CC BY
194
Удк 336.14
о проблемах несбалансированности
в бюджетной системе
___ ,
российской федерации*
А. А. СОКОЛОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита Е-mail: fef@stv.runnet.ru Северо-Кавказский государственный технический университет
В статье проводится оценка развития бюджетной системы и степени ее децентрализации по расходам и доходам, изучаются мотивы несбалансированности федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Сделан вывод о том, что на фоне спада экономики рост доходов территориальных бюджетов в виде межбюджетных трансфертов привел к большей зависимости субфедеральных бюджетов от центра.
Ключевые слова: бюджетная система, бюджетный федерализм, несбалансированность, децентрализация доходов и расходов.
Начиная с 1990-х гг. децентрализация в Российской Федерации проходила стихийно, без четко определенной стратегии. Тем не менее действия центральных властей по формированию самостоятельности региональных и местных бюджетов достигли значительных результатов. Так, реформа местного самоуправления привела к децентрализации полномочий на субфедеральном уровне, при этом значительно увеличив централизацию источников доходов на федеральном уровне, что характерно для унитарного государства.
Процесс разграничения бюджетных полномочий, их уточнение и оптимизация продолжаются и в настоящее время. Всего за 2003-2010 гг. количество обязательных полномочий субъектов РФ по пред-
* Статья предоставлена Ставропольским информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ».
метам совместного ведения, которые должны осуществляться за счет собственных средств бюджетов субъектов, установленных законом, увеличилось в два раза - с 41 до 82. Кроме того, органам государственной власти субъектов Федерации делегировано более 80 федеральных полномочий в различных сферах правоотношений с предоставлением финансовых средств. Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления также могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации с передачей материальных и финансовых ресурсов. Количество таких полномочий увеличилось почти до 60 [3].
Известно, что идеальная схема бюджетного федерализма предусматривает условие, при котором объем доходных полномочий субъектов Федерации полностью адекватен объему расходных полномочий, закрепленному за конкретным уровнем государственной власти. Однако такие условия достижимы лишь теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации полномочий всегда существует разрыв. Основная задача при планировании -сведение к минимуму возникающего дисбаланса бюджетной системы.
Используемые в системе бюджетных отношений межбюджетные трансферты как инструмент призваны решать проблемы, возникающие при балансировании преимуществ и недостатков децентрализации. В плане регулирования базой межбюджетных отношений является закрепление
за определенным уровнем власти расходных обязательств пропорционально доходным источникам.
При этом одним из критериев, по которому можно судить о степени децентрализации государственных функций, является соотношение уровня расходов федерального и консолидированных бюджетов субъектов Федерации в расходах бюджетной системы страны (табл. 1).
В 2006-2010 гг. можно было наблюдать неравномерный тренд по доходам и расходам бюджетной системы РФ. Влияние финансового кризиса сказалось на показателях бюджетов. В 2006-2008 гг. отмечался рост доходов федерального бюджета (в
Основные показатели федерального бюджета
в 2006
2008 г. - на 19,24 % от уровня 2007 г. и 22,48 % от ВВП). В 2009 г. доходы составили 18,91 % от ВВП, а в 2010 г. - 18,66 %. Их объем оставался ниже уровня 2008 г. Вместе с тем расходы федерального бюджета, в том числе и на нивелирование последствий финансового кризиса, поддержку экономики, напротив, растут. В 2010 г. они составили 22,74 % от ВВП против 15,91 % в 2006 г. Несбалансированность федерального бюджета достигла своего пика в 2009 г. - дефицит составил 2 322,3 млрд руб. (6 % от ВВП). В 2010 г. он сократился до 1 811,79 млрд руб. и составил 4 % ВВП, тогда как до 2008 г. федеральный бюджет исполнялся с профицитом.
Таблица 1
и консолидированных бюджетов субъектов РФ -2009 гг.
