CC BY
36
требования директивы выходят за пределы возможных практических изменений. Многочисленная бюрократия, уполномоченная на реализацию директивы, скорее препятствует целенаправленным действиям, чем способствует им. Именно поэтому необходимо срочно внести изменения в проект. Учитывая конкретные цели директивы, следует лучше скоординировать работу международных регулирующих органов с практическим опытом тех, кому адресованы новые правила. Им должна быть предоставлена возможность участвовать в консультациях ФАТФ не только в качестве зрителей. От имени банков таким участником могла бы стать недавно созданная Международная банковская федерация (International Banking Federation).
В. И. Шабаева
ДЕНЬГИ. ФИНАНСЫ. КРЕДИТ
2005.04.019. ХОГГАРТ Г., РЕЙДХИЛЛ Дж., СИНКЛЕР П. ОСНОВНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ И ИЗДЕРЖКИ РАЗРЕШЕНИЯ БАНКОВСКИХ КРИЗИСОВ.
HOGGARTH G., REIDHILL J., SINCLAIR P. Resolution of banking crises: a review // Financial stability rev. - L., 2003. - Dec. - P. 109-123.
С конца 1970-х годов в разных регионах мира были зарегистрированы 117 эпизодов системных финансовых кризисов и 51 случай пограничных ситуаций и несистемных кризисов, отмечают эксперты из Великобритании и США. По оценкам, потери от банковских кризисов составляют в среднем ежегодно более 10% ВВП, а банковское кредито-
вание и прибыльность банков в течение нескольких послекризисных лет остаются в депрессивном состоянии.
Принимая меры против банковского кризиса, государственные власти должны тщательно изучить их последствия для будущего развития частного сектора. Одной из целей их действий является ограничение дезорганизации платежной системы и падения доверия к финансовой системе в целом. Власти должны также беспокоиться о том, как повлияет их политика на предложение банковских кредитов частному сектору. Величина потенциальной системной угрозы от банкротств банков определяется их ролью в экономике и наличием других источников кредитных ресурсов.
В любом случае все действия государственных властей создают определенные будущие моральные риски: если банкам предоставляется более значительная поддержка, чем они ожидали, то это повышает рискованность их деятельности в будущем. «Любая помощь плохо работающему банку в настоящее время является надежным способом предотвращения его хорошей работы в будущем» (с. 110).
Сильное деформирующее влияние на экономику может иметь повышение налогов как следствие высоких бюджетных затрат на преодоление банковского кризиса, хотя сами по себе такие затраты являются только способом перераспределения доходов - от нынешних и будущих налогоплательщиков в пользу стейкхолдеров банка, в частности вкладчиков.
Для сокращения издержек банковских кризисов и вероятности их возникновения в будущем используются различные меры. В мире не найти и двух стран, которые имеют одинаковые финансовую и правовую системы, а потому не может быть и одинакового набора методов поддержания финансовой стабильности в отдельных странах. Тем не менее в стратегии разрешения кризисов можно выделить ряд элементов, которые применяли многие страны для ограничения их последствий для экономики и налогоплательщиков, а также для ограничения будущих моральных рисков.
Решения в рамках частного сектора. Управленческие решения частного сектора более предпочтительны, чем решения, принимаемые государством, поскольку там основные потери несут акционеры, а не налогоплательщики. Когда банк неплатежеспособен (или близок к неплатежеспособности), то государственный орган надзора может потребовать от его акционеров или кредиторов восполнить недостаток капита-
ла. То есть предпринимается попытка сохранить банк за счет тех, кто затем больше всех выиграет от этого.
Распределение потерь. Если в процесс преодоления кризиса втягивается государство, то моральные риски и издержки по разрешению кризиса могут быть ограничены за счет распределения части потерь между стейкхолдерами - акционерами, менеджерами, вкладчиками и другими кредиторами банка.
После банкротства банка акционеры теряют часть или весь вложенный капитал, а потому в дальнейшем они будут больше заботиться о том, как избежать риска снижения курса своих акций.
