотрено Рамочной директивой о водном хозяйстве. Можно выделить четыре изменения:
1. Основным до сих пор горячо обсуждаемым вопросом было введение межземельного и межграничного бассейнового метода управления водным хозяйством. Несмотря на введение этого нового метода управления и охраны вод, Директива не предусмотрела создания специального наднационального органа управления, который бы «забрал» у государств ЕС часть их суверенитета в этом вопросе2.
2. Ядром Рамочной директивы о водном праве является введение конкретных целей управления водами. Для поверхностных, грунтовых и морских вод предписывается достижение «хорошего состояния». Эта концепция привнесла в эмиссионно ориентированное (т. е. ориентированное на нормирование состояния сточных вод) немецкое водное право
1 Это связано с тем, что важные европейские реки протекают по территориям нескольких государств. - Прим. реф.
2 Таким образом, складывается непростая правовая ситуация. С одной стороны, установлены общие рамки для управления водным хозяйством и охраны вод на территории всего ЕС. Страны и их субъекты должны взаимодействовать в рамках речного бассейна. Например, Рейн протекает по территории Германии и Нидерландов, причем в Германии по территории трех субъектов. С другой стороны, каждый из акторов сохраняет суверенитет в этом вопросе. Предполагается, что спорные моменты (например, если в Нидерланды воды Рейна втекают в состоянии загрязнения, превышающем допустимое) будут решаться в Европейском суде (Нидерланды смогут подать жалобу о принуждении Германии исполнять предписания Рамочной директивы о водном хозяйстве). - Прим. реф.
эмиссионный критерий (т. е. также ориентацию на состояние вод рек, озер и пр.).
3. Следующим новшеством для немецкого водного законодательства стало регламентирование управления водами государственными органами путем создания предписаний, отличающихся высокой точностью. Для управления водным хозяйством национальное право должно перенять положения Директивы об описании, утверждении, оценки, картографировании, контроле за состоянием вод. Естественно, с точки зрения разделения компетенции в первую очередь это будет задачей земельных законодателей.
4. Немецкое право также должно перенять инструменты планирования, закрепленные в Директиве, а именно программы мероприятий и план управления. В правовой природе этих инструментов еще есть несколько не совсем ясных моментов. Параграфы 36 и 36Ь Закона о водном хозяйстве не закрепляют правовую природу этих инструментов, а только прописывают содержание планов и программ. Согласно ст. 11 Рамочной директивы о водном праве, программа мероприятий - сумма отдельных мероприятий различного вида и компетенции проведения (например, мероприятия, закрепляемые законами или административными актами), которые служат достижению целей управления определенным бассейном. К сожалению, речь идет о массиве отдельных мероприятий, которые не имеют прямого воздействия, а значит, не носят характера правовых норм и едва ли содержательно хорошо согласуются между собой. Их проведение ложится на плечи различных компетентных органов. Планы управления вообще ориентированы исключительно на предоставление субъектами управления точной информации, необходимой для проведения положений Директивы в жизнь или для информирования общественности (ст.13-14 Директивы, Приложение V).
В.Н.Гиряева1
1 Реферат выполнен в рамках работы над проектом, поддерживаемым Фондом им. Гумбольдта в 2003/04 г.
