CC BY
382001.04.019. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО СТРАН ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ ПО МАТЕРИАЛАМ ЖУРНАЛА "ОСТОЙРОПА РЕХТ" ЗА 1999 г. (Обзор).
Немецкий журнал "Osteuropa Recht" в 1999 г. поместил ряд материалов по проблемам конституционного права, таким, как: особенности новейшего конституционного законодательства, проблемы конституционного контроля, взаимоотношения государства и церкви, роль СМИ и свобода прессы, правовой статус отдельных органов государства и др. В журнале доминирует не сравнительно-правовой, а страно-ведческий подход. Круг авторов журнала достаточно широк: это не только ученые, преподаватели вузов, но и студенты, а также практики. Статьи публикуются в основном на немецком, нередко на английском и иногда на французском языке. В данном обзоре публикации на немецком языке отреферированы Г.Н. Андреевой, на английском - Т.П.Титовой.
Новая конституция
В № 5 журнала опубликована статья С.Карлсона "Политика, публичное участие и конституция Албании 1998 г." (1). С принятием в 1998 г. новой конституции Албания пополнила число стран Центральной и Восточной Европы, принявших демократи-ческие конституции. Это создает основу для строительства в стране, традиционно отличавшейся высокой степенью концентрации власти, демократической государственности, пишет автор. С помощью новой конституции Албания стремится укрепить государственные институты и войти в сообщество западных стран как страна с демократической системой управления.
История авторитаризма и изоляции полностью не объясняет трудностей, с которыми столкнулась Албания в процессе принятия Конституции 1998 г., но она определяет контекст конституционных реформ. В частности, помогает понять причины дефицита конституцион-ных терминов в албанском языке, недостаточное знание современных демократических институтов и прав человека, а также потребность в широком заимствовании зарубежного опыта в этих вопросах. Внедрение новой правовой системы породило целый ряд проблем. Процесс правовой трансплантации очень сложен, государство-реципиент иногда отторгает чужие правовые концепции по целому ряду причин. Правовые и политические традиции могут как способствовать, так и препятствовать формированию новых структур.
С.Карлсон подробно анализирует все стадии политического процесса, сопровождавшего принятие конституции с начала с 1990-х годов В завершение статьи автор приводит краткое описание основных положений Конституции Албании 1998 г., промульгированной декретом Президента № 2260 от 28 декабря 1998 г. Новая посткоммунистическая Конституция в 183 статьях содержит все основные институты и принципы демократического государства.
Раздел, посвященный основным принципам, устанавливает, что албанское государство является парламентарной республикой, основанной на разделении и балансе законодательной, исполнительной и судебной властей. Экономическая система новой республики ориентирована на рыночные принципы, а военные находятся под гражданским контролем. Существенный элемент конституционной демократии состоит в закреплении приоритета личности, отмечает автор. Раздел, посвященный правам человека, перечисляет права и гарантии индивидов, албанцев и иностранцев, обеспечивающие невмешательство государства в их частную жизнь. Ограничения здесь допускаются лишь на случай, когда это затрагивает общественные интересы либо права других лиц. Любые ограничения должны быть пропорциональны обстоятельствам, вызвавшим предписание, и не могут противоречить Европейской конвенции по правам человека.
Согласно Конституции представительным органом государственной власти является однопалатная Ассамблея, состоящая из 140 членов. Выборы в избирательных округах проводятся по партийным спискам. Правительство, любой депутат или 20000 избирателей могут внести законопроект на рассмотрение Ассамблеи. Принятие особо важ-ных законов, таких как законодательство о выборах, требуют большинст-ва в три пятых голосов. В процессе обсуждения законопроект проходит три чтения. Закон вступает в силу после его подписания президентом и официального опубликования.