Менеджеры остаются без работы, страдает их деловая репутация; такая перспектива заставляет их внимательнее относиться к своим обязанностям. Однако для высших менеджеров риски возможных потерь от банкротства банка, в котором они служат, ограничены системой вознаграждения, которое зависит от размеров банковской прибыли. Чтобы повысить ответственность высших менеджеров, необходимо ужесточить «наказание» за банкротство. Такое «наказание» должно быть тем существеннее, чем масштабнее потери. Например, в крайних случаях директорам обанкротившихся банков можно запретить работать в этой должности в любой государственной компании.
Перекладывание части потерь на незастрахованных кредиторов в дальнейшем позволит улучшить рыночную дисциплину и снизить вероятность кризисов в будущем. Применяемые схемы страхования депозитов также воздействуют на поведение кредиторов. Так, моральный риск можно уменьшить, используя страховые схемы с ограниченным покрытием с тем, чтобы вкладчики постоянно находились под давлением риска потерь. Схемы страхования могут предусматривать максимум страхуемой суммы, ограничения категорий вкладчиков, совместное страхование (co-insurance), при котором страхуется предварительно оговоренная часть депозита. Особенно важно возложить основные потери на крупных вкладчиков, таких как другие банки или небанковские компании, поскольку они имеют больше возможностей осуществлять мониторинг состояния дел в банке.
Исследования, проведенные в последние годы, показали, что особенности схемы страхования депозитов влияют на финансовую стабильность. Так, анализ 61 страны за период 1980-1997 гг. свидетельствует, что при отсутствии эффективной системы пруденциального регулирования и надзора вероятность кризисов возрастает по мере увеличения так
называемого коэффициента покрытия (coverage ratio) - отношения максимального покрытия по страховой схеме к ВВП на душу населения, и снижается, когда применяется совместное страхование. Другие исследования подтверждают тот факт, что «наиболее великодушные», с неограниченным покрытием схемы страхования в значительной степени повышают вероятность возникновения финансовых кризисов.
При системном банковском кризисе для поддержания доверия к финансовой системе власти часто временно вводят схему общего страхования (blanket insurance) всех вкладчиков (и других кредиторов). Доверие к любым гарантиям в этом случае (если кризис вызван неплатежеспособностью, а не недостатком ликвидности) зависит от платежеспособности правительства. Хотя после кризиса временное применение общего страхования может быть полезным, результатом его использования во время системного кризиса может стать большая вероятность аналогичных финансовых потрясений в будущем. Разрешить эту дилемму власти могут за счет обеспечения большей прозрачности своих действий.
Прозрачность и открытость государственных программ реструктуризации банковской системы в целом, а не только политики по страхованию депозитов, помогают ускорить выход из кризиса, сократить его издержки и будущие риски. Все государственные ведомства, занимающиеся управлением финансовым сектором, - Центральный банк, регулирующий орган (если он выделен в отдельную структуру) и министерство финансов - должны иметь в условиях кризиса четко определенные обязанности, а также должен работать механизм согласования их политики. Так, в Великобритании с целью такой координации в 1997 г. Банком Англии, Управлением финансовых услуг (Financial Services Authority -FSA) и Министерством финансов был выработан совместный документ -Memorandum of Understanding.
Важно заранее разработать четкую стратегию преодоления кризиса и обнародовать, по крайней мере, ее основные принципы. При отсутствии такой стратегии можно запоздать с принятием необходимых антикризисных мер, что приведет к перекладыванию издержек с акционеров на налогоплательщиков и затормозит рекапитализацию в частном секторе. Так, во время кризиса середины 1990-х годов правительство Мексики скупило просроченные кредиты по их балансовой, а не по рыночной стоимости, что сильно увеличило потери налогоплательщиков, но не ликвидировало многие проблемы банковской системы.
Быстрота разрешения кризиса. Задержки в проведении банковской реструктуризации ведут к сохранению притока кредитов в экономику, дают время на сбор информации о финансовом положении банков и на выработку продуманной стратегии. Однако если положение финансовых учреждений продолжает ухудшаться, то это увеличивает конечные издержки разрешения кризиса. Существует также опасность, что банки для спасения начнут предпринимать все более рискованные действия: в случае успеха им удастся преодолеть трудности, но в случае неудачи -ситуация в банковском секторе резко ухудшится.
