CC BY
19
ЭКОЛОГИЯ И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
2002.01.072-074. РЕЗУЛЬТАТЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПЕРЕГОВОРОВ ПО КЛИМАТУ. (Сводный реферат).
1. HOURCADE J.-Ch. Le climat au risque de la négociation internationale // Débat. - P., 2001. - № 113. - P.136-145.
2. ГРАЧЕВ Д. Встреча на Рейне // Известия. - М., 2001. - 3 авг. - С.1.
3. ЛЕСКОВ С. Климатологи договорились // Известия. - М., 2001. - 30 июня. - С.2.
В статье сотрудника Высшей школы социальных исследований (Франция) (1) рассматривается история международных переговоров по климату. Автор анализирует аргументы и риторику основных действующих лиц переговоров, изменение их позиций в зависимости от расстановки сил, а также решения международных конференций по климату и их последствия. При этом автор исходит из того, что подобный анализ будет способствовать осмыслению роли политических методов решения возникающих проблем на стыке геополитики, технологических сдвигов и экономических изменений (1, с.137).
Чрезвычайно короткий промежуток времени между разработкой первых моделей изменения климата и конференцией в Рио-де-Жанейро (1992 г.), по мнению автора, объясняется связью изменений климата с мировой энергетической безопасностью. В период подготовки к конференции в Рио-де-Жанейро стало ясно, что промышленно развитые страны (ПРС) должны, прежде чем привлекать развивающиеся страны (РС) к совместному решению климатических проблем, показать стремление взять на себя ответственность за рост концентрации в атмосфере газов, имеющих парниковый эффект (ГПЭ). Поэтому среди ПРС развернулась дискуссия о том, нужно ли заключать соглашение о квотах стран на выбросы ПГЭ или об уровне налога на углерод или углерод и энергию. Первый вариант (сторонником которого были США) гарантировал уровень выбросов, но не учитывал экономические
издержки на реализацию этого решения, в то время как второй (предложенный Францией и поддержанный Европейской комиссией) не гарантировал конечный уровень выбросов. Перед самой конференцией Европейская комиссия отозвала свое предложение из-за противоречий по этому вопросу между членами ЕС.
Из-за размытости позиций участников из чисто дипломатических соображений на конференции обсуждался «квотный» подход. Реверансом «экологистам» и РС явилась провозглашенная в Рио-де-Жанейро цель вернуться в 2000 г. к объему выбросов ГПЭ на уровне 1990 г. Хотя это решение носило декларативный характер, оно оказало влияние на последующий переговорный процесс.
На Берлинской конференции, состоявшейся в 1995 г., также возобладала логика «квотного» подхода. Это объяснялось давлением неправительственных организаций, требовавших соблюдения обязательств, взятых на себя участниками конференции в Рио-де-Жанейро, и организатора конференции - Германии, стремившейся, с одной стороны, сохранить условия внутреннего компромисса (государство согласилось отказаться от идеи экологического налога в обмен на добровольные обязательства предприятий снижать выбросы ГПЭ), с другой - взявшей на себя роль лидера «экологического целомудрия». Другие европейские страны, выступавшие против установления квот, не пользовались влиянием, поскольку не смогли сформулировать альтернативных предложений. Хотя американской делегации было поручено выступить против принципа квот и избегать любых формулировок, ограничивающих суверенитет конгресса США, она, чтобы избежать дипломатической изоляции, резко изменила свою позицию, в результате чего было принято решение об установлении лимитов на выбросы ГПЭ.
Итоги Берлинской встречи были по-разному восприняты ее основными участниками. Установление квот на выбросы ГПЭ шло вразрез с мнением американских экономистов, считавших, что повышение внутренних тарифов на энергию будет легче восприниматься при условии введения системы международной торговли разрешениями на выбросы (МТРВ), а не повышения внутренних тарифов на энергоносители. В Германии, где система МТРВ разрушила бы внутреннее равновесие, опиравшееся на добровольные соглашения, предоставлявшие промышленности право на бесплатные выбросы, связь между квотами и МТРВ не рассматривалась. Другие европейские страны
и Европейская комиссия воспринимали идею МТРВ как средство для США покупать права на выбросы по низким ценам.
Берлинская встреча побудила Сенат США признать, что количественные обязательства не имеют смысла без изменения тенденций в РС. Он принял единогласное решение об отказе ратифицировать любое соглашение, в котором не участвовали бы РС. Это создавло препятствие на пути заключения глобального соглашения.
В декабре 1997 г. на конференции в Киото основными вопросами были уровень выбросов для каждой страны и введение «гибкого механизма» их регулирования. Первостепенная задача американской делегации состояла в том, чтобы представить МТРВ как средство минимизации издержек выполнения государствами обязательств по сокращению выбросов, а так называемый механизм совместного применения как способ привлечения к участию в этом процессе РС. ЕС, выступавший на переговорах единым блоком, требовал снижения выбросов.
В Киото были поставлены довольно амбициозные цели. Например, США в случае ратификации Киотского протокола, предусматривавшего снижение промышленных выбросов ГПЭ на 5,2% к 2012 г., должны сократить выбросы ГПЭ к 2008-2012 гг. на 32% по сравнению с 1997 г. (1, с.140). Это довольно сложная операция из-за инерции техни-ческих систем и поведения потребителей. Кроме того, неопределенность цен на нефть и тенденций выбросов ГПЭ требуют введения механизмов гибкого регулирования. Ни одно правительство не может брать на себя количественные обязательства, не имея гарантий, что в случае изменения ситуации у него будет возможность маневрировать, в частности покупая дополнительные разрешения на выбросы.
