CC BY
30
Инструменты анализа диспропорций развития территорий на основе
институционального подхода
Analysistoolsimbalancesterritorialdevelopmentbasedontheinstitutionalapproa
ch
Фатеева Светлана Викторовна д.ф.н., к.э.н., профессор кафедры «Менеджмент», ИСОиП (ф-л ДГТУ)
Данная статья посвящена основным проблемам межрегиональных диспропорций социально-экономического развития субъектов федераций. Основным принципом дифференцирования территорий выступает принцип федерализма, который включаеттребование выравнивания возможностей регионов по предоставлению общественных благ. Одним из инструментов решения данной проблемы является адаптация тонкого инструментария анализа посредством институционального подхода в модусе теории Х/Y-экономик
This article is devoted to the main problems of inter-regional disparities of socio-economic development of subjects of Federation. The basic principle of differentiation of territories is the principle of federalism, which includes the alignment requirement of the capacity of regions to provide public goods. One of the tools for solving this problem is the adaptation of fine tools of analysis through institutional approach in the modus of theory X/Y - economies.
Ключевые слова: межрегиональные диспропорции, инструменты, бюджетный федерализм, регион, финансовая помощь, дифференциация административно-территориальных образований
Keywords: interregional disparities, tools, fiscal federalism, region, financial aid, differentiation administrative-territorial formations
Основной проблемой территориального развития России является усиление межрегиональных диспропорций уровней социально-экономического развития как внутри субъектов федеральных округов, так и между ними. Неравенство, как показателей ВРП, так и собственных бюджетных доходов российских регионов достаточно велико и не имеет тенденции к снижению. Увеличение доходов федерального бюджета и объема федеральной финансовой помощи в последние годы свидетельствует о большей централизации доходов и увеличении объема средств, перераспределяемых через федеральный бюджет, при этом a priori не ясно, соответствует ли перераспределение ресурсов декларируемым целям выравнивания региональных доходов. Разница междумаксимальным и минимальным значениями среднедушевого валового регионального продукта по федеральным округам составляет 4,5 раза, а в ЮФО - 5,2 раза. Считается, что исходной экономической основой роста дифференциации регионов выступает неравномерность распределения ресурсов. Кроме этого, регионы России значительно отличаются по темпам проведения реформ, развитию коммерческих структур и инфраструктуры рынка. Исторически сложившаяся неоднородность экономического пространства РФ оказывает значительное негативное влияние на эволюцию государственного устройства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований, проводимую социально-экономическую политику, а также на формирование общенационального рынка, увеличивает опасность региональных кризисов, межрегиональных конфликтов, дезинтеграции национальной экономики, ослаблении целостности общества и государства. Сведение к минимуму различия в уровнях социально-экономического развития регионов становится все более настоятельной и важнейшей проблемой государственной региональной экономической политикой, тем более, что при всем многообразии природных, материально-технических, экономико-социальных и иных условий развития реальная целостность, политическая и социальная стабильность обеспечиваются региональным
единством комплекса благ и способностью хозяйства каждой из территорий к его воспроизводству. Даже после создания федеральных округов, проблема территориального устройства осталась, и однозначного ответа на нее нет. Россия - федеративное государство и взаимоотношения центра и регионов -особый предмет, в силу того, что эффективного механизма экономической субординации между центром и территориями не создано, а противоречия между федеральными и региональными экономическими интересами имеются.