Хотя быстрый выход из кризиса может привести к сильному краткосрочному спаду производства из-за ликвидации нежизнеспособных банков и неплатежеспособных корпоративных заемщиков, в долгосрочном аспекте экономика пойдет на подъем благодаря быстрому восстановлению работы банковской системы. При ликвидации банков важно, чтобы процедуры банкротства позволили застрахованным вкладчикам и другим кредиторам быстро получить доступ к своим средствам. На практике такие процедуры длятся годами, что задерживает соответствующие выплаты.
Выбор стратегии разрешения кризиса ограничен прежде всего правовыми рамками, которые определяют как масштаб, так и эффективность политических решений. Так, в некоторых странах орган финансового надзора не имеет полномочий по списанию капитала испытывающих трудности банков и принуждает их к слиянию или к закрытию; однако в этом случае кредиторы и собственники подают на него иски с требованием возмещения убытков. В других странах власти располагают более широкими возможностями для выбора - они могут заменить менеджеров и состав совета директоров, закрыть банк, влить в него дополнительный капитал или национализировать. Различия в процедурах банкротства и социально-политический контекст также сильно влияют на выбор стратегии разрешения кризиса.
Спектр действий по решению проблемы неплатежеспособности банка включает две крайности: с одной стороны, вливание капитала и восстановление работы банка, с другой - закрытие банка, распродажа его активов и выплаты вкладчикам по депозитам и другим кредиторам. Между этими крайними мерами - отзыв банковской лицензии и продажа банка (полная или частичная) другому финансовому учреждению.
Масштабы вовлечения государства в решение проблем неплатежеспособности банков существенно различаются: государство может огра-
ничиться мерами по стимулированию и организации поддержки частного сектора или, напротив, предусмотреть официальную финансовую поддержку и взятие под государственный контроль (управление).
Когда банк оказывается в трудном финансовом положении, предпочтительно, чтобы государство, прежде всего, поддержало инициативы по решению проблем в рамках частного сектора. Если таким путем не удается найти решение, то следующей ступенью является либо ликвидация банка, либо оказание ему государственной помощи в какой-либо форме. В чрезвычайных обстоятельствах, когда существует системная угроза, правительство может взять банк под свой контроль (национализация) или, как промежуточный этап, предоставить гарантии по его обязательствам. Авторы подробно рассматривают возможные варианты.
Решения без вмешательства государства (в рамках частного сектора) включают две группы действий - без изменения или с изменением статуса банка.
Статус банка сохраняется, когда при его неплатежеспособности или близком к нему состоянии орган финансового надзора делает вывод о возможности его оздоровления без государственного вмешательства, а за счет внутренних действий: сокращения кредитования, ограничения определенных видов деятельности, вливания дополнительного капитала акционерами или другими заинтересованными лицами, смены менеджмента и т. д.
Изменение статуса банка происходит, когда проблемы неплатежеспособности решаются за счет слияния (поглощения) со «здоровым» финансовым учреждением. Хотя эта процедура проходит также без вмешательства государства, орган финансового надзора должен проанализировать ситуацию в неплатежеспособном банке, чтобы оценить размеры потерь и его возможности возместить их без риска оказаться банкротом.
Вероятность таких слияний (поглощений) в отдельных странах определяется многими факторами. С ростом конкурентоспособности финансовой системы стремление «здоровых» банков организовывать «спасение» своих неплатежеспособных партнеров для сохранения стабильности отрасли в целом может ослабевать. При этом один банк берется помогать другому, только если это соответствует его собственным интересам. Известную роль играют и размеры неплатежеспособного банка. Банкротство крупного банка, конечно, оказывает более существенное и разностороннее влияние на значительное число финансовых
учреждений. Для его «спасения» необходимы координированные действия нескольких игроков финансового рынка, что на практике трудно сделать. Кроме того, при высокой концентрации в банковской системе государственные власти очень неохотно идут на поддержку операций, которые ведут к дальнейшей консолидации.
