CC BY
34
2006.04.024. ЭНДРЮ А.М. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ БАНКИ, ПРИВАТИЗАЦИЯ И СТАБИЛЬНОСТЬ: МИРОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАКТИКА.
ANDREWS A. M. State-owned banks, stability, privatization, and growth: practical policy decisions in the world without empirical proof // IMF working paper. - N.Y., 2005. - Jan. - 54 p.
В последние 25 лет во многих странах мира, находящихся на разных уровнях социально-экономического развития, указывает эксперт Международного валютного фонда, принимались решения о приватизации государственных банков в расчете на обеспечение финансовой стабильности и ускорение экономического роста. Это, по мнению автора, свидетельствует о растущем предпочтении частных банков в правительствах, чему немало способствовали системные банковские кризисы. Они укрепили широко распространенную точку зрения, что государственные банки негативно влияют на финансовую стабильность.
Несомненно, указывает автор, между экономическим ростом и финансовой стабильностью существуют тесные взаимосвязи. Так, банковские кризисы приводят к значительным бюджетным затратам и существенным потерям валового продукта. Правительства многих стран пришли к убеждению, что единственный способ избежать повторных расходов на рекапитализацию государственных банков в послекризисный период - это их приватизация. Часто приватизация государственных банков входит в широкий пакет мер по укреплению финансовой системы, что, как предполагается, должно снизить вероятность возникновения банковских кризисов в будущем и соответствующих потерь валового продукта.
Даже в случае успешного преодоления кризиса без приватизации сохраняются деформации, обусловленные наличием государственных банков, и это ведет к снижению «вклада» финансового сектора в экономический рост. Существуют многочисленные причины таких деформаций. Так, государственные банки часто вынуждены финансировать убыточные государственные компании, предоставлять кредиты на некоммерческих условиях регионам или отраслям, а также осуществлять кредитование исходя из политических установок, а не из оценки кредитного риска. Государственные банки также могут создавать благоприятные условия для деятельности неэффективных частных банков или содействовать в получе-
нии экстраординарных прибылей эффективными частными банками. Кроме того, государственные банки благодаря правительственным гарантиям (открытым и скрытым) пользуются преимуществами при привлечении финансовых ресурсов по сравнению с частными банками. Если привлеченные таким образом ресурсы используются для финансирования неэффективных государственных компаний, то это ведет к вытеснению частных посредников с финансового рынка.
Отмечая безусловную важность вопроса о наличии и размере государственной собственности в банковском секторе, автор предпринимает попытку дать ответ на следующие вопросы:
- является ли причиной банковских кризисов наличие государственных банков или их приватизация;
- в какой степени приватизация государственных банков после банковского кризиса облегчает возврат к докризисной структуре банковского сектора.
Согласно имеющимся данным, на приватизацию во время кризиса приходится лишь 1/3 всех приватизаций государственных банков, которые были осуществлены как во время кризиса или в течение пяти лет после его окончания. Это означает, что в послек-ризисный период у правительств возрастает предпочтение частной собственности в банковском секторе. Анализ также показывает, что вопрос о финансовой стабильности, от которой зависит создание общих предпосылок для прозрачности финансового сектора и укрепления институтов надзора, тесно переплетается с проблемами роста и государственных финансов, которые обычно играют ведущую роль при принятии политических решений относительно государственной банковской собственности.
Данные о приватизации банков с середины 1970-х годов (235 случаев в более 65 странах мира) свидетельствуют об усилении отрицательного отношения политиков к государственной собственности. Эта тенденция пришла на смену повсеместно наблюдавшейся после Второй мировой войны склонности политиков к расширению государственного сектора в экономике, в том числе в сфере финансов. Как известно, национализация предприятий самых различных отраслей в 1950-1970-е годы имела беспрецедентно широкие масштабы в мире, а потому проводившаяся в последние 25 лет политика приватизации пока не смогла изменить сложив-
шиеся пропорции: государственные банки по-прежнему играют ведущую роль в финансовой системе многих стран.
Анализируя аргументы за и против государственной собственности, автор указывает, что обычно банковский сектор включается в перечень ключевых отраслей, которые должны находиться под контролем государства. В промышленно развитых странах политики отталкиваются от тезиса, что государственная собственность в финансовом секторе необходима для контроля «командных высот» в экономике и для компенсации «провалов рынка», которые могут тормозить развитие отдельных регионов и отраслей.