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 Изменения, 2010 к 2006
ВВП Млрд руб. 26 917,1 33 247,5 41 264,9 38 797,2 44 491,4 17 574,30
Темп роста, % - 123,52 124,11 94,02 114,68 165,29
Федеральный бюджет
Доходы бюджета Млрд руб. 6 276,30 7 779,10 9 275,93 7 337,75 8 303,85 2 027,55
Темп роста, % - 123,94 119,24 79,11 113,17 132,30
В процентах к ВВП 23,32 23,40 22,48 18,91 18,66 -
В процентах к доходам 62,30 61,64 59,94 55,32 55,95 -
Расходы бюджета Млрд руб. 4 281,33 5 983,04 7 570,88 9 660,06 10 115,63 5 834,30
Темп роста, % 139,75 126,54 127,59 104,72 236,27
В процентах к ВВП 15,91 18,00 18,35 24,90 22,74 -
В процентах к расходам 53,92 55,47 54,77 60,69 60,38 -
Межбюджетные трансферты Млрд руб. 584,59 856,22 1 094,68 1 480,28 1 378,34 793,75
В процентах к расходам 13,65 14,31 14,46 15,32 13,63 -
Темп роста, % 100,00 146,47 127,85 135,22 93,11 235,78
Расходы бюджета без учета МБТ Млрд руб. 3 696,74 5 126,82 6 476,20 8 179,78 8 737,29 5 040,55
Темп роста, % 100,00 138,68 126,32 126,31 106,82 236,35
В процентах к ВВП 13,73 15,42 15,69 21,08 19,64 -
В процентах в к расходам 46,56 47,53 46,85 51,39 52,15 236,35
Дефицит (профицит) Млрд руб. 1 994,97 1 796,07 1 705,05 -2 322,31 -1 811,79 -3806,76
Темп роста, % 100,00 90,03 94,93 -136,20 78,02 -90,82
В процентах к ВВП 7,41 5,40 4,13 -5,99 -4,07 -
Консолидированные бюджеты субъектов РФ
Доходы бюджета Млрд руб. 3 798,71 4 841,79 6 198,77 5 926,62 6 536,97 2 738,26
Темп роста, % 100,00 127,46 128,03 95,61 110,30 172,08
В процентах к ВВП 14,11 14,56 15,02 15,28 14,69 -
В процентах к доходам 37,70 38,36 40,06 44,68 44,05 -
Расходы бюджета Млрд руб. 3 658,92 4 803,31 6 253,15 6 255,72 6 636,94 2 978,02
Темп роста, % 100,00 131,28 130,18 100,04 106,09 181,39
В процентах к ВВП 13,59 14,45 15,15 16,12 14,92 -
В процентах в к расходам 46,08 44,53 45,23 39,31 39,62 -
Межбюджетные трансферты Млрд руб. 32,46 1,2 1,025 5,79 0,11 -32,35
В процентах к расходам 0,89 0,02 0,02 0,09 - -
Темп роста, % 100,00 2,82 65,61 564,65 1,79 0,19
Дефицит (профицит) Млрд руб. 139,79 38,48 -54,37 -329,09 -99,97 -239,76
Темп роста, % 100,00 27,53 -141,29 605,28 30,38 -71,51
В процентах к ВВП 0,52 0,12 -0,13 -0,85 -0,22 -
Доходы всех субъектов РФ в 2010 г. составили 6 536 млрд руб. - они выросли на 10,3 %. При этом все основные источники доходов росли, что было обусловлено ростом экономики. В частности, налог на прибыль вырос за год на 42 %, только по налогу на прибыль прибавка к предыдущему году составила 450 млрд руб., сборы налога на доходы на физических лиц выросли на 7 %, акцизы - на 33 %, имущественные налоги - на 9 %.
Расходы всех субъектов РФ за прошлый год составили 6 636 млрд руб., увеличившись на 6 %. Поддержка федерального бюджета во всех видах составила 1 378 млрд руб. Во всех доходах субъектов Федерации поддержка из федерального бюджета составила 21 %, т. е. пятая часть всех доходов регионов была обеспечена за счет поддержки федерального бюджета.
В 2006 г. исполнение доходов консолидированного бюджета субъектов РФ сопровождалось профицитом, достигшим 139,79 млрд руб., но последовавшее в 2008 г. опережение роста расходов над доходами привело к дефициту в 54,44 млрд руб.
Дефицит консолидированных региональных бюджетов в 2010 г. составил 99,97 млрд руб. и снизился больше чем в два раза по сравнению с 2009 г. Он наблюдался в 59 регионах, а в 24 регионах был профицит бюджета.
В 2006-2008 гг. между консолидированным бюджетом субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом сохранялась пропорциональность расходов (без МБТ) в соотношении 50:50. Это говорит о стабильности распределения расходных
70,00
62,30
61,64
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
59,94
2006
2007
2008
2009
Доля доходов консолидированного бюджета субъектов РФ и федерального бюджета в консолидированном бюджете РФ в 2006-2010 гг, %: 1 - федеральный бюджет; 2 - консолидированные бюджеты субъектов РФ: 3 - доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ за вычетом межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
обязательств между уровнями власти в Российской Федерации. С 2009 г. усиливается централизация расходов на федеральном уровне и в 2010 г. достигает соотношения 60:40.