Ликвидация банка. При невозможности решения проблемы неплатежеспособности банка в рамках частного сектора часто принимается решение о его ликвидации: банк объявляется неплатежеспособным и закрывается. Производятся выплаты вкладчикам и другим кредиторам, затем специальный орган по реструктуризации ликвидирует все активы. При таком решении могут пострадать другие банки (например, из-за динамики цен на финансовых рынках), а потери незастрахованных вкладчиков и других кредиторов погашаются только при наличии достаточных средств. Кроме того, погашение долгов перед вкладчиками и кредиторами обычно затягивается надолго, что ухудшает благосостояние большого числа людей и негативно сказывается на экономике.
Решения с помощью государственного вмешательства включают действия, предполагающие как сохранение, так и изменение статуса банка.
Статус банка сохраняется, когда центральный банк как кредитор в последней инстанции оказывает ему чрезвычайную помощь, предоставив ликвидные средства. Такая помощь осуществляется при системных кризисах и на ограниченный период времени. Хотя вмешательство кредитора в последней инстанции предназначено для решения проблемы ликвидности, а не утраты платежеспособности, в реальной действительности трудно разделить эти проблемы. В любом случае центральный банк, оказывая банку помощь, должен создать механизмы, которые делают ее временной и обусловленной. Кроме того, за счет страхования центральный банк должен оградить себя от возможных потерь.
Правительство может оказать отрытую финансовую помощь банку, чтобы вывести его из затруднительного положения, путем вливания в него капитала или покупки у него просроченных обязательств. Это позволит банку продолжать свою деятельность, но будет иметь ряд негативных последствий. Наиболее важное из них - рост морального риска, поскольку остается неизменным состав банковского менеджмента и инвестиции акционеров получают защиту. Можно несколько смягчить это последствие, если государственная помощь будет обусловленной, напри-
мер, будет выставлено требование сменить менеджмент, снизить процентные выплаты акционерам или поручено привлечь частный капитал.
Статус банка меняется, когда осуществляется его слияние (поглощение) с другим банком или, если законодательство это допус-кает, с другим учреждением. Слияние обеспечивает бесперебойность деятельности банка, как для заемщиков, так и для вкладчиков. В зависимости от размеров и структуры деятельности банка и нормативов регулирующих органов он может быть реструктурирован различными способами: например, он может быть разделен, т. е. депозиты, филиалы и активы будут проданы раздельно.
Формой передачи банка во временную собственность правительства являются «промежуточные» банки (bridge banks). В ряде промышлен-но развитых стран в условиях системного банковского кризиса, например в Финляндии и Швеции, применялся переход во временную государственную собственность крупных банков, испытывающих трудности, с тем чтобы провести их реструктуризацию, привести в порядок баланс и подготовить к последующей продаже частному сектору. В течение всего периода нахождения в государственной собственности банк осуществляет деловые операции.
Полный переход в собственность государства (национализация) обычно имеет место, когда терпит крах очень крупный банк. Осуществляя национализацию, правительство, как правило, пренебрегает интересами акционеров и защищает вкладчиков и других кредиторов. Однако с национализацией связана проблема снижения эффективности работы банковского сектора: как свидетельствуют факты, частные банки обеспечивают более эффективное, чем государственные банки, размещение кредитов. В странах с высоким удельным весом государства в банковском секторе сравнительно более высокая доля просроченных кредитов в их общей сумме и более высокие текущие издержки.
Оценка убытков банка, находящегося в затруднительном положении, имеет ключевое значение для разрешения его проблем. Один из способов определить, что лучше - ликвидировать банк или сохранить его с помощью государственной поддержки, - это оценить ликвидационную стоимость банковских активов, совокупную стоимость требований застрахованных кредиторов и соответствующих административных расходов. Затем издержки ликвидации сопоставляются с размером субсидии, которая требуется для осуществления операции слияния (продажи) банка-банкрота с другим банком (другому банку), и принимается оконча-
тельное решение по принципу «наименьших издержек». Чем выше стоимость банка при его сохранении, по сравнению с его ликвидацией, тем больше оснований для оказания ему государственной финансовой поддержки. Если значительная часть банковских обязательств не застрахована, то ликвидация обойдется недорого, по крайней мере, с точки зрения страховщика депозитов.