Но американская делегация представила систему МТРВ как магическое средство решения климатических проблем, не предлагая в то же время точных правил ее применения, а лишь заявив, что промышленность сможет заключать сделки на срок с правами на выбросы до официального открытия рынков в 2008 г. На практике США далеко не готовы к открытию таких рынков.
Акцент американцев на гибкость пробудил антирыночные рефлексы в экологических кругах и усилил подозрения в отношении США в том, что они ищут способы, позволяющие им не предпринимать никаких мер по сокращению выбросов ГПЭ внутри страны. Со своей стороны ЕС не смог предложить иного решения и вынужден был довольствоваться
внесением в Киотский протокол положений о том, что гибкие механизмы регулирования выбросов являются дополнением к национальным мерам по их снижению.
Совместное применение программы сокращения выбросов ГПЭ, представленное как средство обеспечения массированной передачи технологий РС благодаря привлечению частного сектора, было воспринято РС как механизм эксплуатации их экономики предприятиями ПРС, не оказывающий положительного влияния на развитие.
Однако количественный подход к регулированию выбросов ГПЭ, отмечает автор, не был ни выбором США, ни Японии, ни европейских стран. Он был обусловлен дипломатической необходимостью, давлением неправительственных организаций и внутренним компромиссом в Германии.
После Киото европейские страны ориентировались на координацию национальной политики в области сокращения выбросов ГПЭ, тогда как США исходили из того, что принятие квот лишает ее всякого смысла. Предложенный США термин «гибкость», используемый по другую сторону Атлантики для проталкивания многократно блокируемых внутренних мер по сокращению выбросов, рассматривался европейскими странами как уловка. Пропасть между партнерами по переговорам постепенно расширялась, особенно после того как в марте 1998 г. немецкая делегация предложила европейским министрам окружающей среды определить количественный предел обмена выбросами. Эта нерыночная мера была одобрена европейскими министрами «под влиянием» французских дипломатических советников. Однако этот подход, подрывавший равновесие внутриамериканского политического диалога и содержащий в себе многочисленные отрицательные моменты, вскоре был признан несостоятельным, в частности потому, что предусматривал наказание стран, где предельные издержки сокращения выбросов ГПЭ наиболее высоки.
Даже краткий анализ международных переговоров по климату, отмечает Ж.-Ш.Уркад, подтверждает значение риторических игр и семантических ловушек при ведении переговоров. Чтобы избежать в будущем превращения декларативных заявлений «в действительно нежелаемые решения», необходимо уточнить терминологию, следить за качеством заявлений участников переговоров, что позволит понять и учесть интересы каждой стороны (1, с.145).
Дальнейшие события только подтверждают выводы Ж.-Ш.Уркада.
Споры между ПРС привели к отказу со стороны США, не желающих сокращать объемы производства и терять рабочие места, от ратификации Киотского протокола. Позже с подобными заявлениями выступили также Япония и Канада. Однако это соглашение может вступить в законную силу, только когда его ратифицируют страны, суммарный выброс которых создает 55% всего парникового эффекта, из которых на долю США приходится 33%, России - 16,4, ЕС - 29,2, Японии - 7,8% (2, с.1). Если бы вслед за США из Киотского протокола вышла и Россия, у этого документа не осталось бы никаких шансов на «выживание».
Судьба Киотского протокола была решена на шестой Конференции ООН по глобальным климатическим проблемам, состоявшейся в июле 2001 г. в Бонне. «Простая арифметика позволила России активно отстаивать свои требования, чего давно уже не было ни на каких международных переговорах» (2, с.1). Принципиальные возражения России вызывали такие условия, как внесение средств в фонд экологической помощи слаборазвитым странам (Россия не может себе этого позволить из-за собственных экономических проблем); контроль за соблюдением обязательств по сокращению выбросов ГПЭ со стороны стран, не собирающихся сокращать собственные выбросы; расчет нормы выбросов без учета площади лесов, поглощающих ГПЭ.
России в Бонне в результате изменившейся расстановки сил удалось получить максимум того, на чем она настаивала. Она была освобождена от взносов в фонд развития пока не выправится ее экономика; получила возможность практически бесконтрольно продать столько квот на выброс ГПЭ, сколько позволит ее экономическое положение в ближайшие 10-15 лет при том, что цена одной тонны углекислого газа оценивается в 20 долл. (3, с.2). По оценкам, Россия может продать выбросов на 1,2 млрд. долл. Покупатели, готовые приобретать не только квоты, но и опции, т.е. место в очереди, уже есть (2, с.1).
Удалось оставить среди участников договора и Японию, выполнив пожелания так называемой «зонтичной группы», в которую входят Канада, Австралия, Россия и Япония, об учете площади лесов на территории страны при определении нормы ее выбросов. При этом роль российских лесов будет учитываться более полно, чем в любой другой стране. Коэффициент для России составляет - 17,6, Канады - 12, Япо-нии - 13, а у большинства стран - меньше 1. Добились своего и РС, получившие от ЕС гарантии финансирования и развития экологически
чистых технологий. На эти цели ЕС, Норвегия, Исландия и Новая Зеландия выделили уже более 400 млн. долл. (2, с.1).
Конференция в Бонне показала, что Киотский протокол может заработать и без США, хотя все серьезные эксперты понимают, что в этом случае его значение будет ослаблено, в частности потому, что США являются главным плательщиком по предусмотренным программам. Американцы заявили, что недовольны киотским механизмом, но своих предложений пока не высказали.
Проигравшей - из-за позиции США - оказалась атмосфера. Первоначально предполагалось, что к 2012 г. выбросы ГПЭ будут сокращены на 5,2%. Теперь эксперты склоняются к тому, что эту планку надо снизить вдвое (3, с.2).
И.Ю.Жилина
