CC BY
382007.02.015
- 65
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
2007.02.015. МОРХАТ П.М. НРАВСТВЕННЫЕ ОСНОВЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ. - М.: Изд-во РАГС, 2005. - 192 с.
В работе исследуются проблемы взаимодействия правового регулирования и нравственных начал государственной службы. Рассматриваются роль и место нравственных ценностей в системе государственной гражданской службы и становлении правового государства. Подчеркивается, что нравственное состояние государственной службы определяет уровень демократичности государства, его целостность и авторитет.
Первая глава посвящена правовым и нравственным основам государственной службы: нравственному содержанию принципов российского права и институциализации правовой и нравственной культуры государственных служащих. Нравственное измерение, по мнению автора, присуще базовым принципам, определяющим правовую систему в обществе. Концепция единства и взаимопроникновения естественного и позитивного права выделяет морально-этические (нравственные) и организационные принципы права. К морально-этическим составляющим естественных законов относятся свобода, равенство, право на жизнь, право частной и других форм собственности, безопасность, достоинство, справедливость, человек как высшая ценность, охрана прав человека как обязанность государства, организационными являются федерализм, законность, сочетание убеждения и принуждения, стимулирования и ограничения в праве. Далее подробно рассматривается содержание вышеперечисленных принципов.
Нравственное значение основных общеправовых функций выражается в ценности самого права.
Подчеркивается, что в России принято немало законов, устанавливающих барьеры для произвольного управления в различных сферах. Однако произвольное управление со стороны государственных служащих многими социально значимыми процессами остается одним из главных препятствий обновления российского государства.
Применительно к сфере государственного управления и государственной службы актуальной является вопрос о нравственных критериях юридического ограничения прав и свобод личности, человека и гражданина. В демократическом обществе права и свободы человека и гражданина приоритетны, но не являются абсолютными и безграничными. Правовые ограничения необходимы для сдерживания противозаконных действий. В современных условиях международное сообщество выводит проблему установления ограничения прав и свобод за пределы внутренней компетенции государств. Важнейшей целью ограничения согласно основным международным документам по правам человека является мораль. Мораль только тогда выступает регулятором поведения человека, когда те или иные нравственные нормы, воспринятые человеком, стали его собственными личностными ценностями. Далее подробно рассматривается проблема злоупотребления субъективными публичными правами, которыми пользуются лица, обладающие особым статусом, -депутаты законодательных органов, судьи всех судов и уровней, федеральные государственные служащие и служащие субъектов Федерации.
Отмечается, что отечественная юридическая культура находится в процессе поиска собственной целостности и связи с духовной культурой. Правовая культура формируется в процессе осуществления субъектами властной деятельности и включает в себя: знание правовых норм, уровень правового мышления и профессиональной подготовки; профессионально-этические качества чиновника, служебную дисциплинированность, добросовестность и честность. Деятельность государственных гражданских служащих свидетельствует о том, что права и свободы человека не являются для них большой ценностью, повсеместно нарушаются, что приводит к отчуждению граждан от государственных служащих и нежеланию граждан обращаться в государственный или муниципаль-
ный орган. Подчеркивается, что пока права и свободы человека не стали высшей ценностью, государство, нередко нарушающее их, практически не несет за это никакой ответственности. Все это, с одной стороны, разрушает слабую правовую культуру общества, а с другой — подрывает веру в устойчивость правовых и демократических институтов государства. Частое явление в государственно-управленческой среде — деформация правосознания. Наиболее отчетливо искажения такого рода видны в сфере профессионального правосознания, к которым автор относит правовой нигилизм, правовой инфантилизм, негативно-правовой радикализм и нравственно-правовой конформизм.
В плане административной реформы автор выделяет три основные задачи: повышение прозрачности административных процедур, четкое разделение политической и административной сфер деятельности чиновников, принимающих решения в обеих областях, урегулирование конфликта интересов. Последней проблеме специальное внимание уделяется в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». К конфликту интересов могут привести следующие обстоятельства: ненадлежащая выгода, интересы вне государственной службы, политическая деятельность, подарки, уязвимость чиновника, злоупотребление и использование служебного положения. В Законе предусмотрены такие антикоррупционные меры, как подача сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в кадровую службу государственных органов; установление ограничения после увольнения с гражданской службы.
Административная реформа, по мнению автора, должна нести в себе мощный нравственный заряд. На первый план выходят такие грани правовой культуры служащих, как ответственность за свои действия, способность к согласованию противоречивых интересов, отказ от идеологии и психологии исправителей человечества.
В заключение главы делаются выводы о том, что, во-первых, нравственные оценки государственных гражданских служащих в общественном сознании не связаны с оценками их профессионализма. При оценке нравственных качеств, как показало исследование, проведенное автором, россияне ставят на первый план порядочность «слуг народа», считая это качество определяющим. Затем следуют принципиальность, неподкупность, справедливость в ре-
шении конкретных вопросов. К отрицательным качествам россияне относят закрытость государственных органов, оторванность чиновников от народа, бюрократизм, расхождение между словом и делом, а также содействие нечестным предпринимателям и отсутствие патриотизма. Во-вторых, доминирующий тип правовой культуры государственных гражданских служащих, федеральных и региональных органов пока еще определяется ценностями «административного государства», что неудивительно, поскольку этот тип превалирует в повседневной практике административного управления. Автор считает, что одним из направлений формирования морального климата в стране является развитие прикладной этики и профессиональных этических кодексов.