В развивающихся странах выдвигаются дополнительные аргументы в пользу расширения государственной собственности в финансовом секторе. Классический аргумент состоит в том, что государственная собственность может стимулировать рост в условиях, когда экономические институты недостаточно развиты для обеспечения финансовых потребностей страны. Эта точка зрения наряду с убеждением, что правительство должно контролировать ключевые сектора экономики, была распространена в большинстве стран Африки, Азии и Латинской Америки в 1960-1970-е годы и стала основанием для национализации коммерческих банков. Тенденция к национализации была усилена в некоторых новых индустриальных странах негативным отношением жителей этих стран к иностранным банкам как колониальным институтам, обслуживающим лишь интересы многонациональных компаний.
Аргументом иного рода в пользу государственной собственности, в том числе в банковском секторе, стал тезис о приоритете политических задач над задачами роста и развития. При таком подходе политики используют государственные банки и другие предприятия для того, чтобы повысить свой политический рейтинг за счет предоставления денежных ресурсов и других выгод лояльным избирателям.
Логическим обоснованием обоих подходов к огосударствлению банков является тезис, что государственные банки позволяют финансировать проекты, которые нельзя профинансировать иным способом. Различие в подходах заключается лишь в том, какие проекты имеются в виду: при подходе с позиции стимулирования роста речь идет о финансировании «экономически предпочтительных» проектов, которые частный сектор игнорирует (это более по-
хвальная позиция, считает автор), а при политическом подходе - о «политически предпочтительных» проектах без учета их экономической жизнеспособности (это глупая, по мнению автора, позиция).
Несмотря на сохранение указанных аргументов, политика национализации банков сейчас утратила свою популярность как в промышленно развитых, так и в развивающихся странах. В 1980-е годы правительства многих стран Африки, где в предшествующие десятилетия проводилась национализация банков, столкнулись с острым экономическим кризисом. Аналогичный кризис в странах Латинской Америки в том же десятилетии вызвал приватизацию большого числа государственных банков. В Европе в 1980-е годы общая тенденция к приватизации затронула в том числе и банковский сектор в таких странах, как Франция, Италия, Португалия, Испания и др. В целом возобладала точка зрения, что издержки государственной собственности превышают ее выгоды. В бывших плановых экономиках рыночная трансформация банковского сектора была поставлена в число центральных условий перехода к рыночной экономике.
Многие недостатки и издержки государственной собственности в банковском секторе аналогичны тем, которые свойственны государственным предприятиям вообще (подверженность предвзятому политическому влиянию, низкая экономическая жизнеспособность и эффективность и т.д.). Открытые или скрытые требования относительно финансирования неэффективных государственных предприятий или дефицита государственного бюджета подрывают способность государственных банков работать на рыночных условиях. Характерный пример - опыт Китая, где одной из главных проблем банковской реформы стал огромный объем просроченных кредитов, которые широко предоставлялись государственными банками неплатежеспособным государственным предприятиям.
В основе проблемы банков, как государственных, так и частных, могут лежат три основные группы причин: микроэкономические причины - низкий уровень управления, в том числе кредитами и рисками, мошенничество; макроэкономические шоки, подобные нефтяному кризису 1970-х годов, или неблагоразумная бюджетная или денежная политика; структурные проблемы, такие как неадекватное законодательство, влияющее на результативность деятельности банков независимо от формы собственности.
Государственные банки в большей степени подвержены угрозе потери платежеспособности, чем частные, поскольку их прибыль ниже, чем она могла бы быть при других формах собственности, а это снижает размеры их резервов на случай непредвиденных потерь и уменьшает их способность наращивать своей капитала за счет заработанных средств. Макроэкономическая среда в отдельно взятой стране одинакова как для государственных, так и для частных банков, и, следовательно, различия между ними могут быть связаны лишь со специфическими внутренними факторами их деятельности. Так, существует целый ряд факторов, обусловливающих низкую эффективность государственных банков, в том числе отказ от цели максимизации прибыли, более низкая компетентность менеджмента, избыточность персонала и другие недостатки текущей деятельности, менее развитая система управления рисками. В дополнение к этому государственные банки могут находиться под более или менее жестким контролем, что снижает вероятность своевременного обнаружения проблем и принятия надзорными органами мер для их решения.