В соответствии с Конституцией Российская Федерация «состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации». Российская Федерация имеет уникальное государственное устройство, где органически сочетаются признаки и территориальной, национальной федерации. Специфика территориально-национальной федерации состоит в том, что такое государство должно не только интегрировать, но и дифференцировать интересы всех субъектов, как национальных, так и территориальных. Происходит это на основе принципов федерализма. Основополагающим системообразующим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения. Поэтому в федеративных государствах изначально имеет место двухуровневая национально-государственная система, в рамках которой стороны не подчинены друг другу иерархически, как это имеет место в государствах унитарных. Важным является и то, что Федерацию создают государственные образования, как полноправные ее субъекты, способные реализовать принцип экономической самодостаточности. Смысл данного принципа вытекает из равностатусности субъектов федерации, а также из признания невозможности подлинного равноправия между экономически разностатусными сторонами. Еще один принцип связан с конституированием в федерациях двух уровней государственной
собственности. Наличие государственной собственности федерации и
государственной собственности субъектов федерации обусловливает реализацию специфических форм публичной собственности. Содержание этих отношений не сводится к механическому разделу объектов собственности в процессе образования федераций. Перераспределение конкретных объектов собственности может иметь место, но главное, что в соответствии с закрепляемыми за федерацией и субъектами федерации предметами ведения, между сторонами, прежде всего и главным образом, перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования. Будучи рассмотренными в таком контексте, федерация и субъекты федерации выступают не в качестве собственников, а тем более (как это сложилось сегодня в России) в роли хозяйствующих субъектов. Они на равных правах, но на различных уровнях государственного управления осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности. Характер же отношений собственности во многом определяющий характер всей совокупности общественных отношений, как и сосуществование (в рамках института публичной собственности) двух форм государственной собственности не может не породить специфическую форму названных отношений. Равноправие федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения осуществляется на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Реализация данного принципа требует горизонтальной модели бюджетного федерализма. Причем, в отличие от вертикальной модели бюджетного федерализма, реализуемой в унитарных государствах, где функции регионов определяются "сверху", налогооблагаемая база субъектов федерации определяется не центром, а вытекает из предметов ведения, которые они оставляют за собой.Технологически данный принцип реализуется определением источников доходов бюджетов федерации и ее субъектоводновременно с разделом предметов ведения, которые выступают финансовой основой исполнения двумя уровнями государственного управления своих функций. Причем, из того факта, что ни федерация, ни
субъекты федерации не имеют права вмешиваться в предметы ведения друг друга, следует, что они не имеют права посягать и на соответствующую налогооблагаемую базу.
Именно поэтому многообразие субъектов федеративного государства требует многоаспектной политики парламента, правительства, высших судебных органов, других федеральных ведомств и учреждений: необходимо всесторонне учитывать специфические интересы всех субъектов федерации, умело интегрировать общие и индивидуальные вопросы государственно-правового строительства страны. От этого зависит эффективность и гармония экономической, социальной, духовной, религиозной, национальной жизни Федерации в целом. Независимо от своего формального устройства в форме федерации, конфедерации или унитарных структур, большинство современных государств включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы, не однородные по различным характеристикам (уровню экономического развития, потребностям в общественных благах, стоимости предоставления общественных благ и т.д.). Такая дифференциация различных административно-территориальных образований в рамках одного государства порождает проблему имущественного неравенства граждан, проживающих в различных регионах. Центральное правительство обычно гарантирует (путем закрепления в Конституции или иных законодательных актах либо при использовании тех или иных принципов построения налоговой и бюджетной систем), что при приложении одинаковых налоговых усилий субнациональные власти будут иметь возможность предоставлять одинаковое количество сопоставимых общественных благ проживающим в их регионах гражданам. Для этих целей используется, прежде всего, механизм межбюджетного выравнивания с помощью выделения трансфертов (грантов) из национального бюджета. Системы финансовой поддержки могут включать и межрегиональные перераспределения доходов (доходов региональных бюджетов и ВРП), также относящиеся к фискальным инструментам перераспределения ресурсов от
высокообеспеченных регионов к низкообеспеченным и снижения
межрегионального неравенства (таблица 1). Такие способы приводят к
сокращению межрегионального неравенства в краткосрочной перспективе.
Выравнивание возможно и с помощью инвестиционных инструментов -
капитальных вложений в региональные экономические системы
долгосрочный эффект подобных мер может оказаться более значительным,
чем эффект фискальных инструментов перераспределения.
