CC BY
39
Возможным решением проблемы могло бы стать создание постоянного комитета в ВТО, в котором были бы представлены все регионы мира минимальным числом членов. Дополнительное участие могло бы зависеть от доли стран в мировой торговле. При этом отдельным странам можно было бы разрешить объединять свои торговые доли и создавать соответствующие группировки. Результаты обсуждения комитета управления подлежат одобрению пленума ВТО. Таким образом, принцип консенсуса сохраняется. Институты ВТО могли бы также развиваться далее в виде «переменной геометрии», т. е. страны - «единомышленники» вырабатывают новые правила, которые действуют только для соответствующих членов. Однако такое ВТО «разных скоростей» чревато опасностью фрагментации многосторонней торговой системы и появлением в ВТО членства нескольких категорий, в этом случае со временем многостороннее управление может быть отклонено большей частью членов ВТО.
В.И. Шабаева
2006.03.007. ЭНДРЮ A. М. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ БАНКИ, ПРИВАТИЗАЦИЯ И СТАБИЛЬНОСТЬ: МИРОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАКТИКА.
ANDREWS A. M. State-owned banks, stability, privatization, and growth: Practical policy decisions in the world without empirical proof // IMF working paper. - N.Y., 2005. - Jan. - 54 p.
За последние 25 лет во многих странах мира, находящихся на разных уровнях социально-экономического развития, указывает эксперт МВФ, принимались решения о приватизации государственных банков в расчете на обеспечение финансовой стабильности и ускорение экономического роста. Это, по мнению автора, свидетельствует о растущем предпочтении частных банков, чему немало способствовали системные банковские кризисы. Они укрепили широко распространенную точку зрения, что государственные банки негативно влияют на финансовую стабильность.
Несомненно, указывает автор, между экономическим ростом и финансовой стабильностью существуют тесные взаимосвязи. Так, банковские кризисы приводят к значительным бюджетным затратам и существенным потерям валового продукта. Правительства многих стран пришли к убеждению, что единственный путь избе-
жать повторных расходов на рекапитализацию государственных банков в послекризисный период - это их приватизация. Часто приватизация государственных банков входит в широкий пакет мер по укреплению финансовой системы, что, как предполагается, должно снизить вероятность возникновения банковских кризисов в будущем и соответствующих потерь валового продукта.
Даже в случае успешного преодоления кризиса без приватизации сохраняются деформации, обусловленные наличием государственных банков, и это ведет к снижению «вклада» финансового сектора в экономический рост. Существуют многочисленные причины таких деформаций. Так, государственные банки часто вынуждены финансировать убыточные государственные компании, предоставлять кредиты на некоммерческих условиях регионам или отраслям, а также осуществлять кредитование исходя из политических установок, а не из оценки кредитного риска. Государственные банки также могут создавать благоприятные условия для деятельности неэффективных частных банков или содействовать эффективным частным банкам в получении экстраординарных прибылей. Кроме того, государственные банки благодаря правительственным гарантиям (открытым и скрытым) пользуются преимуществами при привлечении финансовых ресурсов по сравнению с частными банками. Если привлеченные таким образом ресурсы используются для финансирования неэффективных государственных компаний, то это ведет к вытеснению частных посредников с финансового рынка.
Отмечая безусловную важность вопроса о наличии и размере государственной собственности в банковском секторе, автор предпринимает попытку дать ответ на следующие вопросы: является ли причиной банковских кризисов наличие государственных банков или их приватизация; в какой степени приватизация государственных банков после банковского кризиса облегчает возврат к докризисной структуре банковского сектора. По имеющимся данным, на приватизацию во время кризиса приходится лишь 1/3 всех прива-тизаций государственных банков, которые были осуществлены во время кризиса, или в течение пяти лет после его окончания. Это означает, что в послекризисный период у правительств возрастает предпочтение частной собственности в банковском секторе. Данные о приватизации банков с середины 70-х годов (235 случаев в более 65 странах мира) свидетельствуют об усилении отрицатель-
ного отношения политиков к государственной собственности. Эта тенденция пришла на смену повсеместно наблюдавшейся после Второй мировой войны склонности политиков к расширению государственного сектора в экономике, в том числе в сфере финансов. Как известно, национализация предприятий самых различных отраслей в 50-70-е годы имела беспрецедентно широкие масштабы в мире, а потому проводившаяся в последние двадцать пять лет политика приватизации пока не смогла изменить сложившиеся пропорции: государственные банки по-прежнему играют ведущую роль в финансовой системе многих стран.
