CC BY
748
МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
А. В. БЕЛЯЕВ, Н. М. ТУРБИНА
В статье исследуются модели организации и регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах. Анализируются модели бюджетного федерализма в мировой практике.
Ключевые слова: бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, фискальная политика, бюджетные полномочия.
Отношения между органами власти разного уровня в бюджетной сфере существуют в любом государстве вследствие наличия административно-территориального деления. Однако складываться они могут на основе разных принципов в зависимости от типа государственного устройства. Пожалуй, во всем мире не найдется страны, в которой не возникали бы проблемы в установлении межбюджетных взаимоотношений между центром и территориями, а также внутри самих территорий. Межбюджетные отношения характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований.
Чем больше государство, чем разнообразнее условия его существования, тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра и территорий. И в России, и за рубежом большое значение имеют вопросы распределения компетенции между органами управления различных уровней, причем особое внимание уделяется местным органам самоуправления, формированию надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравниванию доходов муниципальных образований, а также условиям и механизмам предоставления финансовой помощи.
Интерес России к мировому опыту решения названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы ме-
стного самоуправления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитывающую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой - тенденции, свойственные всему мировому сообществу.
Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Фискальная, или налоговая, составляющая межбюджетных отношений зависит от типа налоговой системы страны и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы.
Экономическая модель есть упрощенное формальное описание различных экономических явлений и существенных факторов, их определяющих.
Причем любое экономическое исследование всегда предполагает объединение теории (экономической модели) и практики, оперирующей статистическими данными. Формализация основных особенностей функционирования экономических объектов позволяет оценить возможные последствия воздействия на них и использовать такие оценки в управлении [6].
Модель межбюджетных отношений можно определить как совокупность взаимосвязей между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования бюджетных средств, необходимых каждому уровню власти для реализации возложенных на нее полномочий.
Модели межбюджетных отношений значительно отличаются друг от друга. Их отличие связано со спецификой построения бюджетной системы каждой страны и формами прохождения средств между ее уровнями. Так, в одних странах
средства могут передаваться из федерального бюджета в местные через субнациональные бюджеты. В этом случае субфедеральные бюджеты не играют никакой существенной роли в распределении средств, являясь лишь посредником, передавая средства из рук в руки. Примером такого распределения средств по уровням бюджетной системы являются США. В других странах федеральный бюджет имеет право перечислить средства только в субфедеральные бюджеты, которые впоследствии будут распределять их в соответствующие местные бюджеты.
Необходимо отметить, что в экономической литературе существует огромное множество взглядов, причем иногда противоречащих друг другу, на организацию межбюджетных отношений в различных странах. Однако большинство авторов, изучая модели организации межбюджет-ных отношений, сводят их к модели бюджетного федерализма, понимая под последним систему налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов власти на всех стадиях бюджетного процесса. Таким образом, большинство авторов сходятся на том (и с этим нельзя не согласиться), что любая модель бюджетного федерализма основывается на следующих составляющих:
- четком разграничении бюджетной ответственности и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти;
- наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;
- применении механизма трансфертов с целью сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг [1; 2].
Интересным представляется подход к изучению моделей организации межбюджетных отношений сквозь призму таких понятий, как «централизация» и «децентрализация» органов власти.
Под централизацией понимается сосредоточение большей части государственных функций и управления в ведении федерального центра. В результате основные решения принимаются вышестоящими органами, а нижестоящим следует действовать согласно полученным предписаниям. Понятие «централизация» неразрывно связано с процессом децентрализации как специфической формой проявления единого государства.
В едином государстве власть сосредоточена в руках центра. В нем нет никаких региональных образований с политической самостоятельностью.
От централизованного государства отличаются единые децентрализованные государства, чья
территория разделена на составные части, обладающие определенной автономией или компетенцией в области принятия решений [3].
Существуют следующие модели организации межбюджетных отношений исходя из взаимодействия органов власти разных уровней:
- модель кооперативного федерализма;
- модель идеального федерализма (или дуалистического федерализма);
- модель внутригосударственного федерализма (или связывающая модель);
- модель межгосударственного федерализма (или разделяющая модель).
Кооперативный федерализм подразумевает сотрудничество центра и субъектов в рамках федеративного устройства. Сотрудничество между федерацией и субъектами, а также непосредственно между субъектами - один из признаков федеративного государства. Отличительной чертой кооперативного федерализма является выделение момента взаимодействия, сотрудничества федерального центра и властей регионов, изучение практики их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных социальноэкономических программ.
Идея «многообразия в единстве» означает не только конкуренцию между уровнями власти, но и свидетельствует о наличии основы для проведения совместной политики. Так, в Германии федерация и земли, а также земли кооперируются между собой для исполнения государственных задач.