Таблица 1- Классификация инструментов перераспределения
ресурсов от высокообеспеченных регионов к низкообеспеченным и снижения межрегионального неравенства
Системы финансовой поддержки фискальные инвестиционные
Перспектива
межбюджетные трансферты -
краткосрочный эффект межрегиональное перераспределение доходов (доходов региональных бюджетов и ВРП) -
долгосрочный эффект - осуществление прямых расходов федерального бюджета, направленных на развитие региональной инфраструктуры
- стимулирование экономической активности, развития депрессивных регионов
- финансирование федеральных программ развития регионов
- составлено автором с использованием [1]
Основным, декларируемым национальными правительствами при осуществлении федеральной финансовой поддержки субнациональных административно-территориальных образований, принципом, выступает требование выравнивания с ее помощью возможностей регионов по предоставлению общественных благ, то есть бюджетных доходов регионов. Поэтому на первый план, как правило, выступают инструменты фискальной
поддержки, классификационные параметры характеристик систем финансовой помощи по отношению к региональным бюджетным доходам в виде межрегионального перераспределения доходов (доходов региональных бюджетов и ВРП) (таблица2).
Таблица 2 - Классификационные параметры характеристик систем финансовой помощи по отношению к региональным бюджетным доходам -межрегиональное перераспределение доходов (доходов региональных бюджетов и ВРП)
Свойства фискальной системы Системы финансовой поддержки/фискальных инструментов перераспределительные стабилизационные
Система федеральной финансовой помощи: система финансовой поддержки регионов (межбюджетные трансферты) выравнивания доходов регионов в определенный момент времени компенсации регионам снижения доходов, связанного с несимметричными внешними шоками (выравнивание доходов регионов во времени) -нерегулярные экстренные виды финансовой помощи
Система федерального налогообложения: межрегиональное перераспределение доходов (доходов региональных бюджетов и ВРП) взимания федеральных налогов, поступающих в центральный бюджет (оценки воздействия налогообложения на благосостояние налогоплательщика с точки зрения социальной справедливости -целесообразность использования налогообложения, обладающего свойствами прогрессивности по доходу)* перераспределение налоговых доходов и налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы
*При прогрессивном характере национальных (федеральных) налогов налоговая система может выравнивать не только валовые доходы экономических агентов регионов, но и бюджетные доходы субнациональных властей
Составлено автором с использованием:[1]
При оказании финансовой помощи регионам центральное правительство, как правило, не ставит прямой целью межтерриториальное выравнивание показателей валового продукта на территории страны. Вместе с тем декларируемые задачи властей включают выравнивание уровня жизни (повышение уровня жизни в малообеспеченных регионах), снижение межрегиональных различий в социально-экономическом развитии территорий, а также одной из неявных целей - выравнивание валового регионального дохода (таблица 3 ).
Таблица 3- Основные декларативные позиции федеральной финансовой поддержки субнациональных административно-территориальных образований____
Параметры Системы финансовой поддержки Основной принцип Цели Целесообразность применения
Система федеральной финансовой помощи: система финансовой поддержки регионов (межбюджетные трансферты) Требование выравнивания с помощью федеральной финансовой поддержки субнациональных административно- территориальных образований возможностей регионов по предоставлению общественных благ, то есть бюджетных доходов регионов Выравнивание уровня жизни (повышение уровня жизни в малообеспеченных регионах), а также снижение межрегиональных различий в социально -экономическом развитии территорий., не ставится прямой целью межтерриториальное выравнивание показателей валового продукта на территории страны Наличие межтерриториально й дифференциации экономического развития
Система федерального налогообложения: межрегиональное перераспределение доходов (доходов региональных бюджетов и ВРП) При прогрессивном характере национальных (федеральных) налогов -выравнивание не только валовых доходов экономических агентов регионов, но и бюджетных доходов субнациональных властей Оценки воздействия налогообложения на благосостояние налогоплательщика с точки зрения социальной справедливости
Центральное правительство гарантирует (путем закрепления в Конституции или иных законодательных актах либо при использовании тех или иных принципов построения налоговой и бюджетной систем), что при приложении одинаковых налоговых усилий субнациональные власти будут иметь возможность предоставлять одинаковое количество сопоставимых общественных благ проживающим в их регионах гражданам
Составлено автором с использованием: [1]
Во многих случаях межрегиональное перераспределение доходов осуществляется в пользу относительно менее обеспеченных (более нуждающихся) регионов. Подробный анализ методик распределения центральными правительствами финансовой помощи регионам демонстрирует формально прогрессивный характер перераспределения региональных доходов: малообеспеченные регионы должны получать относительно большую финансовую помощь, вследствие чего межрегиональное неравенство должно снижаться.