Во второй главе представлен исторический аспект становления правовых и нравственных норм в России, начиная с допетровской эпохи.
Третья глава посвящена современным процессам и перспективам развития государственной гражданской службы в России.
Исходя их функций государственной службы, автор выделяет следующие основные нравственные ценности:
- нравственный идеал государства - ведущую конструкцию госслужбы: признание самоценности человеческой жизни, признание и защита прав и свобод, достоинства каждого человека и гражданина;
- интересы общества и государства, авторитет власти, честное и ответственное служение, защита государственной тайны.
Анализируются нравственные нормы и принципы для госслужащих, подразделенные в работе на три подгруппы: нормы общечеловеческого характера, нормы внутриаппаратного поведения и нормы разрешения служебных конфликтов. Подчеркивается, что моральное поведение госслужащего не может складываться по формуле «все, что не запрещено законом, разрешено». Автор считает, что нравственные ценности гражданского служащего должны быть более строгими, нежели обычные нормы, а в его деятельности необходимым является не только должностное, но и нравственное регулирование. Показано, что в России государство и общество развивались параллельно друг другу. Именно по этой причине сформировалась «независимость» государственного аппарата от общественных институтов. Слой чиновников (как социальная
группа) мог осознавать свои интересы (аппарат в России работал «на себя») и интересы власть имущих.
Нравственные ценности государственных гражданских служащих могут рассматриваться в теории государства и права как сумма следующих составляющих:
— комплекс нравственных ценностей или принципов госслужбы;
— стандарты поведения, средства содействия пониманию госслужащими нравственных ценностей;
— контроль за нарушением нравственных ценностей;
— управление программой соблюдения нравственных ценностей на службе;
— механизмы внедрения нравственных ценностей, внутреннего и внешнего контроля за их соблюдением.
В настоящее время принят тезис о том, что существует определенная система связей, складывающаяся между организационными задачами и формами ответственности, каждой из которых соответствуют свои ценности и практика госслужбы. В книге в табличной форме представлена такая система связей. Далее анализируются три формы ответственности: 1) иерархическая, 2) правовая и профессиональная, 3) политическая, каждой из которых соответствуют свои нравственные ценности (1 — эффективность, 2 — господство права и профессионализм, 3 — подотчетность) и определенный тип поведения (1 — повиновение, 2 — соответствие внешним ожиданиям и индивидуальная оценка, 3 — ответственность перед гражданами, налогоплательщиками, электоратом).
Специфика реализации принципа и нормы ответственности в институте госслужбы состоит в том, что отдельные ее формы могут вступать в конфликт друг с другом. Повиновение, исполнение решения сверху, характерное для иерархических систем, часто препятствует профессиональной компетенции в индивидуальных оценках. Проблема столкновения политических амбиций и профессиональной компетенции является одной из актуальных в практике госслужбы постсоветской России. Однако наряду с конфликтом имеет место и взаимовлияние форм ответственности. Например, господство иерархии может способствовать процессам утверждения власти норм и легальности.
Выделяется новый подход, связанный с концептом «внутренний тип ответственности», который означает создание эффективных механизмов управления и контроля внутри самого института госслужбы, его многочисленными подсистемами и организациями. На уровне практической реализации это предполагает осуществление адекватного административного и финансового контроля над подразделениями, ответственными за реализацию конкретных задач; минимизацию административных и финансовых связей между подразделениями.
А.В. Четвернина
2007.02.016. АНДРЕЕВ К.Ю. ФРАНЦУЗСКОЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ВЪЕЗДЕ И ПРЕБЫВАНИИ ИНОСТРАНЦЕВ И О ПРАВЕ НА УБЕЖИЩЕ. (Обзор).
До начала 2005 г. административно-правовой режим иностранцев во Франции регулировался целой «россыпью» нормативно-правовых актов, в частности Ордонансом №45-2658 от 2 ноября 1945 г. «Об условиях въезда и пребывания иностранцев во Франции» и Законом № 52-893 от 25 июля 1952 г. «О праве на убежище», а также положениями, содержащимися в ряде других актов, регулирующих помимо статуса иностранцев иные общественные отношения.
В рамках реформы и упорядочения законодательства был разработан Кодекс о въезде и пребывании иностранцев и о праве на убежище1 (далее - Кодекс), утвержденный Ордонансом от 25 ноября 2004 г. № 274. В Кодексе сведены воедино нормы права, регулирующие порядок пребывания иностранцев на территории Франции, виды пребывания, права и обязанности иностранцев, а также ответственность за нарушение законодательства и виды органов, осуществляющих контроль за соблюдением положений данного Кодекса и других нормативных актов в отношении иностранцев (7). Данный акт очень важен для характеристики административно-правового режима иностранцев во Франции и не получил еще отражения в российской литературе.
Ордонансом о введении в действие Кодекса было прекращено действие отдельных положений или целиком ряда актов, в частности
1 Le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).