Однако одним из отрицательных моментов кооперативного федерализма является непрозрачность решений, принимаемых центральными органами власти, сильное ограничение федерацией финансовой самостоятельности нижестоящих уровней.
Модели идеального (дуалистического) федерализма не существует в действительности. Дуализм применительно к федерализму означает наличие двух независимых и равноправных уровней власти. Особенность этой модели заключается в четком разделении властных полномочий между двумя независимыми и равноправными уровнями власти - федерацией и ее субъектами.
В данной ситуации необходимость в сотрудничестве отпадает, так как каждый уровень власти несет ответственность за издание и исполнение определенных законов. Другой особенностью модели идеального федерализма является разделение финансовых полномочий между уровнями власти. Уровни власти имеют собственные источ-
ники доходов, в том числе налоговые, покрывающие все их расходы. Ни один из субъектов не зависит от финансовой поддержки федерации или другого субъекта. Модель дуалистического федерализма, являясь идеальной моделью, служит отправной точкой в дискуссиях о федерализме, в том числе дискуссий о реформе федеративной системы. Сравнение реально складывающейся на практике системы с идеальной моделью выступает основанием для проведения реформ. Такой метод принятия решений весьма эффективен.
Ни одна из существующих в мире федеративных систем не соответствует полностью модели дуалистического федерализма. Тем не менее, немецкие специалисты считают, что наиболее близкой к ней является описанная в Основном законе (Конституции) ФРГ федеративная система страны.
Любая федеративная система предполагает минимальную степень кооперации федерального центра и региональных властей. В случае их сотрудничества федеративная система функционирует успешно. В традициях немецкого федерализма, еще со времен Северо-Германского союза 1867 г., заложено сотрудничество центра и субъектов Федерации, и, таким образом, найдены точки их соприкосновения.
Модель внутригосударственного федерализма, или связывающая модель, характеризуется распределением компетенции между уровнями власти по их типу, а не по государственным задачам или политическим сферам. Таким образом, все законодательство находится в исключительной компетенции центра, а исполнение этих законов в исключительной компетенции субъектов федерации.
Особенностью межгосударственного федерализма или разделяющей модели является разделение полномочий между уровнями власти по государственным задачам и областям политики, а не по типу компетенции. В этом случае каждый уровень власти обладает определенной законодательной и исполнительной компетенцией.
Наличие и комбинация элементов, присущих связывающей и разделяющей моделям федерализма, формируют структуру каждой конкретной федеративной системы и учитываются при обсуждении реформ.
Необходимо отметить, что ни одна федеративная система не остается неизменной на протяжении длительного периода времени - баланс власти попеременно смещается то в сторону центра, то в сторону субъектов Федерации. Федерализм представляет собой динамичную систему,
приспосабливающуюся к постоянно меняющимся общественно-политическим условиям.
Использование данных типов моделей организации межбюджетных отношений характерно для многих стран, но особенно ярко этот процесс проявился в Германии, которая в своем развитии апробировала все эти модели. Следовательно, немецкий федерализм несет в себе черты различных теоретических моделей, каждая из которых доминировала на определенном историческом этапе.
Типы моделей бюджетного федерализма изучены недостаточно. Интересной для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г. Хьюзом и С. Смитом группировка стран ОЭСР в соответствии со следующими признаками: схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенность исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональ-ных властей [1, с. 33]. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы:
- в первую группу вошли страны, характеризующиеся значительной самостоятельностью региональных и местных органов власти, опирающейся на широкие налоговые полномочия (это федеративные государства - Австралия, Канада и США и унитарные - Великобритания и Япония);
- вторая группа стран характеризуется высокой долей участия субнациональных властей в финансировании социальных расходов (это страны Северной Европы - Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия);
- третью группу составили страны Западной Европы (Австрия, Германия, Швейцария), характеризующиеся высокой степенью автономности бюджетов разных уровней в сочетании с развитой системой их сотрудничества;
- и, наконец, в четвертую группу вошли страны, отличающиеся довольно большой финансовой зависимостью субфедеральных органов власти от федерального бюджета (южные и западные европейские страны - Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания).
О. Богачева предлагает разделить модели организации межбюджетных отношений в зарубежных странах на два типа: децентрализованные и кооперативные [1, с. 33].
Децентрализованные модели характеризуются следующими основными чертами:
1) в разграничении расходных полномочий между различными уровнями власти ведущая роль отводится центральному правительству. Так, из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической
стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг - первые две относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти;
2) наделение разных уровней власти полномочиями в сфере налогообложения происходит в соответствии с указанным распределением функций.