Недостаточная гибкость государственных банков может сочетаться с более высокой уязвимостью к потерям по кредитам и инвестициям, управление которыми подчиняется директивам собственника, исходящего из политических, а не чисто коммерческих задач. Это усиливает не только риски потерь для государственных банков, но и нерациональное использование капитала в рамках всей экономики.
Вопросу о том, являются ли государственные банки источником банковских кризисов, посвящены несколько серьезных эмпирических исследований, указывает автор. Они установили лишь очень слабую причинную связь между деятельностью государственных банков и банковскими кризисами, что удивительно, учитывая приведенные в этих работах данные о низкой финансовой эффективности таких банков. По мнению автора, отсутствие выраженной причинной связи может быть связано с тем, что государственные банки имеют тенденцию превалировать в странах со слабой институциональной структурой, которая служит существенным фактором возникновения кризисов. В целом, несмотря на отсутствие эмпирических доказательств, доминирование государственных банков ассоциируется с кризисами. Вместе с тем следует учиты-
вать, что даже бесспорные эмпирические свидетельства не всегда оказывают влияние на решения политиков. Тенденция к приватизации банков возникла при отсутствии таких свидетельств на основе чисто теоретических аргументов и опыта деятельности государственных банков во многих странах мира.
Выводы эмпирических исследований вполне согласуются с множеством экономических работ, в которых подчеркивается значение институциональной структуры как фактора, определяющего экономическое развитие. Страны с неадекватной институциональной структурой, как правило, характеризуются наличием государственных банков и слабой системой управления государственным сектором, а потому в большей степени подвержены банковским кризисам. Совершенствование институциональной структуры, а также сокращение прямого вмешательства правительства в экономическую деятельность обычно влекут за собой уменьшение государственной собственности в банковском секторе.
Иногда в качестве фактора, провоцирующего банковский кризис, называют программы приватизации банков, или, точнее, недостатки в замысле и реализации таких программ. Обычно приводятся примеры Мексики (приватизации 1991-1992 и 19931994 гг.) и Чили (1975). По мнению автора, нет никаких доказательств, что приватизации в этих странах вызвали банковские кризисы. В обоих случаях приватизации осуществлялись на начальном этапе реализации программ либерализации экономики и в очень короткие сроки: в Чили 19 из 20 государственных банков были проданы частным инвесторам в 1975 г., в Мексике 18 банков - в течение 14 месяцев (с июня 1991 г. по июль 1992 г.). Вряд ли более продолжительная приватизация могла бы принести странам какие-либо выгоды. Меры по усилению пруденциального контроля и укреплению органов банковского надзора могли бы смягчить последствия приватизации, например, за счет ограничения инсайдерских трансакций, а также кредитных и валютных рисков.
Если сопоставить даты приватизации банков и банковских кризисов, то выявляется лишь очень небольшая группа стран, в которых банковские кризисы следовали в течение пяти лет после крупных приватизаций банков (табл. 1). Некоторые из этих стран пережили несколько последовательных кризисов, что свидетельствует о больших трудностях, с которыми они столкнулись при ре-
шении фундаментальных проблем банковского сектора. Так, в Кении правительство первоначально отдало в частные руки лишь небольшую часть капитала государственного банка «Commercial Bank of Kenya», сохранив мажоритарный контроль над ним. В Южной Кореи приватизация банка «Kookmin» не имела никакой связи с кризисом 1997 г., несмотря на потребность в укреплении пруденциального контроля и латентную слабость банковского сектора, которые стали очевидными с началом кризиса. В Украине первоначальная приватизация осуществлялась путем распределения долей в капитале, главным образом среди служащих, т.е. был выбран метод приватизации, который не позволяет привлечь новый капитал или новых опытных специалистов.
Непосредственными причинами кризисов здесь являются неудачи в создании эффективной системы банковского контроля, недостатки законодательства, нехватка капитала и неадекватный менеджмент. Успешная приватизация может решать проблемы менеджмента, но простая смена формы собственности недостаточна для решения более широкого круга проблем развития финансового сектора. Приватизация банков крайне редко ассоциируется с банковским кризисом, но в некоторых случаях частичная приватизация оказывается неэффективной с точки зрения преодоления слабых мест государственного банка.