Анализируя аргументы за и против государственной собственности, автор указывает, что обычно банковский сектор включается в перечень ключевых отраслей, которые должны находиться под контролем государства. В промышленно развитых странах (ПРС) политики отталкиваются от тезиса, что государственная собственность в финансовом секторе необходима для контроля «командных высот» в экономике и для компенсации провалов рынка, которые могут тормозить развитие отдельных регионов и отраслей. В развивающихся странах (РС) выдвигаются дополнительные аргументы в пользу расширения государственной собственности в финансовом секторе. Классический аргумент состоит в том, что государственная собственность может стимулировать рост в условиях, когда экономические институты недостаточно развиты для обеспечения финансовых потребностей страны. Аргументом иного рода в пользу государственной собственности, в том числе в банковском секторе, стал тезис о приоритете политических задач над задачами роста и развития. При таком подходе политики используют государственные банки и другие предприятия для того, чтобы повысить свой политический рейтинг за счет предоставления денежных ресурсов и других выгод лояльным избирателям.
Логическим обоснованием обеих подходов к огосударствлению банков является тезис, что государственные банки позволяют финансировать проекты, которые нельзя профинансировать иным способом. Различие в подходах заключается лишь в том, какие проекты имеются в виду: при подходе с позиции стимулирования роста речь идет о финансировании «экономически предпочтительных» проектов, которые частный сектор игнорирует (это более похвальная позиция, считает автор), а при политическом подходе - о «полити-
чески предпочтительных» проектах без учета их экономической жизнеспособности (это глупая, по мнению автора, позиция). Несмотря на сохранение указанных аргументов, политика национализации банков сейчас утратила свою популярность как в ПРС, так и в РС. В 80-е годы правительства многих стран Африки, где в предшествующие десятилетия проводилась национализация банков, столкнулись с острым экономическим кризисом. Аналогичный кризис в странах Латинской Америки в том же десятилетии вызвал приватизацию большого числа государственных банков. В Европе в 80-е годы общая тенденция к приватизации затронула в том числе и банковский сектор в таких странах, как Франция, Италия, Португалия, Испания и др.
В основе проблемы как государственных, так и частных банков могут лежать три основные группы причин: 1) микроэкономические факторы - низкий уровень осуществления банковской деятельности, который ведет к потерям вследствие неадекватного управления кредитами и рисками или мошенничества; 2) макроэкономические шоки, подобные нефтяному кризису 70-х годов, или неблагоразумная бюджетная или денежная политика; 3) структурные проблемы - неадекватное законодательство, влияющее на результативность деятельности банков независимо от формы собственности. Государственные банки в большей степени подвержены угрозе потери платежеспособности, чем частные, поскольку их прибыль ниже, чем она могла бы быть при других формах собственности, а это снижает размеры их резервов на случай непредвиденных потерь и уменьшает их способность наращивать своей капитала за счет заработанных средств. Недостаточная гибкость государственных банков может сочетаться с более высокой уязвимостью к потерям по кредитам и инвестициям, управление которыми подчиняется директивам собственника, исходящего из политических, а не чисто коммерческих задач. Это усиливает не только риски потерь для государственных банков, но и нерациональное использование капитала в рамках всей экономики.
Вопросу о том, являются ли государственные банки источником банковских кризисов, посвящены несколько серьезных эмпирических исследований. Они установили лишь очень слабую причинную связь между деятельностью государственных банков и банковскими кризисами, что удивительно, учитывая приведенные в
этих работах данные о низкой финансовой эффективности таких банков. По мнению автора, отсутствие выраженной причинной связи может быть связано с тем, что государственные банки имеют тенденцию превалировать в странах со слабой институциональной структурой, которая служит существенным фактором возникновения кризисов. В целом, несмотря на отсутствие эмпирических доказательств, доминирование государственных банков ассоциируется с кризисами. Выводы эмпирических исследований вполне согласуются с множеством экономических работ, в которых подчеркивается значение институциональной структуры как фактора, определяющего экономическое развитие. Страны с неадекватной институциональной структурой, как правило, характеризуются наличием государственных банков и слабой системой управления государственным сектором, а потому в большей степени подвержены банковским кризисам. Совершенствование институциональной структуры и сокращение прямого вмешательства правительства в экономическую деятельность обычно влекут за собой уменьшение государственной собственности в банковском секторе.