Налоговые доходы центрального правительства формируются из первостепенных доходов, таких как подоходный налог с физических лиц и юридических лиц, акцизы и таможенные пошлины, т. е. с таких доходов, которые имеют ярко выраженную фискальную направленность. В то же время доходы субфедеральных бюджетов пополняются так называемыми второстепенными источниками (налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки);
3) высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Самостоятельность субфедеральных бюджетов определяется наличием у них прав совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз, а также возможностью вводить любые налоги, не нарушающие межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема преодоления горизонтального дисбаланса решается путем предоставления целевых грантов.
Ярким примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. К этому типу также можно отнести организацию межбюджетных отношений в Канаде.
Кооперативная модель обладает следующими особенностями:
1) более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что приводит к более тесному сотрудничеству в сфере меж-бюджетных отношений центрального и регионального уровней власти;
2) увеличение доли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;
3) высокая степень централизации управления региональными государственными финансами со стороны центрального правительства и ограничение самостоятельности региональных властей.
Кооперативная модель бюджетного федерализма получила более широкое распространение. В организации межбюджетных отношений ее используют многие европейские государства и, прежде всего, скандинавские страны, а также Германия и Швейцария. Сюда же можно отнести и Российскую Федерацию.
Итак, первый тип модели (децентрализованный) характеризуется наличием двух относительно независимых уровней государственной власти -федерального и субфедерального. В основу этой модели положены особенности налоговой системы, характеризующейся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов, одновременное использование как национальным, так и субнациональными правительствами одной налоговой базы, конституционное разграничение предметов ведения и налоговых полномочий.
В кооперативной же модели бюджетного федерализма делается ставка на совместное использование федерально-региональных налогов. К положительным характеристикам данной модели можно отнести экономичность централизованного сбора доходов, активную практику бюджетного выравнивания, характеризующуюся широкими возможностями централизации части средств для целей горизонтального выравнивания. Однако недостатком модели является излишняя централизация налоговых функций, ведущая к ограничению финансовой самостоятельности субфеде-ральных и местных органов власти.
Европейские страны, использующие кооперативную модель бюджетного федерализма, нивелируют ее недостатки путем четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением существенной финансовой самостоятельности территориям путем определения доли в совместных налогах, использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.
Важную роль в данной модели играют трансферты, к которым относят разные формы меж-бюджетного регулирования. Объем трансфертов в бюджетах регионов федеративных государств составлял от 4 % ВВП в Австрии, 4,З % - в Германии, 5,І % - в Швейцарии, 5,б % - в США, до S % ВВП в Канаде и Австралии. Их доля в совокупных поступлениях территориальных бюджетов в странах ОЭСР довольно высока и составляла в начале 90-х гг. около 40 %, в том числе в англосаксонских странах - Зб %, в скандинавских -З4 %, в федеративных европейских странах - 24 %, в других западноевропейских странах (Греция, Бельгия, Франция, Италия, Испания, Португалия, Нидерланды) - бЗ, 2 % [7].
Б. Зайдель и Д. Веспер при изучении организации межбюджетных отношений в зарубежных странах исходят из возможности оптимального сочетания преимуществ и недостатков централизации власти. При федеративной системе предметы ведения, компетенция и денежные средства
должны быть разграничены между центральным правительством, отдельными штатами (землями) и муниципалитетами таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли параллельно решать собственные задачи. При этом следует учитывать, что органы местного самоуправления играют решающую роль в достижении социального благополучия населения.
Существуют две противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Первая из них мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно, в ней используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни. Такой подход существует в Германии, где значительно ограничена свобода действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов и определении направлений расходов. Причем, эту модель, в соответствии с классификацией О. В. Богачевой, можно отнести к кооперативному типу.
Вторая модель не фокусируется на соображениях распределения. Единообразных условий не следует добиваться путем корректировки результатов деятельности рыночных сил. Целесообразнее каждому региону и муниципальным образованиям дать возможность конкурировать исходя из собственных значительных преимуществ. Такой подход руководствуется идеей «конкурирующего», а не «сотрудничающего» федерализма. Принципы, обеспечивающие получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования для такого подхода. Если регионы и муниципалитеты меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы, поскольку любой бюджетный избыток не будет изыматься путем соответствующего сокращения трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход принят в США, где отдельные штаты могут проводить собственную налоговую политику [5].
По своей сути, такой подход к рассмотрению организации межбюджетных отношений аналогичен подходу О. Богачевой, где зарубежные страны разбиваются на две модели - децентрализованную и кооперативную.
Большинство авторов, анализируя межбюд-жетные отношения за рубежом, рассматривают их через призму бюджетного выравнивания, выделяя четыре основные модели: германскую модель,
американскую модель, канадскую модель, и редко рассматриваемая в экономических исследованиях, но имеющая право на существование, модель межбюджетных отношений, сложившаяся в унитарных государствах.
