CC BY
57
сокращения этой выручки; 3) уменьшение общей численности населения скажется на сокращении трудовых ресурсов страны.
Таким образом, сложившаяся структура производства, потребления и накопления, параметры эффективности использования труда и основных фондов, ожидаемое сокращение численности трудоспособного населения не позволяют ожидать в среднесрочной перспективе ускорения темпов роста российской экономики. Переход России на потенциально возможный тренд с диапазоном в 4-6% прироста ВВП - это и предельно возможная, и чрезвычайно трудноосуществимая цель экономического роста.
Е.Е. Луцкая
2007.02.038. ЛАВРОВСКИЙ Б.Л. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ И РЕГИОНАЛЬНАЯ АСИММЕТРИЯ: (Эмпир. анализ). - Новосибирск.: Сиб. науч. изд-во, 2005. - 216 с.
Развитие пространственной системы, которое меняет или может изменить соотношение различных ее подсистем (регионов) и описывается в терминах сближения или отдаления, автор работы называет региональным. Региональное развитие характеризуют показатели территориального расслоения и выравнивания. В случае если разница подсистем (регионов) превышает некоторый (предельный) уровень, то возникают региональные (территориальные) диспропорции. Территориальные диспропорции могут иметь негативный системный эффект в виде социальных или геополитических кризисов, например, роста безработицы.
Автор выделяет три типа регионального развития. При асимметричном (дисгармоничном) типе регионального развития разрыв в значениях показателей разных регионов увеличивается. При симметричном (гармоничном) развитии разрыв в значениях показателей разных регионов сокращается. При нейтральном типе регионального развития соотношение показателей разных регионов остается неизменным. Асимметричное развитие связано с центробежными тенденциями и нарастанием межрегиональных различий (расслоением). Симметричное развитие свидетельствует о центростремительных тенденциях и усилении однородности регионов. Тип регионального развития определяется исключительно в динамике и только применительно к конкретному показателю, при этом допускается использование различных индикаторов.
Для идентификации типа регионального развития используется коэффициент вариации и его динамика:
Тот или иной тип регионального развития нельзя априори признать позитивным или негативным - оценка может быть дана только в контексте общей социально-экономической динамики.
Хотя развитие национальной экономики всегда приоритетно по отношению к региональному развитию, проведение национальной экономической политики неотделимо от инициатив региональных властей. Поведение государства по отношению к региональным диспропорциям и проблемным ареалам может быть двояким: существующие различия могут оцениваться как нормальные (естественные) или как чрезвычайные, что предполагает принятие специальных мер по их уменьшению. Весь спектр инструментов государственного регулирования, направленных на недопущение и преодоление региональных диспропорций и не противоречащих целям макроэкономического развития, автор называет региональной государственной политикой.
Осуществление эффективной региональной политики в России затруднено тем, что российские регионы принципиально различаются между собой по показателям экономического и налогового потенциала, бюджетной обеспеченности. В федеративном государстве с рыночной экономикой создаваемый на уровне бюджета региона объем финансовых ресурсов должен быть достаточным для развития и модернизации региональной инфраструктуры, а также для реализации требований к власти, вытекающих из действующего законодательства. Современная Россия получила статус федерации в рамках прежнего административно-территориального деления страны, цели которого никак не были связаны с задачами самообеспечения регионов. В результате возникают серьезные проблемы при осуществлении компетенции органов власти разного
где К ва р - коэффициент вариации в году 1;;
А7 - среднее значение показателя в году 1;
N - число регионов;
- значение показателя в регионе д в году 1.
уровня и требуется перераспределение значительных финансовых ресурсов по территории страны.
Зафиксированная в Конституции РФ система административно-территориального деления сложна, громоздка и неэффективна (с. 37). Предпринимаются шаги по ее модернизации, в том числе образование федеральных округов, объединение сложносоставных («матрешечных») субъектов Федерации (краев или областей и автономных образований в их составе). Хотя интеграционные процессы с практической точки зрения полезны, они поднимают вопрос о принципах объединения регионов. Критерий объединения не может лежать в чисто финансовой сфере и связываться только с уменьшением дотационных субъектов Федерации. Объединение территорий должно снимать существовавшие ограничения для их развития и не порождать новых проблем.