Достижение такой пропорциональности расходов между бюджетами в Российской Федерации было обусловлено закреплением в Бюджетном кодексе РФ трех схем разграничения расходных обязательств:
- собственные полномочия;
- рамочное федеральное регулирование;
- делегирование полномочий.
Одновременно было установлено правило,
что тот уровень власти, который устанавливает расходные обязательства, должен финансировать их выполнение из своего бюджета.
В этих условиях централизация расходных полномочий сопровождается снижением ее по доходным источником (см. рисунок). Так, доля доходов федерального бюджета менялась от максимального показателя 62,3 % в 2006 г. до минимального в 55,3 % в 2009 г. Однако, учитывая безвозмездные перечисления из федерального бюджета территориальным бюджетам, доля доходов консолидированных бюджетов значительно ниже (в 2009 г. - 33,52 %, в 2010 г. -34,76 % против 44,68 и 44,05 % соответственно). Это свидетельствует о сохранении тенденции к централизации доходных источников.
Исследуя уровень децентрализации бюджетной системы, необходимо учитывать, что нормативно-правовое регулирование большей части бюджетных функций осуществляется федеральным центром.
Также велико влияние федерального центра на налоговую автономию субфедерального уровня - по большинству налогов база и ставка определяются федеральным уровнем власти. Таким образом, степень децентрализации в Российской Федерации оказывается значительно ниже, чем можно предположить, основываясь на доле расходов и доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете государства.
Изучение опыта зарубежных стран свидетельствует, что расходы субнациональных бюджетов децентрализованы сильнее, чем доходы, а это позволяет дифференцировать предоставление услуг в соответствии с предпочтениями
2010
местных жителей. Это особенно важно для такой страны, как Россия. Существующая дифференциация налогового бремени порождает проблему трансфертных цен, налоговую конкуренцию между территориями и другие нежелательные явления.
Централизация налоговых полномочий делает бессмысленным бегство от налогов путем регистрации организаций на территориях, где налоговое бремя ниже, при сохранении прежнего местоположения фактического производства, упрощает сбор налогов и позволяет обеспечить экономию за счет централизации функции сбора налогов. Децентрализация расходных полномочий при незначительной децентрализации доходных источников характерна для стран с переходной экономикой. Однако существенным недостатком сочетания децентрализации расходов и централизации налоговых полномочий является нарушение связи между налоговым бременем и получаемыми бюджетными услугами [2].
В существующих межбюджетных отношениях, по сложившейся многолетней практике в Российской Федерации, основное внимание уделяется федеральному бюджету. Стало устойчивым перераспределение налоговых доходов консолидированного бюджета Ра в пользу доходов, зачисляемых в федеральный бюджет.
Перекосы в установлении меры децентрализации доходов и расходов бюджетной системы приводят к необходимости межбюджетного выравнивания и обусловлены двумя главными мотивами:
- «вертикальной» несбалансированностью бюджетов вследствие превышения объема функций, выполняемых разными уровнями власти, над закрепленными доходными источниками и потенциально заложенной в любой модели бюджетной системы федеративного государства [1];
- «горизонтальной» несбалансированностью бюджетов, связанной с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов. В данном контексте можно указать на различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов, и т. п. Эти различия в той или иной мере объективно обусловлены, т. е. возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения и т. д.
Для определения степени несбалансированности бюджетной системы Российской Федерации
целесообразно рассчитывать величину вертикального бюджетного дисбаланса по алгоритму [4]. Суть его заключается в том, что в отличие от других методик, основывающихся на нормативном подходе к определению объема бюджетных расходов, он учитывает разброс значений доходов различных бюджетных уровней
VFI = 1с
\
Л
- Тг - S
С F Ос
Г^ _ Ев_
\ 1с Ес У ^^ +Сс У
где УР1 - величина вертикального бюджетного
дисбаланса;
1С, 1р - доходы консолидированного и федерального бюджетов, соответственно; ЕС, Ер - расходы консолидированного и федерального бюджетов без учета межбюджетных трансфертов, соответственно; Тг - сумма межбюджетных трансфертов;
- сумма средств Резервного фонда РФ (стабилизационного фонда до 2008 года); стр, сС - среднеквадратическое отклонение доходов федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов, соответственно. Если VF1 < 0, то дисбаланс сложился в пользу субъектов, если УР1 > 0 - то в пользу федерального центра. Результаты величины вертикального дисбаланса представлены в табл. 2.
