CC BY
19
ровать угрозы финансовой стабильности и принимать меры против них зависит главным образом от наличия информации, опыта и компетентности, а также полномочий, которые предоставлены ФРС как органу контроля над банками и как центральному банку.
ФРС продолжает курс на защиту потребителей финансовых услуг. Так, во второй половине 2009 г. было проведено всестороннее обследование регламентаций и нормативов, касающихся ипотечного кредитования населения. По его результатам были определены основные действия по повышению прозрачности ипотеки. Кроме того, были утверждены правила, вводящие в действие расширенную систему защиты кредитных карт и частного кредитования студентов, а также новые правила, создающие возможность избежать платы за овердрафт.
Г.В. Семеко
2010.03.025. СКОТТ Д. БАНКИ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА. SCOTT D. Banks in crisis // Crisis response. - Washington, DC: World Bank, 2009. - N 9. - P. 1-8.
Д. Скотт, вице-президент группы Всемирного банка, анализирует последствия масштабных государственных интервенций в национальные банковские системы в период глобального финансового кризиса.
Текущий финансовый кризис быстро распространялся по всему миру. В большинстве промышленно развитых стран первоначально правительства приняли решения, которые сопровождались значительными инвестициями в системно важные банки. Но не все их действия были достаточно продуманными. Уроки начала кризиса показывают: действия правительства как временного собственника позволили минимизировать издержки налогоплательщиков на преодоление первых последствий кризиса.
Среди антикризисных мер правительств были инвестиции в задолженность, собственность и гибридные инструменты банков, что привело к установлению частичной или полной собственности государства на финансовые учреждения. Государственные инвестиции рекапитализировали банки, которые не удовлетворяли минимальным требованиям к капиталу, и увеличили объем капитала банков, которые удовлетворяли установленным требованиям.
В целом у правительств есть юридические основания для интервенций в собственность банков-банкротов. Такие интервенции обычно не приводят к отзыву лицензии и ликвидации банка. Но при этом обычно нарушаются права акционеров, а банк (или большая часть его активов и пассивов) продается другому банку, иногда вместе с государственной финансовой помощью. Это -стандартная практика разрешения проблем несостоятельных банков в США. Наиболее известные примеры: продажа «Bear Stearns JPMorgan Chase» вместе с поддержкой ликвидности в форме кредитной линии от Федеральной корпорации страхования депозитов (Federal deposit insurance corporation, FDIC). В других случаях, например, с крупными банками, которые невозможно сразу продать, или группами со сложной структурой, в которых не определен юридический центр для интервенций, правительство становится собственником, иногда национализируя институт. Например, в Великобритании правительство рекапитализировало RBS и «Lloyds», выкупив соответственно 70 и 65% их акций, а также национализировало «Northern Rock» и «Bradford & Bingley».
Правительства также повысили доступ банков к централизованному финансированию. В целом подобные программы были открыты для крупных, системно важных банков (как в Великобритании) или для всех банков (как в США). В отдельных странах интервенции правительства, первоначально носившие довольно хаотичный характер, затем были формализованы, стандартизированы и распространены на всю отрасль.
Рекапитализация неплатежеспособных банков в основном включала покупку обыкновенных акций, что приводило к полной или частичной национализации банка. Инвестиции в капитал банков также осуществлялись в форме покупки привилегированных акций, а в отдельных случаях - субординированных заимствований. Рекапитализация через привилегированные акции и суборди-рованные кредиты обычно позволяет банкам легче привлекать дополнительный частный капитал.
В ряде случаев к банкам-реципиентам государственной помощи предъявлялись требования по выплате высоких дивидендов или процентных ставок, а также оговаривались условия прекращения помощи. Это делалось для того, чтобы стимулировать быстрейший возврат бюджетных средств (Австрия, Ирландия, Велико-
британия). В ходе текущего кризиса рыночные аналитики особое внимание уделяли доле капитала первого уровня, а в ряде стран были внесены изменения в методику расчета капитала первого уровня.
Правительства вмешивались и в управление банками, используя четыре механизма: существующие режимы госсобственности (Австрия, Бельгия); передачу полномочий собственника новому институту, ответственному за рекапитализацию банков (Великобритания, в будущем США); передачу этих полномочий министерству финансов (Ирландия) или институту страхования депозитов (Канада) - менее распространенные варианты.
В некоторых случаях правительства требовали увеличения их представительства в советах директоров банков-реципиентов, даже если они владели небольшим пакетом акций (Бельгия, Ирландия). Правительства также напрямую определяли решения акционеров и совета директоров. Обычной практикой стали лимиты на выплату компенсаций (Франция, Германия, Ирландия, Италия, Швеция, Великобритания, США) и ограничения на выплату дивидендов. При этом интервенции отдельных правительств включали требование к банкам о сохранении неизменным объема кредитования.
Цели и характер государственных инвестиций в капитал банков должны быть согласованы и определены. Первоначальные цели интервенций в последующем могут быть изменены в связи с необходимостью поддержания ликвидности и достаточности капитала системно важных банков или необходимостью сохранения доверия общества к банкам и финансовой системе в целом. Вторичной целью может быть восстановление способности банка обеспечивать экономику новыми кредитами.
Чтобы определить комплексный подход к государственной собственности в капиталах банков, правительству следует публично разъяснять обоснованность своей политики собственника. Политика должна устанавливать: цели временного введения собственности; общие условия и критерии, которым должны отвечать данные инвестиции; критерии управления собственностью; продолжительность инвестиций. Чтобы минимизировать долгосрочные издержки для налогоплательщиков и ускорить вывод инвестиций, политика госсобственности должна основываться на наборе направляющих прин-
ципов, обоснованной коммерческой практике, хорошем корпоративном управлении и быть нейтральной для конкуренции в отрасли.