Ликвидация планового начала в экономике России в 1990-х годах привела к развитию процессов региональной дифференциации. Многие исследователи указывают, что региональная дифференциация важнейших экономических показателей начиная с середины 1990-х годов существенно возрастает (с. 49).
Автором проведен анализ тенденций регионального развития в России в постсоветский период (с середины 1990-х до начала 2000-х годов) с учетом различия общеэкономического фона, на котором происходили процессы территориального расслоения и выравнивания. Рассматривались 79 субъектов РФ (без автономных округов в составе субъектов-«матрешек» и Республики Чечня). Анализ динамики выбранных валовых и удельных показателей позволяет сделать вывод, что в России происходит кластерное региональное расслоение - отрыв небольшой числа субъектов РФ от основной массы российских регионов. Причем количество «сильных» регионов сокращается, а «слабых», соответственно, увеличивается. Только два региона - г. Москва и Тюменская область с автономными округами - постоянно увеличивают свою долю. Усиливается также региональная поляризации внутри субъектов РФ - экономическая активность все более смещается в сторону крупных городов. Процесс усиления региональной дифференциации происходит одновременно с повышением региональной концентрации экономического потенциала страны. Экономика России «стягивается» на все более узкое пространство.
Региональное расслоение имеет своим следствием изменение пропорций инвестиционной емкости разных территорий, концентрацию инвестиций в ограниченном числе регионов. Регионы, в структуре промышленности которых велика доля машиностроения и металлообработки, теряют инвестиции абсолютно и относительно гораздо быстрее, чем это происходит в целом по РФ.
Главным источником усиления территориальных различия в России является региональная динамика цен в промышленности. Регионы-лидеры поддерживают и упрочивают свое положение за счет более «прибыльной» структуры промышленности, чем в ре-гионах-аутсайдерах. Ценовая компонента позволяет обеспечивать определенное преимущество в условиях как кризиса, так и подъема экономики.
Автор делает вывод, что экономический спад неизменно сопровождается региональным расслоением и асимметричным типом развития. Росту национальной экономики могут соответствовать различные типы регионального развития. Системным условием преодоления региональной асимметрии является обеспечение роста: без роста в масштабе страны нет регионального выравнивания. Но сам по себе рост не гарантирует уменьшения региональных диспропорций.
Отмечаемый в настоящее время подъем российской экономики является следствием и условием улучшения инвестиционного климата. Последовательно повышается мировой инвестиционный рейтинг России. В 2003-2004 гг. объем иностранных вложений в российскую экономику превысил объем инвестиций, вывезенных за рубеж. Темпы роста иностранных инвестиций в основной капитал выше по сравнению с динамикой внутренних капитальных вложений.
Российский инвестиционный «бум» связан с ростом мировых цен на нефть и ценовыми ожиданиями. Основная часть иностранных инвестиций, имеющая тенденцию к росту, приходится на долю кредитов международных финансовых организаций и средств, направляемых на приобретение государственных ценных бумаг. Портфельные инвестиции носят во многом спекулятивный характер и роль их очень мала. Сокращается доля иностранных инвестиций в пищевую индустрию и машиностроение при росте доли топливного комплекса. Для иностранных инвестиций характерна еще
большая региональная избирательность и концентрация, чем для отечественных. Предполагается, что значительную часть иностранных инвестиций составляет вывезенный из России капитал.
Нет пока оснований считать, что динамика инвестиций в ТЭК, а следовательно, в национальную экономику, в перспективе будет определяться иными факторами, чем в настоящее время. Соответственно, возникает проблема устойчивости отечественной экономики и внутренних источников стабильного экономического роста.