Тем не менее, федеральная финансовая помощь может и не приводить к прогрессивному перераспределению региональных доходов, а наоборот, усиливать экономическое неравенство регионов. Пропорция в распределение доходов между центром и территориями требует постоянного контроля и корректировки. Ситуация, когда центр изымает часть созданной в территориях стоимости объективна, но регионы не должны терять собственную хозяйственную инициативу и интерес. Нынешняя модель бюджетного федерализма и её основные пропорции плохо учитывают издержки связанные с уникальными свойствами российского социально-экономического пространства - инфляционностью за счет транспортных и энергетических издержек, климатические условия, неразвитость инфраструктуры, дороговизна жилья и пр., а также высокие риски инвестиционного процесса и рыночной модернизации региональных экономик.Федеральная налоговая политика, направленная на снижение налогового бремени, реализуется в основном за счет бюджетов регионов. В настоящее время в бюджетной практике Российской Федерации дифференциация налогообложения по регионам не предусматривается. Абсолютное большинство налоговых льгот или, напротив, «ужесточений» налогового пресса носит отраслевой характер и лишь затем «накладывается» на отдельные территории в зависимости от размещения тех или иных групп налогоплательщиков. Настоящее время характеризуется увеличением доли
налоговых поступлений в федеральный бюджет и, соответственно, снижением доли поступлений в бюджет территориальный. Слабо финансируются региональные социальные программы, многие целевые программы не финансируются вовсе. На рядовых граждан, по сути, переложена основная тяжесть содержания жилищно-коммунального хозяйства. Соотношение в распределении налогов между федеральным и территориальными бюджетами составит соответственно 52 и 48 %. Однако среди специалистов в области налогообложения бытует мнение [2], что реально разрыв в распределении доходов по уровням бюджетной системы может быть 54—55 %, а возможно - и 58 %. В многочисленных интервью средствам массовой информации региональные руководители не перестают жаловаться на удручающее финансовое состояние регионов.Все это позволяет говорить о разнонаправленности основополагающих теоретических представлений о проблематике развития в аспектах взаимоотношений «центр-регионы» и фактологических практических моментах осуществления этого развития. Для более чуткого и тонкого «темперирования» колористики проблемы рассматриваемой в рамках предметного поля региональной экономики, но имеющей мощный финансово-бюджетный и макроэкономический подтекст, следует адаптировать и более тонкий инструментарий анализа, лучше соответствующий предмету и объекту исследования. На наш взгляд таким инструментарием является институциональный подход, особенно в модусе теории Х^- экономик.
Российская экономическая и социальная система исторически вобрала в себя весь спектр автократических приемов и методов управления человеком и обществом, практически разрушив мотивационный «стержень»
поведенческих реакций всех субъектов хозяйственных отношений. Они видоизменили характер и само мотивационное поле, в границах которого формируется и осуществляются те или иные поведенческие действия людей, институциональных структур и организаций. Изменение экономической
ситуации в России связано с изменением представлений о поведении агентов в институциональной динамике, протекающей в процессе демократизации в политических, производственных и человеческих отношений. Изменяется психология организованного поведения работников, предпринимательских структур в условиях рынка и конкуренции, формируется широкая палитра красок, отражающих изменчивость отношения человека к труду обществу, к собственности и самому себе. Трансформируются приоритеты в расстановке сил в зависимости от характера мотивов и различных социально-экономических ограничений в обществе. Ориентация на приоритетность человеческого фактора в решении проблем эффективного функционирования субъектов производственно-хозяйственной сферы обретает многоаспектность в силу переоценки качественных параметров собственно агентов институциональной среды. Диапазон суждений о типологии элементов, составляющих институциональную систему, расширяется по мере развития представлений об их возможностях перестраивать деятельность и взаимодействие социально-экономических субъектов в интересах обретения устойчивости. Современной экономической науке характерно повышенное внимание к институциональным факторам роста [3]. Под фактором, вообще, понимают движущую силу или условия, обусловливающие и формирующие какой-либо процесс. Иерархичность и взаимообусловленность «кустового» институционального построения, включающего набор базисных, защитных и дополнительных норм, вспомогательных поддерживающих норм, ценностных и когнитивных норм определяется той мотивационной базой, которая как фундамент поддерживает всю общественную «конструкцию» [4]. Содержательная составляющая мотивационной пирамиды предопределяет характер протекания обновлений в институциональном поле общества. И здесь важным представляется комбинирование мотивационных констант в процессе формирования и реструктуризации институциональных конструкций. Ментальность субъектов отношений, информационное наполнение рыночного пространства образами, отражающими потребности