Инвестиции правительства и соответствующие действия должны быть ориентированы на вывод банка на уровень прибыльности, возможно, после финансовой и операционной реструктуризации в течение короткого периода времени и максимизации его стоимости. Аналогичным образом доступность и количество инвестиций, их условия, соответствующее вовлечение правительства в управление должны соответствовать принципу нейтральности по отношению к конкуренции. Это означает, что надзорные органы и другие государственные ведомства должны одинаково относиться к банкам с участием государственного капитала и без него. Для банков с участием государственного капитала не должно быть исключений в пруденциальном регулировании.
Объем государственных инвестиций должен быть достаточно большим для восстановления финансового здоровья банка. Однако часто из-за невозможности получить нужную информацию и провести точный анализ, размер необходимых инвестиций недооценивается. Позднее это вызывает потребность в дополнительной рекапитализации. Менеджеры, вынужденные работать в условиях недостатка капитала, идут на дополнительные риски и скрывают потери, чтобы избежать реструктуризации. Чтобы устранить неэффективное использование государственных ассигнований, необходим динамический процесс оценки банка, высокие стандарты информации, использование внешних экспертиз и альтернативных планов реструктуризации проблемных банков.
Для восстановления прибыльности банка лучше осуществлять инвестиции в форме обыкновенных акций или в форме конвертируемых привилегированных акций. Выбор зависит от того, хочет ли правительство влиять на принятие решений или быть пассивным инвестором. Если осуществляются инвестиции в банк с серьезными проблемами, более эффективна форма обыкновенных акций. В этом случае налогоплательщики несут существенные риски, и правительство не может быть пассивным инвестором.
Использование привилегированных акций и субординированных кредитов (займов) больше подходит для банков с хорошими перспективами в плане решения проблемы дефицита капитала за счет частного сектора в ближайшее время. Инвестиции государ-
ства позволят такому банку «купить» время для привлечения дополнительного частного капитала по приемлемой цене. Если частный капитал не поступит в банк, правительство может конвертировать привилегированные акции или субординированные кредиты (займы) в обыкновенные акции. Такой метод использован в США, Германии, Швейцарии, Бельгии (за исключением национализации «Fortis»), Ирландии (за исключением национализации «Anglo Irish Bank»).
Если государственные инвестиции осуществляются в форме привилегированных акций с высоким кумулятивным дивидендом или субординированных кредитов, по которым процентные ставки выше рыночных, то это идет вразрез с фундаментальной целью восстановить способность банка генерировать доходы. Например, в Великобритании правительство первоначально рекапитализирова-ло RBS и «Lloyds», купив привилегированные акции, по которым был гарантирован 12%-ный дивиденд. Банки не могли обеспечить такую доходность, и правительство было вынуждено конвертировать привилегированные акции в обыкновенные.
Чтобы отделить временную собственность государства в банковской системе от функции проведения политики и регулирования, может быть образован особый институт. Он должен нести ответственность за осуществление политики собственника, осуществлять соответствующие полномочия и реализовать стратегию вывода бюджетных средств. Институт может быть, например, ведомством правительства, ответственным за управление имуществом общества, или подразделением правительства. Вне зависимости от формы организации институт должен иметь достаточный штат, а у его главы должно быть столько же полномочий (влияния), как и у президента банка.
Институт собственности должен способствовать реализации качественного корпоративного управления в банках-реципиентах так, чтобы все операции соответствовали коммерческим принципам и задаче максимизации стоимости инвестиций. Институт собственности может привлекать внешних экспертов. Для этого у главы института должен быть доступ к финансированию. Но соответствующие расходы должны составлять лишь небольшую часть от объема государственных инвестиций. Деятельность института должна быть открытой для общества. В рамках своих полномочий
институт собственности должен публично раскрывать свои намерения, решения, действия, их обоснование, результаты деятельности.
Институт собственности должен быть организован посредством открытого процесса. Например, комитет инвесторов формирует профессиональный совет директоров, который уже будет отбирать независимых членов совета. Если правительство является единственным собственником банка, половина членов комитета могут быть частными лицами, активно работающими в частном секторе. Подбор персонала может быть проведен при посредничестве рекрутинговых агентств. Институт собственности должен следовать рекомендациям комитета на общих собраниях акционеров при выборе членов совета директоров.
Для снижения неопределенностей продолжительность инвестиций правительства в проблемный банк не должна носить длительный характер. Правительства всех развитых стран «вошли» в капитал банков в ходе нынешнего кризиса, подчеркивая временный характер своих инвестиций. Для подготовки вывода инвестиций институт собственности должен разработать альтернативные стратегии уже на этапе инвестирования. Институт собственности должен публично раскрыть критерии, выполнение которых станет моментом начала вывода государственных средств из банка. Для банка таким критерием может быть достижение прогресса в реструктуризации. Для банковской системы ими могут быть индикаторы, свидетельствующие, что система стабилизирована (положение на межбанковском рынке, спрэды, оценка капитала банков) и вернулась к нормальным операциям (темп прироста кредитования).
Институт собственности должен обладать информацией о деятельности банков-реципиентов и рынка в целом, чтобы точно определить наиболее удобный момент и методы для выхода из капитала санируемых банков. В этой работе институту могут помогать инвестиционные банковские компании, обладающие международным или национальным опытом.
В.В. Кузнецова
2010.03.026. ОЦЕНКА ПРОГРАММ ВОССТАНОВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА.
An assessment of financial sector rescue programmes // BIS Papers. -Basel, 2009. - N 48. - 77 p.