При уникальной региональной контрастности России вопросам регионального развития уделяется явно недостаточное внимание. Проведение эффективной региональной политики затрудняется из-за несовершенства бюджетного федерализма - распределения финансовой власти по уровням бюджетной системы, опирающегося на законодательно закрепленные сферы компетенции (бюджетного права) Федерации и ее субъектов.
К важнейшим предпосылкам функционирования бюджетного федерализма относятся: четкое разделение полномочий между уровнями государственной власти; достаточная степень автономности и полномочий субнациональных органов власти в пределах своих территорий; существование жестких бюджетных ограничений; достаточные полномочия федеральных властей для регулирования общенациональной экономики, поддержания единого экономического и правового пространства, обеспечения социальных стандартов с помощью системы межбюджетного выравнивания; стабильность правил и прозрачность процедур.
Бюджетные отношения в России резко поменялись при переходе от системы фактически унитарного государства к системе федерального государства. Изменения происходили в сложных условиях и в несколько этапов: от децентрализации бюджетной системы в 1990-е годы и стихийного формирования индивидуальнодоговорных межбюджетных отношений к их системному регулированию впоследствии.
Особенность современной российской бюджетной системы заключается в том, что основная часть региональных доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, а расходы субнациональных бюджетов перегружены «федеральными мандатами». Для большинства местных бюджетов потребности в финансировании переданных им мандатов превы-
шают все их доходы, включая государственную помощь. Чрезмерна зависимость субнациональных бюджетов от правил федерального уровня.
Последствиями вертикальной несбалансированности являются: преобладание неформальных договоренностей между уровнями власти в области финансовых взаимоотношений вместо четких и стабильных правил, отсутствие у региональных и местных властей заинтересованности в долгосрочном развитии и ориентация на «торг» с вышестоящей властью, возложение ответственности за все на федеральный центр.
Принцип государственного устройства далеко не полностью детерминирует распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы, в разных странах существуют значительные индивидуальные особенности. В федеративных государствах действует также комплекс условных и безусловных трансфертов (грантов) для решения конкретных задач экономической политики, в частности региональной политики выравнивания. Соотношение собственной доходной базы и масштабов перераспределения от верхних уровней бюджетной системы к нижним (трансфертов) свидетельствует о степени автономии региональных и местных органов власти в оказании государственных услуг и является критерием для отнесения модели бюджетного федерализма к кооперативной или конкурентной.
Автор считает, что применяемая модель бюджетного федерализма должна рассматриваться как средство для решения задач регионального развития. При этом критериями эффективности являются сбалансированность региональных финансов, число дотационных регионов, дифференциация регионов по важнейшим экономическим и социальным параметрам. Эффективный федерализм подразумевает самофинансирование регионов.
В последние годы в России федеральный бюджет играет все более существенную роль в аккумулировании бюджетных средств и в предоставлении федеральной помощи регионам. Направление, связанное с выравниванием бюджетной обеспеченности регионов на основании трансфертного механизма, является наиболее «развитым» элементом отечественной региональной политики.
Международный валютный фонд считает, что целью выравнивания является обеспечение способности субнациональных ор-
ганов власти оказывать государственные услуги одинакового уровня при условии, что органы власти регионов предпринимают одинаковые фискальные усилия и управляют расходами со средним уровнем эффективности (с. 84-85). Однако при определенных условиях увеличение объемов помощи может приводить не к увеличению бюджетных услуг на субнациональном уровне, а к сокращению налоговых доходов региональных бюджетов. Для элиминирования отрицательных эффектов при распределении межбюджетных трансфертов следует руководствоваться рядом принципов. В их числе: макроэкономическая стабилизация и контроль национального правительства за экономической ситуацией в регионах; политический консенсус и привлечение региональных органов власти к разработке методики распределения трансфертов; ясная формулировка целей трансфертов, регулярный мониторинг, применение санкций при нарушении условий выделения гранта; распределение средств в контексте среднесрочной фискальной политики государства и с учетом средств, выделяемых по другим каналам и в иных формах; рассмотрение альтернатив предоставления трансфертов.