значимой части общества и его агентов, создают представление об интеграционном мотивационном поле, способном или неспособном быть адекватным к новому системному качеству, сопровождающему институциональное реструктурирование. Причем к такому, которое использует мотивационный фактор как инструмент создания институционального механизма экономической стабильности. Посылка о приоритете экономики как основы общественного развития в современной экономической литературе все больше оспаривается как ложный и приводящий к аксиоматическим догматам [5]. Проблема в побудительных стимулах к развитию, в выяснении противоречивости мотивов субъектов и агентов институциональной среды, приводящей подчас к нежелательным результатам и негативному экономическому исходу. Фундаментом позитивной эволюции институциональных систем особенно регионах со сложной экономической и этноструктурой является гармонизированная социально-психологическая сфера, в которой превалирует мотивационный фактор как инструмент инновационного обновления общества, порожденный так называемой «общественной генетикой». Именно в таком ключе следует рассматривать мотивационный фактор в контексте потребностей индивида, функционирующего в определенной общности (групповой, национальной, социальной, региональной и пр.) предпринимателя и государства. Все множество трудно увязываемых друг с другом проблем управления модернизационным и инновационным развитием макро- , мезо-, микро и наноэкономических систем и институтов приобретают общее связующее звено в виде мотивационного поля, на котором соединяются интересы человека работника, предпринимателя, собственника, различных социальных классов, региональных и федеральных структур и самого общества. С позиций необходимости решения, прежде всего текущих экономических проблем российского рынка и необходимость подойти к пониманию того, каким наиболее эффективным образом следует решать проблемы развития единого российского экономического пространства в стратегическом плане,
учитывая неравномерность развития как - главную проблему регионов. Основными наиболее сложными составляющими всего многомерного мотивационного измерения является мотивационные векторы поведения людей и организаций, инновационного развития предпринимательских структур, формирование стилей инновационного поведения работников и элит, взаимоувязка мотивационно-инновационных аспектов с адаптационными процессами к динамичному изменению внешнего окружения. Все эти составляющие играют или могут влиять на иерархичность и взаимосвязанность процесса институтогенеза. Если исходить из посылки региона как квазифирмы и рассматривать как экономическую систему, где центральной фигурой является человек -социальный продукт множественности взаимосвязей внешней и внутренней среды его обитания, то сама организация как таковая немыслима без отражения в ней особенностей составляющих ее производительных элементов (одними из которых является работник, управленческие элиты и пр.), разноликих и во многом слабо поддающихся прямой корректировке при изменении обстоятельств организационной и институциональной сред. Классические теории стилей управления «Теория Х» и «Теория Y» разработанные Д. МакГрегором характеризуют мотивационный механизм человеческих потребностей, предполагая, что вся система научного управления будет двигаться в направлении как бы наложения теорий и стилей друг на друга, дополняя друг друга недостающими свойствами и характеристиками. Теория Х отражает традиционную концепцию задач менеджмента по использованию человеческой энергии в соответствии с организационными требованиями - управление достигается с помощью приказа или контроля, которое достигает целей теми или иными методами. Проведенный МакГрегором анализ мотивационных начал в поведенческих реакциях человека дал возможность прийти к выводу, что управление с помощью приказа или контроля бессильно обеспечить такую эффективную мотивацию, которая бы направляла усилия людей на реализацию целей.