Останавливаясь на политике правительства в период банковского кризиса, автор отмечает, что, несмотря на существующий консенсус о применении одинаковых норм пруденциального контроля к банкам разных форм собственности, на практике к государственным банкам применяются менее жесткие нормы, чем к частным банкам. Это связано или с тем, что правительство в конечном счете выступает гарантом по депозитам, а потому снижается необходимость пруденциального контроля над государственными банками, или с тем, что надзорные органы неспособны или не стремятся заставить государственные банки подчиняться общим правилам. В связи с этим сведения об активах и прибыли, предоставляемые государственными банками, могут быть менее достоверными, чем соответствующие данные частных банков.
В принципе в годы кризиса наличие государственных банков может стать стабилизирующим фактором, если правительство оказывает им большую финансовую поддержку, чем частным банкам,
и это сдерживает отток клиентов и капиталов из государственных банков. Тем не менее в каждом третьем случае банковского кризиса в странах, где на государственные банки приходится 75% и более банковского рынка, правительства использовали в качестве составляющей своей антикризисной стратегии введение общей гарантии по депозитам (blanket guarantee), опасаясь, что вкладчики начнут уходить даже из государственных банков.
Государственные банки могут противостоять изъятию вкладов из неплатежеспособных частных банков, если способность выполнять обязательства по депозитам будет бесспорной. Они могут действовать как «агенты-плательщики» по платежам» по общей гарантии или схемам страхования депозитов закрывшихся банков.
Одним из инструментов антикризисной стратегии является национализация частных банков, позволяющая избежать их банкротства и закрытия. Эта мера применялась как в странах, где до кризиса доминировали частные банки, так и там, где существенная доля банковского сектора приходилась на государственные банки. В период кризиса частный сектор не может или не хочет оказывать финансовую помощь проблемным банкам, и поэтому многие правительства в условиях роста неплатежеспособности банковской системы использовали государственные средства для рекапитализации банков, действуя в качестве кредитора в последней инстанции.
В ответ на банковский кризис многие страны осуществляли приватизацию. Так, как свидетельствует статистика, из 65 стран, где в период с середины 1970-х по 2003 г. проводилась приватизация банков, 39 стран испытали банковский кризис. Их этих 39 стран в 23 странах была проведена приватизация одного или более банков во время кризиса или в течение трех лет после него. Что касается причин такой приватизации, то лишь в одном случае из трех приватизация проводилась для того, чтобы остановить отток капитала из государственных банков, а в остальных случаях кризис давал «политический толчок» для приватизации, чему в некоторых странах способствовала их «привязка» к программам кредитования МВФ и Всемирного банка. Благоприятное отношение политиков к приватизации возникало также тогда, когда политические издержки сохранения государственной банковской собственности перевешивали выгоды от этого.
В послекризисный период политические выгоды сохранения государственной банковской собственности снижаются, в частности, поскольку прошедшие через серьезные финансовые испытания банки уже не могут с той же легкостью принимать кредитные решения исходя из политических соображений, часто противоречащих коммерческим целям. Их возможности, кроме того, ограничиваются необходимостью проведения реструктуризации или совершенствования своей деятельности.
Хотя приватизация банков зачастую проводится во время или после кризиса, она, как правило, является частью общего политического курса, цели которого в свою очередь мотивируют такую приватизацию. В число этих целей входят:
- повышение доходов государства;
- содействие экономической эффективности и сокращение вмешательства правительства в экономику;
- содействие дисперсии собственности, т.е. распределению собственности среди отечественных мелких инвесторов за счет публичного предложения акций приватизируемых компаний (банков);
- создание условий для развития конкуренции;
- подчинение государственных предприятий рыночной дисциплине.