Однако при указанном выше способе сопоставления издержек принимаются в расчет только финансовые затраты различных стратегий для страховщика депозитов. При системных кризисах в этом случае преуменьшаются издержки ликвидации банка, поскольку не учитываются прямые последствия для финансовом системы в целом.
При выборе стратегии действий следует учитывать тип и масштабы шока, которому подверглась финансовая система, и определить, носят ли банкротства системный характер.
В ситуации несистемного кризиса центром его разрешения являются балансы отдельных банков, испытывающих затруднения. Соответствующие банки либо сливаются со «здоровыми», либо ликвидируются. При системном кризисе, в отличие от этого, немедленная помощь властей обычно позволяет восстановить стабильность финансовой системы в целом и доверие общества к ней. При этом положительный результат дает предоставление государственных гарантий владельцам ликвидных средств в банках, испытывающих трудности, поскольку это способствует предотвращению и сокращению паники. Основная задача заключается в стабилизации банковской системы до проведения реструктуризации активов проблемных банков.
Системные кризисы можно анализировать в двух разрезах: 1) по масштабу охвата финансовой системы (например, сколько банков - один, два или много - поразил первоначальный шок); 2) по степени, в которой первые банковские банкротства впоследствии затронули остальную часть финансовой системы. Такие эффекты распространения «инфекции» кризисов могут привести к снижению стоимости банковских активов в результате либо прямого воздействия на них банковских банкротств, либо влияния реакции проблемных банков на шок, например, в форме снижения цен на рыночные активы, принадлежащие другим банкам. Кроме того, первое банковское банкротство может вызвать изъятие депозитов из других банков из опасения, что последние имеют проблемы, аналогичные тем, с которыми столкнулся обанкротившийся банк.
При системном кризисе может сложиться ситуация, когда в стране нет ни одного частного банка с хорошим уровнем капитализации, который может приобрести банки, находящиеся на грани банкротства. В этом случае остается единственная возможность - взятие таких банков под контроль иностранными банками или государством. В некоторых странах при недавних системных кризисах (Финляндия, Мексика), где отмечались подобные ситуации, были смягчены правила в отношении слияний национальных банков с иностранными; в ряде других (Норвегия, Южная Корея) правительство взяло проблемные банки под свой контроль, и в итоге государству стало принадлежать более половины банковского сектора.
В заключение авторы подчеркивают, что при отсутствии государственного вмешательства системные банковские кризисы, как подтверждает опыт Великой депрессии, имеют драматические последствия для экономики. При определении масштабов и форм этого вмешательства основными критериями выбора должны быть минимизация бюджетных расходов и предотвращение будущих моральных рисков. При последних системных банковских кризисах антикризисные действия в большей мере способствовали улучшению банковских балансов, чем восстановлению прибылей банков или объемов кредитования частного сектора.
Г.В. Семеко
2005.04.020. ФРАНКЕ Д. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ В БАНКОВСКОЙ СФЕРЕ.
FRANKE D. Mitarbeiterkriminalitat. Der Feind in den eigenen Rheien // Bank. - Köln, 2004. - N 9. - S. 76-80.
Директор отдела Федерального объединения немецких банков в Берлине (Bundesverband deutscher Banken) анализирует масштабы, причины и последствия экономической преступности сотрудников банков и меры борьбы с этим злом.
Злоупотребления в банках могут быть разными: мошенничество в расходах, фальсификация отчетности, манипуляции при учете рабочего времени, злоупотребления с предоставлением кредитов, кражи программного обеспечения, инсайдерские сделки и т.д. При этом экономические преступления совершаются в основном самими сотрудниками предприятия. Здесь финансовые учреждения должны быть особенно внимательными, поскольку их деятельность во многом строится на доверии и конфиденциальности, при том, что совершаемые ими сложные фи-