Следование перечисленным принципам позволяет исключить ситуации, при которых трансферты дестимулируют фискальные усилия и ответственность субнациональных властей или субнацио-нальные власти имеют возможность влиять на размер трансферта своими решениями в области налоговой политики и налогового администрирования.
Большую ценность для России в области межбюджетных отношений представляет опыт Канады, которая последовательно реализует децентрализацию управления на основе передачи регионам ряда расходных полномочий и служб при повышении их ответственности и возможностей. При этом в Канаде строят разные отношения центра с «имущими» и «неимущими» провинциями и проблемными территориями. Для финансирования проблемных территорий и стабилизации доходов властей провинций используются разные механизмы. Схемы финансовых отношений постоянно совершенствуются в результате налаженного федеральнорегионального диалога. Более успешные результаты региональной политики в Канаде по сравнению с Россией во многом объясняются наличием культуры федеральных отношений. Программа регио-
нального финансового выравнивания сыграла важнейшую роль в становлении Канадской Федерации.
В российской бюджетной системе горизонтальные диспропорции - различия собственного фискального потенциала субна-циональных органов власти на одном уровне бюджетной системы и вытекающий отсюда дифференцированный уровень потребления общественных (государственных) услуг в различных регионах -воспроизводятся из года в год. Выделяемые из федерального бюджета «выравнивающие» трансферты отстающим регионам позволяют более или менее подравнять их бюджетную обеспеченность с регионами-лидерами в каждом конкретном году. Однако вариация бюджетной обеспеченности регионов (после распределения трансфертов) последовательно возрастает и к 2004 г. сравнялась с аналогичным показателем 2001 г. (но до распределения трансфертов).
В течение с начал 1990-х годов и до 2005 г. для определения размеров помощи регионам из федерального бюджета использовались различные схемы и алгоритмы. Но применяемый трансфертный механизм перманентно оказывается в кризисном состоянии. Несмотря на затраченные усилия и финансовые средства, разница в бюджетной обеспеченности регионов-лидеров и аутсайдеров возрастает.
Автор делает вывод о необходимости изменения парадигмы региональной политики, реформирования взаимоотношений между федеральным бюджетом, бюджетом субъектов РФ и муниципальных образований, а также перехода к методам, способствующим социально-экономическому подъему регионов путем развития собственных сил в длительной перспективе и основывающимся на диалоге Центра и регионов с привлечением независимых экспертов. Новая региональная политика должна базироваться на следующих принципах: помощь отсталым регионам основывается на экономической эффективности с учетом идей социальной справедливости, механизм перераспределения обеспечивает социально приемлемые жизненные стандарты в регионах в тенденции, право на федеральную поддержку имеют и богатые районы, вложения в которые высокоэффективны. Государство осуществляет разумный компромисс между поддержкой бедных и созданием условий для развития всех регионов. Ослабление региональной дифференциа-
ции возможно только при экономическом росте и развитии всех регионов с упором на собственные силы.
Опыт региональной политики Европейского союза, целенаправленно проводимой с 1988 г., свидетельствует о том, что выравнивание экономических потенциалов территорий возможно. Это трудный долговременный процесс, но при разумной организации, контроле и политической воле успех достижим. При этом государственная поддержка территориям не должна противостоять рыночным механизмам и нарушать условия конкуренции.
Суть региональной политики ЕС заключается в идентификации ареалов, которые по ряду параметров лишены преимуществ, и принятии особых мер, связанных с компенсацией обнаруженного пространственного неблагополучия. Для определения регионального соответствия и обеспечения сопоставимости статистических данных на всей территории ЕС была сформирована единая ранжированная схема территориальных единиц. Вводятся оценка результативности региональной политики и мониторинг региональных показателей.
Идентификация соответствующих ареалов осуществляется на уровне отдельных стран - членов ЕС, хотя и в пределах определенных параметров. Основным критерием на уровне ЕС является объем регионального душевого ВВП и уровень региональной безработицы. В целом выделение ареалов, допущенных к использованию средств специальных фондов развития, является комплексным и сложным. Они включают явные «политические клапаны» для того, чтобы гарантировать их принятие странами - членами ЕС.