Уроки из опыта банковской приватизации можно резюмировать в виде «общих принципов», а не «перечня того, что надо и чего нельзя делать», поскольку каждый случай приватизации имеет свою специфику. Прежде всего, правительства должны осознать, что, несмотря на многие сходства, между приватизацией банков и приватизацией нефинансовых предприятий существуют принципиальные различия. Банкротство приватизированного банка несет в себе потенциально больший ущерб, чем банкротство нефинансового предприятия, так как обусловливает потери средств вкладчиков, расстройство платежной системы и часто вызывает «эффект домино», т.е. распространение «вируса банкротства» по всей банковской системе. По этой причине первый руководящий принцип при проведении банковской приватизации состоит в наличии в стране адекватной институциональной структуры. Наиболее важные институциональные факторы, которые зафиксированы как предварительные условия Базельских ключевых принципов эффективного банковского контроля и которые способствуют прозрачности бан-
ковской деятельности, включают: макроэкономическую стабильность, правовую инфраструктуру, стандарты бухгалтерского учета, механизмы обеспечения безопасности операций (ресурсы кредитора в последней инстанции, страхование депозитов) и эффективную систему банковского надзора. В странах, где эти предварительные условия еще не выполняются в должной мере, успешная приватизация банков должна проводиться в рамках широкой программы реформ. Орган банковского надзора должен играть ключевую роль в процессе приватизации банков, рассматривать и утверждать (санкционировать) предлагаемые изменения в структуре государственной банковской собственности.
Второй принцип касается целей приватизации банков, которые выдвигает правительство. Как правило, целью приватизации является обеспечение стабильности и прозрачности банковской системы и создание условий для долгосрочного роста. Могут выдвигаться и более широкие задачи (увеличение доходов государства, повышение эффективности экономики, развитие конкуренции и т.д.), которые неизбежно будут вступать в противоречие с целью финансовой стабильности, а потому потребуются определенные политические компромиссы. Такие цели, как содействие «национальным чемпионам» и сохранение контроля отечественных собственников над финансовыми учреждениями или увеличение занятости, имеют шансы на широкую политическую поддержку. Однако не следует приносить в жертву цели укрепления пруденциального контроля, который очень важен для смягчения последствий банковских банкротств.
Третий принцип относится к подготовке банка к приватизации. Ключевой вопрос на этом этапе - проводить реструктуризацию банка до его приватизации или продать его таким, как он есть. Как правило, состояние государственных банков таково, что для обеспечения их конкурентоспособности и привлекательности для частных инвесторов требуется значительная реструктуризация. Методы реструктуризации различны. Одна из наиболее распространенных моделей - модель «банк плохой - банк хороший», которая предполагает разделение активов банка на «плохие» и «хорошие», изъятие «плохих активов» (просроченных займов) и предоставление правительством «хороших активов» (обычно государственных облигаций), что позволяет залатать дыры в банковском
балансе. Разные вариации этой модели применялись в Гане, Танзании и Уганде, где «плохие активы» переводились в специализированную компанию по управлению активами, а не в «плохой банк». Если размер «плохих активов» незначителен, то обычно принимается решение о продолжении деятельности банка, который сможет самостоятельно решить проблему просроченных займов, и при этом правительство как акционер подписывается на новую эмиссию акций.
С вопросом финансовой реструктуризации банка тесно связан вопрос о сроках ее проведения и согласовании во времени с моментом передачи в частные руки. При неплатежеспособности государственного банка отсрочка рекапитализации повышает его потери и дальнейшие издержки по реструктуризации. Кроме того, после проведения рекапитализации отсрочка приватизации и неудачная реструктуризация могут обусловить необходимость новой рекапитализации и соответствующих затрат для подготовки его к продаже. По указанным причинам обычно рекомендуется привязывать по времени приватизационную операцию к мероприятиям по рекапитализации.
Если предпочтение отдается продаже, то ее надо осуществить как можно быстрее и без существенных затрат на реструктуризацию. Доход от продажи в этом случае может быть выше, чем при продаже банка после реструктуризации, учитывая операционные потери, затраты на сокращение штатов, отделений и т.д.
Четвертый принцип касается методов приватизации. Методы приватизации банков подразделяются на продажу акционерного капитала (share sale), продажу активов (asset sale) и ваучерную приватизацию. Большинство успешных приватизаций имели форму продажи акционерного капитала - первичное публичное размещение акций (IPO) с последующим вторичным размещением. Привлечение уважаемого финансового учреждения в качестве стратегического инвестора при размещении большого пакета акций обычно приносило больший эффект, чем продажа акций многочисленным мелким инвесторам. Эмпирические данные показывают, что привлечение иностранных банков в качестве стратегических инвесторов способствовало улучшению обстановки в банковском секторе, а потому такие решения следует считать предпочтительными.