Результаты расчетов свидетельствуют о сложившемся вертикальном бюджетном дисбалансе в пользу региональных бюджетов в размере 2 126,6 млрд руб., или 5,48 % от величины ВВП в 2009 г., 3,76 % - в 2010 г. Это вызвано значительным ростом расходов федерального бюджета и, соответственно, уровнем дефицита. Тогда как в 2007 и 2008 гг. был дисбаланс в пользу центра. При этом следует учитывать, что, несмотря на сложившийся отрицательный вертикальный дисбаланс, для обеспечения сбалансированности и на софинансирование расходных обязательств бюджетов субъектов из федерального бюджета было выделено в 2009-2010 гг. финансовой помощи больше, чем в предыдущие годы, при уровне доходов федерального бюджета ниже 2008 г. Таким образом, на фоне спада экономики рост доходов территориальных бюджетов в виде межбюджетных трансфертов привел к большей зависимости субфедеральных бюджетов от центра.
Решение проблем бюджетной несбалансированности является важнейшей задачей при выборе механизма распределения средств между бюджетами разных уровней. Этот механизм должен быть настроен, главным образом, на корректирование «вертикальных» диспропорций - устранение несо-
Таблица 2
Вертикальный бюджетный дисбаланс в Российской Федерации в 2006-2010 гг., млрд руб.
Наименование показателя 2006 2007 2008 2009 2010
Резервный фонд 2 207,33 2 346,92 3 849,11 1 830,51 775,21
Федеральный бюджет
Доходы бюджета 6 276,30 7 779,10 9 275,93 7 337,75 8 303,85
Расходы бюджета 4 281,33 5 983,04 7 570,88 9 660,06 10 115,63
Межбюджетные трансферты другим бюджетам (МБТ) 584,59 856,22 1 094,68 1 480,28 1 378,34
Расходы без МБТ 3 696,74 5 126,82 6 476,20 8 179,78 8 737,29
Консолидированные бюджеты субъектов РФ
Доходы бюджета 3 798,71 4 841,79 6 198,77 5 926,62 6 536,97
Расходы бюджета 3 658,92 4 803,31 6 253,15 6 255,72 6 636,94
Межбюджетные трансферты федеральному бюджету (МБТ) 32,46 1,2 1,025 5,79 0,11
Расходы без МБТ 3 626,46 4 802,11 6 252,13 6 249,93 6 636,83
Вертикальный дисбаланс - 932,9 926,4 -2126,6 -1 672,8
В процентах к ВВП - 2,81 2,24 -5,48 -3,76
ответствий между расходными функциями территориальных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за ними. Дальнейшее поступательное развитие экономики и равномерное улучшение благосостояния граждан во всех регионах могут быть достигнуты только при условии совершенствования бюджетной и налоговой политики, в том числе оптимизации системы разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти.
Список литературы
1. Бетин О. И. Системные преобразования механизмов регулирования и управления межбюд-
жетными отношениями в Российской Федерации. М. 2002.
2. Голованова Н. В. Децентрализация в Российской Федерации. URL: http://fpcenter.ru/themes/ materials-index.asp?folder=1616&FoundID=193 79.4&query=Golovanova.
3. Миронова Т. А. О разграничении расходных полномочий и их финансовом обеспечении // Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 13.
4. Назаров В. С. Государственное регулирование межбюджетных отношений российской модели федерализма. URL: http://iet.ru/files/persona/ nazarov/nazarov.doc.
25-26 ноября 2011 г. кафедра «Бухгалтерского учета, аудита и статистики» экономического факультета РУДН проводит II международную научно-практическую конференцию
«Роль учетных практик в обеспечении устойчивого развития предприятий».
В рамках конференции пройдут следующие секции:
- секция 1. Бухгалтерский учет и отчетность: современная методология и проблемы развития
- секция 2. Экономический анализ
- секция 3. Контроль и аудит
- секция 4. Международные стандарты финансовой отчетности
Основные темы конференции:
- учетно-аналитические системы;
- бухгалтерский учет ВЭД;
- экономический анализ;
- аудит во взаимосвязи с МСА;
- международные стандарты финансовой отчетности;
- инновационные технологии в системе образования российских вузов.
За дополнительной информацией, а также по вопросам участия обращаться по телефону 433-94-04 либо e-mail: buhuchet-rudn@yandex.ru, а также на сайт РУДН в раздел «Новости».
www. econ-rudn. ru