Поэтому Теория Y предложенная МакГрегором основана на иной расстановке акцентов в характеристике потребностей. Характеристика отдельных потребностей российских граждан по функции социальной принадлежности отличается тем, что интересы большинства малообеспеченного населения в большей мере тяготеют к необходимости удовлетворения физиологических потребностей интересов безопасности, нежели социальных и других потребностей более высокого порядка [6]. И эта тенденция особо проявляется в недостаточно развитых регионах. Институциональные структуры, отражающие интересы тех, кто их представляет, несут в себе интегрированный образ мотивационного «оттиска» потребностей представителей наиболее авторитетных классов (групп) входящих в эти структуры. Пирамида потребностей здесь не достраивается до цивилизованного вид, способного вытягивать ее к верху. В результате этого нижняя часть потребностей заданного сообщества состоит из элементов по размерам, самым серьезным образом отличным друг от друга, является массивной и одновременно несбалансированной («кусочной») с большими зонами пустот по вертикали. Средняя часть представляется ужатой практически по всем классам, а верхняя - не пропорционально куцей, поскольку ее формируют потребности незначительно слоя. Такая фигура, складываемая по вертикали как кубики разных размеров, не может обеспечить устойчивое поведение ее элементов в российской социально-экономической системе. Значительное преобладание каких-либо потребностей в наборе их возможных комбинаций в конкретной социально-экономической системе - свидетельство неустойчивости системы и наличия кризисных явлений высокого порядка, способных привести к необратимым процессам в системе или же в значительной мере повлиять на ход развития самой системы. Изложенная система рассуждений приводит к логичному выводу («теория интегрированной мотивации»): поведенческие реакции людей адекватны состоянию мотивационной сетки сообщества конкретной экономической системы [7]. Стержень осознания образцов
влияния множеств потребностей на состояние социально-экономических процессов, лежит в осознании значимости интегрированного подхода к оценке потребностей стратифицированных групп с учетом их регионального распространения и их взаимосвязи при определении альтернатив в стратегиях развития страны. Понимание необходимости изменения социальных ориентиров общества не только силами ее граждан и перенапрягшихся в стремлении удержаться на плаву предпринимательских структур, но и средствами государства аккумулирующего основные ресурсы. Государство не должно только защищать самое себя (в том виде, в каком оно «противостоит» рядовому человеку). Оживление активности и заинтересованности даст импульс к увеличению объема работ, к росту качества трудового ресурса, приросту человеческого капитала, институциональному прорыву в сторону гармоничного социального и регионального устройства.
Библиографический список
1. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. - М.: Изд-во МГЦУ: ИНФРА-М, 1997; П. Кадочников, С. Синельников-Мурылев, И. Трунин, С. Четвериков. Перераспределение региональных доходов в рамках системы межбюджетных отношений в России / Вопросы экономики - 2003 г.-№10.
2. Бродель Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм. XV -XVIII вв. В 3-х т. М.: Прогресс. 1987-1992. С.18
3. Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы/Рук. Авт. Кол.: Д.С.Львов, А.Г.Поршнев; Гос. ун-т упр., Отделение экономики РА. - М.: ЗАО «Изд-во «Экономика»,- 2002. - с. 76.
4. Щепакин М.Б. Мотивационный фактор в формировании институциональных систем сбалансированной экономики// Экономическая политика государства на Юге современной России.
Коллективная монография/ Под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера и др.- Краснодар: ЮИМ, 2005.
5. Шинкаренко П.В. Вклад в сокровищницу знаний...//Экономическая наука современной России. - 2005. - № 1(28). - с.185.
6. Щепакин М.Б. Мотивационный фактор в формировании институциональных систем сбалансированной экономики// Экономическая политика государства на Юге современной России. Коллективная монография/ Под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера и др.- Краснодар: ЮИМ, 2005. - с. 394.
7. Щепакин М.Б. Мотивационный фактор в формировании институциональных систем сбалансированной экономики// Экономическая политика государства на Юге современной России. Коллективная монография/ Под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера и др.- Краснодар: ЮИМ, 2005. - с. 396.