Ваучерная приватизация практически использовалась лишь в странах с переходной экономикой. Такая приватизация в целом оказалась неэффективной и не привела к оздоровлению банков. Сохранение правительством мажоритарной доли в капитале банка на длительный период, как правило, тормозило реформы и влекло за собой дополнительные затраты на рекапитализацию.
Факты показывает, что многие финансовые проблемы, возникающие у приватизированных банков, могут быть предотвращены при помощи адекватного пруденциального контроля. Пятый принцип состоит в том, что орган банковского контроля должен давать санкцию на приватизацию только при условии, что новый собственник известен как достойный и честный предприниматель, имеет опыт банковской деятельности и соответствующую компетентность, проверенные источники доходов и жизнеспособный бизнес-план.
Теоретически правильный политический выбор в пользу приватизации в реальной жизни может натолкнуться на непреодолимые преграды, что ведет к откладыванию сроков приватизации, ее приостановке или прекращению. Ключевыми вопросами, которые следует решить при осуществлении приватизации, являются вопросы ее издержек, установления последовательности реформ и достижения политического консенсуса. Издержки подготовки банка к продаже могут превысить доходы от его приватизации, а соответствующие ожидания создают стимулы для отсрочки передачи банка в частные руки. Однако мировой опыт (в частности, политика половинчатой приватизации в Индии) свидетельствует, что состояние «плохих банков» со временем только ухудшается, в итоге разрешение проблем усложняется.
В случаях, когда приватизация банков не может быть проведена в короткие сроки, могут быть использованы меры по повышению эффективности деятельности государственных банков. Среди них наиболее важными автор считает: 1) предоставление банку права работать на коммерческой основе; 2) изоляцию банковской деятельности, насколько это возможно, от политического влияния; 3) применение к банку того же режима надзора, который применяется в отношении частных банков. Перечисленные меры будут способствовать улучшению финансового состояния государственного банка и подготовке его к последующей приватизации.
В заключение автор указывает, что существенные институциональные дефекты (неадекватное законодательство, отсутствие сильной государственной инфраструктуры контроля и т.д.) обычно затмевают собой конкретные проблемы, испытываемые государственными банками. Это подтверждает обширный мировой опыт приватизации: лишь в очень редких случаях крупные приватизации банков предшествовали банковским кризисам. Непосредственной причиной кризиса явились неудачи в создании институциональных предпосылок для здоровой банковской деятельности в период до приватизации или по крайней мере одновременно с приватизацией.
Г. В. Семеко
2006.04.025. ШМИДЕЛЬ Х., ШОНЕНБЕРГЕР А. ИНТЕГРАЦИЯ ИНФРАСТРУКТУРЫ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ В ЗОНЕ ЕВРО. SCHMIEDEL H., SCHONENBERGER А. Integration of securities market infrastructures in the euro area // Occasional paper / ECB. -Frankfurt-a.-Main, 2005. - N 33. - 52 p.
Эксперты Европейского центрального банка рассматривают процесс интеграции и консолидации инфраструктуры европейского рынка ценных бумаг в последнее десятилетие. Они исходят из широкого определения понятия «финансовая интеграция». Рынок финансовых инструментов и услуг, по их мнению, является полностью интегрированным, если его потенциальные участники:
- подчиняются одним и тем же правилам при операциях с финансовыми инструментами или услугами (т.е. придерживаются одинаковых технических требований, ценовой шкалы, правовых рамок, практики бизнеса и т.д.);
- имеют равный доступ к указанным инструментам и услугам;
- не подвергаются дискриминации по национальному признаку.
Понимаемая таким образом интеграция дает возможность
пользователям услуг платить одну и ту же цену за один и тот же продукт (услугу) независимо от того, где территориально он находится, когда его приобретают, например, во Франции или в Финляндии. Авторы различают интеграцию и консолидацию, которые часто используются как синонимы.
Под консолидацией авторы понимают процесс концентрации в торговле ценными бумагами, в клиринговых и расчетных операциях (clearing and settlement). Это понятие охватывает не только