Иногда в качестве фактора, провоцирующего банковский кризис, называют программы приватизации банков или, точнее, недостатки в замысле и реализации таких программ. Обычно приводятся примеры Мексики (приватизации 1991-1992 и 1993— 1994 гг.) и Чили (1975). По мнению автора, нет никаких доказательств, что приватизация в этих странах вызвала банковские кризисы. В обоих случаях приватизация осуществлялась на начальном этапе реализации программ либерализации экономики и в очень короткие сроки. Если сопоставить даты приватизации банков и банковских кризисов, то выявляется лишь очень небольшая группа стран, в которых банковские кризисы следовали в течение пяти лет после крупных приватизаций банков. Некоторые из этих стран пережили несколько последовательных кризисов, что свидетельствует о больших трудностях, с которыми они столкнулись при решении фундаментальных проблем банковского сектора. Так, в Кении правительство первоначально отдало в частные руки лишь небольшую часть капитала государственного банка «Commercial Bank of Kenya», сохранив мажоритарный контроль над ним. В Южной Кореи приватизация банка Kookmin не имела никакой связи с кризисом 1997 г., несмотря на потребность в укреплении
пруденциального контроля и латентную слабость банковского сектора, которые стали очевидными с началом кризиса. В Украине первоначальная приватизация осуществлялась путем распределения долей в капитале, главным образом среди служащих, т.е. был выбран метод приватизации, который не позволяет привлечь новый капитал или новых опытных специалистов. Непосредственными причинами кризисов здесь являются неудачи в создании эффективной системы банковского контроля, недостатки законодательства, нехватка капитала и неадекватный менеджмент.
Останавливаясь на влиянии государственных банков на решения правительства в период банковского кризиса, автор отмечает, что, несмотря на существующий консенсус о применении одинаковых норм пруденциального контроля к банкам разных форм собственности, на практике к государственным банкам применяются менее жесткие нормы, чем к частным банкам. Это связано с тем, что правительство, в конечном счете, выступает гарантом по депозитам, а потому снижается необходимость пруденциального контроля над государственными банками, или с тем, что надзорные органы неспособны или не стремятся заставить государственные банки подчиняться общим правилам. В связи с этим сведения об активах и прибыли, предоставляемые государственными банками, могут быть менее достоверными, чем соответствующие данные частных банков.
В принципе в годы кризиса наличие государственных банков может стать стабилизирующим фактором, если правительство оказывает им большую финансовую поддержку, чем частным банкам, и это сдерживает отток клиентов и капиталов из государственных банков. Тем не менее в каждом третьем случае банковского кризиса в странах, где на государственные банки приходится 75% и более банковского рынка, правительства использовали в качестве составляющей своей антикризисной стратегии введение общей гарантии по депозитам, опасаясь, что вкладчики начнут уходить даже из государственных банков. Государственные банки могут быть полезны для сдерживания изъятия вкладов из неплатежеспособных частных банков, если способность выполнять обязательства по депозитам не будет подвергаться сомнению. Они могут действовать как «агенты-плательщики» по платежам, по общей гарантии или схемам страхования депозитов закрывшихся банков.
Одним из инструментов антикризисной стратегии является национализация частных банков, позволяющая избежать их банкротства и закрытия. Эта мера применялась как в странах, где до кризиса доминировали частные банки, так и там, где существенная доля банковского сектора приходилась на государственные банки. В период кризиса частный сектор не может или не хочет оказывать финансовую помощь проблемным банкам, и поэтому многие правительства в условиях роста неплатежеспособности банковской системы использовали государственные средства для рекапитализации банков, действуя в качестве кредитора в последней инстанции, чтобы банки могли выполнять свои функции.
В ответ на банковский кризис многие страны стали осуществлять приватизацию. Из 65 стран, где в период с середины 70-х годов по 2003 г. проводилась приватизация банков, 39 стран испытали банковский кризис. Из этих 39 стран в 23 странах была проведена приватизация одного или более банков во время кризиса или в течение трех лет после него. Что касается причин такой приватизации, то лишь в одном случае из трех приватизация проводилась для того, чтобы остановить отток капитала из государственных банков, а в остальных случаях кризис давал «политический толчок» для приватизации, чему в некоторых странах способствовала их «привязка» к программам кредитования МВФ и Всемирного банка. Благоприятное отношение политиков к приватизации возникало также тогда, когда политические издержки сохранения государственной банковской собственности перевешивали выгоды от этого.
Хотя приватизация банков зачастую проводится во время или после кризиса, она, как правило, является частью общего политического курса, цели которого в свою очередь мотивируют такую приватизацию. В число этих целей входят: повышение доходов государства; содействие экономической эффективности и сокращение вмешательства правительства в экономику; содействие дисперсии собственности, т.е. распределению собственности среди отечественных мелких инвесторов за счет публичного предложения акций приватизируемых компаний (банков); создание условий для развития конкуренции; подчинение государственных предприятий рыночной дисциплине.