Подходы, используемые в разных странах ЕС при выделении проблемных ареалов, также варьируются от научных до интуитивных, но все более доминирует количественный подход. Используются демографические показатели, показатели, характеризующие доход на душу населения, структуру экономики и др. Выбор показателей в каждой стране обусловлен индивидуальными факторами.
Для оценки тенденций регионального развития автором проведены расчеты динамики объема душевого ВВП в 15 странах ЕС за период 1991-2003 гг. (с. 150-151). Результаты показывают, что региональное развитие в 14 странах ЕС относится к симметричному типу. Только лидер - Люксембург - демонстрирует увеличение отрыва от среднего уровня. Сближение сопровождается устойчи-
вым ростом ВВП в масштабах Союза. Одновременно относительные конкурентные преимущества стран Европы размываются и подтачиваются не так легко, как можно было бы ожидать при развитии интеграционных процессов.
Автором также проведены расчеты, касающиеся тенденций регионального развития в мировом масштабе на основании данных о темпах роста объемов ВВП в 81 стране за период 1960-1999 гг. (с. 157). Констатируется, что доминирующим является определенное выравнивание мирового хозяйственного потенциала, симметричный тип регионального развития. Сближение региональных показателей осуществляется параллельно их общему росту. Однако по душевым объемам ВВП доминирующей является тенденция к расслоению: разрыв между богатыми и бедными странами возрастает (с. 158). Государства, достигшие относительно высоких на мировом уровне конкурентных преимуществ, свои позиции только укрепляют.
Далее автор рассматривает опыт межбюджетных отношений и регионального выравнивания в ФРГ - одной из самых молодых, но четко организованных федераций мира. Ее федерализм складывался «снизу - вверх» в ходе уникального исторического процесса и относится к кооперативному типу.
В сфере финансов федерация и земли независимы друг от друга в рамках своего бюджета, но обязаны обеспечивать общегосударственное экономическое равновесие. Инвестиционное сотрудничество федерации и земель существует в виде ряда совместных программ, а также в виде финансовой целевой помощь федерации землям. В соответствии с принципом верности федерации сильные в финансовом отношении земли также обязаны оказывать помощь слабым землям.
До конца 1980-х годов экономическое и особенно социальное пространство 11 западнонемецких земель отличалось достаточно высокой однородностью, а разрыв между востоком и западом Германии по большинству параметров был огромен. Для осуществления интеграции новых земель в экономическую и политическую систему ФРГ была разработана государственная программа финансирования до 1995 г. и создан специальный фонд «Германское единство». Общие трансферты в Восточную Германию за период
1991-1994 гг., по разным оценкам, составили от 500 млрд. до 700 млрд. немецких марок.
Гигантские усилия Западной Германии и ЕС в целом привели к тому, что разрыв по уровню социального развития между западными и восточными землями в значительной степени сгладился, причем в кратчайшие сроки. Однако экономический потенциал в новых землях растет темпами, неадекватными по отношению к прилагаемым на уровне федерации усилиям. Технологический уровень производства здесь не достиг еще западных стандартов, значительно выше уровень безработицы. Солидарная ответственность за региональное выравнивание, принятая западными землями, свелась к «донорству» трех регионов (Баварии, Баден-Вюртемберга и Гессена).
В результате критики и после долгих дискуссий в проводимую региональную политику в ФРГ были внесены определенные коррективы: приняты новые параметры горизонтального и вертикального межрегионального выравнивания на период 20052020 гг., а также сформирован фонд «Германское единство II». После 2020 г. особую поддержку новым землям в ФРГ предполагается прекратить.
Опыт Германии свидетельствует, что всякого рода программы, идущие вразрез с законами рыночного хозяйства, оказываются жизнеспособными до тех пор, пока не касаются основ этого хозяйства. Механизм выравнивания, базирующийся только на бесконечном переливе ресурсов от богатых регионов к бедным, растлевает и тех и других, и поэтому обречен.
М.А. Положихина