Германская модель ориентируется на выравнивание налогового потенциала федеральных земель как основного фактора сглаживания горизонтальных бюджетно-налоговых диспропорций. Данная модель финансового выравнивания реализуется посредством следующих инструментов: перераспределения поступлений НДС и предоставления, как правило, только целевых трансфертов. Межбюджетные отношения базируются на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между «богатыми» и «бедными» землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития [4]. Уникальность немецкой модели заключается в эффективности применения данных инструментов.
Для американской модели бюджетного выравнивания характерна высокая децентрализация бюджетной системы, основанная на четком разграничении бюджетно-налоговых полномочий между уровнями власти, включая разграничение налоговых источников. Субъекты межбюджетных отношений обладают широкой финансовой самостоятельностью, дающей им право устанавливать так называемые свои налоги. Такая модель организации межбюджетных отношений в литературе часто описывается как «один налог - один бюджет». В результате возрастает ответственность каждого уровня власти, и особенно местного, за обеспечение населения необходимым набором государственных услуг.
Широко распространенной является канадская модель организации межбюджетных отношений (реализуется в Канаде, Швейцарии, Австрии), использующая одновременно элементы германской и американской моделей. Она основывается на использовании нецелевых выравнивающих трансфертов, а также целевых грантов. Выравнивающие трансферты обеспечивают каждому субъекту средний уровень бюджетного дохода при условии применения средних ставок по каждому из доходных источников, участвующих в финансовом выравнивании, что должно гарантировать стандартный уровень расходов во всех субъектах. В качестве основного критерия для
предоставления выравнивающих трансфертов принимается показатель численности населения.
Четвертая модель организации межбюджетных отношений характерна для унитарных государств. Примером являются Япония, Швеция, Дания и другие страны, активно применяющие схемы финансового выравнивания в отношениях между центром и муниципалитетами. Выравнивающие трансферты в этой модели определяются как разница между базисными финансовыми потребностями и базисными финансовыми доходами, причем они не связаны с фактическим исполнением территориальных бюджетов. Так, в Японии в основе расчета выравнивающих трансфертов лежит расчет бюджета стандартной территории.
Выделяют основные категории деятельности местных органов власти. Для каждой категории расходов определяются удельные издержки. На основании устанавливаемых удельных издержек определяются финансовые потребности стандартной территории. Затем финансовые потребности стандартной территории корректируются на специальные коэффициенты модификации [4].
Рассмотренные подходы организации меж-бюджетных отношений дублируют друг друга. Авторы, занимающиеся изучением данного вопроса, используют свои собственные характеристики, по сути обозначающие одно и тоже.
Несмотря на имеющееся в мире большое многообразие моделей межбюджетных отношений, идеальной модели не существует. Каждая страна выбирает в различных моделях именно те элементы, которые в конкретных специфических условиях могут дать наибольший эффект. И при этом следует исходить, прежде всего, из существующей в этой стране политической и экономической ситуации, общего уровня развития в ней народного хозяйства.
Основная задача организации межбюджетных отношений - в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель взаимодействия уровней власти. Для этого, как уже отмечалось, необходимо четко распределить расходные полномочия между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи беднейшим территориям.
Целью организации межбюджетных отношений является обеспечение государственных гарантий на определенном минимально допустимом уровне на всей территории всем гражданам независимо от места их проживания в получении государственных социальных услуг. Происходит желаемое выравнивание бюджетной обеспечен-
ности, т. е. конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам. Для достижения этой цели используются различные методы, исходя из которых страны отличаются друг от друга по типу организации и регулирования межбюджетных отношений.
Таким образом, критерием эффективности каждой конкретной модели могут выступать только качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению. Разные страны решают задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Необходимо отметить, что эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов и расходов федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного государства.
Литература
1. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 1995. № 8. С. 32.
2. Брайчева Т. В. Государственные финансы. СПб.: Питер, 2001. С. 139.
3. Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. М.: Экзамен, 2002. С. 42.
4. Дейкин А. А как у них? Межбюджетные отношения за рубежом // Российская Федерация сегодня. 2002. № 3. С. 24.
5. Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам // Регион: экономика и социология. 1999. № 2. С. 16.
6. Замков О. О., Толстопятенко А. В., Черем-ных Ю. Н. Математические методы в экономике: учебник. 2-е изд. М.: МГУ им. М. В. Ломоносова, 1999. С. 12.
7. Пономаренко Е. В. Финансы общественного сектора России. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2001. С. 61.
* * *
MODELS OF ORGANIZATION AND REGULATION OF INTERBUDGETARY RELATIONS IN FOREIGN COUNTRIES
A. V. Belyaev, N. M. Turbina
In the article models of organization and regulation of inter-budgetary relations in foreign countries are examined. Models of budgetary federalism in world practice are analyzed.
Key words: budgetary federalism, interbudgetary relations, fiscal policy, budgetary authorities.