Опыт банковской приватизации позволяет сформулировать «общие принципы», а не «перечнь того, что надо и чего нельзя де-
лать», поскольку каждый случай приватизации имеет свою специфику. Прежде всего правительства должны осознать, что, несмотря на многие сходства, между приватизацией банков и приватизацией нефинансовых предприятий существуют ключевые различия. Банкротство приватизированного банка несет в себе потенциально больший ущерб, чем банкротство нефинансового предприятия, так как обусловливает потери средств вкладчиков, расстройство платежной системы часто вызывает «эффект домино», т.е. распространение «вируса банкротства» по всей банковской системе. По этой причине первый руководящий принцип при проведении банковской приватизации состоит в наличии в стране адекватной институциональной структуры. Наиболее важные институциональные факторы, которые зафиксированы как предварительные условия Базельских принципов эффективного банковского контроля и которые способствуют прозрачности банковской деятельности, включают: макроэкономическую стабильность, правовую инфраструктуру, стандарты бухгалтерского учета, механизмы обеспечения безопасности операций (ресурсы кредитора в последней инстанции, страхование депозитов) и эффективную систему банковского надзора. В странах, где эти предварительные условия необходимо укрепить, успешная приватизация банков должна проводиться в рамках широкой программы реформ. Орган банковского надзора должен играть ключевую роль в процессе приватизации банков, рассматривать и утверждать (санкционировать) предлагаемые изменения в структуре государственной банковской собственности.
Второй принцип касается целей приватизации банков, которые выдвигает правительство. Как правило, целью приватизации является обеспечение стабильности и прозрачности банковской системы и создание условий для долгосрочного роста. Могут выдвигаться и более широкие задачи (увеличение доходов государства, повышение эффективности экономики, развитие конкуренции и т.д.), которые неизбежно будут вступать в противоречие с целью финансовой стабильности, а потому потребуются определенные политические компромиссы. Такие цели, как содействие «национальным чемпионам» и сохранение контроля отечественных собственников над финансовыми учреждениями или увеличение занятости, имеют шансы на широкую политическую поддержку. Однако не следует приносить в жертву цели укрепления пруденциального
контроля, который очень важен для смягчения последствий банковских банкротств.
Третий принцип относится к подготовке банка к приватизации. Ключевой вопрос на этом этапе - проводить реструктуризацию банка до его приватизации или продать его таким, как он есть. Как правило, состояние государственных банков таково, что для обеспечения их конкурентоспособности и привлекательности для частных инвесторов требуется значительная реструктуризация. Методы реструктуризации различны. Одна из наиболее распространенных моделей - модель «банк плохой - банк хороший», которая предполагает разделение активов банка на «плохие» и «хорошие», изъятие «плохих активов» (просроченных займов) и предоставление правительством «хороших активов» (обычно государственных облигаций), что позволяет залатать дыры в банковском балансе. Разные вариации этой модели применялись в Гане, Танзании и Уганде, где «плохие активы» переводились в специализированную компанию по управлению активами, а не в «плохой банк». Если размер «плохих активов» незначителен, то обычно принимается решение о продолжении деятельности банка, который сможет самостоятельно решить проблему просроченных займов, и при этом правительство как акционер подписывается на новую эмиссию акций.
Четвертый принцип касается методов приватизации, которые подразделяются на продажу акционерного капитала, продажу активов и ваучерную приватизацию. Большинство успешных привати-заций имели форму продажи акционерного капитала - первичное публичное размещение акций (IPO) с последующим вторичным размещением. Привлечение уважаемого финансового учреждения в качестве стратегического инвестора при размещении большого пакета акций обычно приносило больший эффект, чем продажа акций многочисленным мелким инвесторам. Эмпирические данные показывают, что привлечение иностранных банков в качестве стратегических инвесторов способствовало улучшению обстановки в банковском секторе, а потому такие решения следует считать предпочтительными. Факты показывают, что многие финансовые проблемы, возникающие у приватизированных банков, могут быть предотвращены при помощи адекватного пруденциального контроля.
Пятый принцип состоит в том, что орган банковского контроля должен давать санкцию на приватизацию только при условии, что новый собственник известен как достойный и честный предприниматель, имеет опыт банковской деятельности и соответствующие компетенции, проверенные источники доходов и жизнеспособный бизнес-план.
Теоретически правильный политический выбор в пользу приватизации в реальной жизни может натолкнуться на непреодолимые преграды, что ведет к откладыванию сроков приватизации, ее приостановке или прекращению. Ключевыми вопросами, которые следует решить при осуществлении приватизации, являются вопросы ее издержек, установления последовательности реформ и достижения политического консенсуса. Издержки подготовки банка к продаже могут превысить доходы от его приватизации, а соответствующие ожидания создают стимулы для отсрочки передачи банка в частные руки. Однако мировой опыт свидетельствует, что состояние «плохих банков» со временем только ухудшается, в итоге разрешение проблем усложняется.
В заключение автор указывает, что существенные институциональные дефекты (неадекватное законодательство, отсутствие сильной государственной инфраструктуры контроля и т.д.) обычно затмевают собой конкретные проблемы, испытываемые государственными банками. Это подтверждает обширный мировой опыт приватизации: лишь в очень редких случаях крупные приватизации банков предшествовали банковским кризисам. Непосредственной причиной кризиса явились неудачи в создании институциональных предпосылок для здоровой банковской деятельности в период до приватизации или, по крайней мере, одновременно с приватизацией.
Г.В. Семеко