Существенной чертой парламентарной демократии является огра-ничение власти президента. Конституция Албании закрепляет следую-щие полномочия главы государства: определение даты национальных выборов в парламент, осуществление права помилования, назначение судей, аккредитация дипломатов, утверждение законов. Президент избирается Ассамблеей тремя пятыми голосов на пятилетний срок. Если большинство не набрано, Ассамблея распус-кается. Новая Ассамблея избирает президента тем же квалифициро-ванным большинством. При его отсутствии парламент вновь распускается, и Президент избирается следующей Ассамблеей простым большинством.
Совет Министров является центральным органом исполнительной власти в парламентарной республике. Его возглавляет премьер-министр. По новой Конституции премьер-министр не подвергается голосованию о доверии и может быть отстранен от должности лишь при достижении согласия о его замене. Если согласие не достигнуто, парламент распускается. Соответствующие статьи Конституции наделяют Совет Министров существенными полномочиями: он проводит национальную политику и координирует работу других органов и институтов государственного управления. Эти надзорные и координационные функции не ограничивают полномочий отдельных министерств. Каждому министру гарантируется независимость в организации и управлении в рамках компетенции соответствующего министерства. Министр не вправе осуществлять иные государственные функции и быть членом правления коммерческих предприятий.
Судебная ветвь власти занимается рассмотрением споров, касающихся толкования и применения законов. Судебная система является трехзвенной: окружные суды, апелляционные суды и Верховный суд. Все судебные решения должны содержать обоснование применения норм права в конкретных случаях, решения Верховного суда подлежат публикации.
Верховный совет судей также входит в судебную систему Албании. Этот орган, с одобрения президента, избирает судей первых двух уровней. Президент по согласованию с Ассамблеей избирает членов Верховного суда и его председателя. Судьи обладают иммунитетом, который может быть отменен органом, их назначившим. В компетенцию Конституционного суда Албании входит рассмот-рение споров, касающихся разделения властей, но он также вправе рассматривать индивидуальные жалобы о нарушении конституционных прав. Конституционный суд не обладает широкой юрисдикцией, он не правомочен ставить вопросы по собственной инициативе. Раздел Конституции, посвященный местному самоуправлению, закрепляет за органами местной власти ряд самостоятельных полномочий, включая установление налогов, издание правовых актов. Формирование автономных структур местного самоуправления способствует децентрализации государственной власти, более тесной связи между гражданами и органами управления. Эта концепция включена в раздел "Основные принципы" Конституции и связана с принятым Албанией обязательством придерживаться Европейской хартии местного самоуправления.
Кроме того, Конституция содержит ряд положений, не подпадаю-щих под указанные категории: институты омбудсмена и референдума, общественные финансы, вооруженные силы, высший государственный контроль, чрезвычайное положение и другие. Часть из них, такие как омбудсмен, являются совершенно новыми для Албании, другие - высший государственный контроль - аналогичны существовавшим.
В заключение статьи автор высказывает ряд замечаний, касающихся особенностей процесса принятия новой Конституции Албании.
Проблемы конституционного контроля
Практические и теоретические аспекты конституционного контроля являются одной из приоритетных тем публикаций в журнале. В 1999 г. были переведены на немецкий язык и опубликованы на страницах журнала решения конституционных судов, представляющие научный интерес и показывающие направление развития национального конституционного контроля Болгарии, Венгрии, России, Румынии. Каждому переводу предшествует вступительная статья с подробным анализом и комментарием данного решения: переводу Решения Конституционного суда Болгарии №2 от 18 февраля 1998 г. - статья К.Шрамейера "Определение национального меньшинства в болгарском конституционном праве" (№ 1, с.49-52), переводу решения Конституционного суда РФ от 6 апреля 1998 г. - статья Т.Шрёдера "Заметки к Решению Конституционного суда РФ от 6 апреля 1998 г." (№1, с.44-48), переводу Решения Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 г. - статья Й.Деппе "Чеченский приговор Конституционного суда в Российской Федерации и особое мнение судьи Лучина" (№2, с.109-135), переводу Решения Конституционного суда Румынии - статья Х.Кюппера "Догматика собственности в решении румынского Конституционного суда" (№ 2, с.170-172).
Отношения государства и церкви
Вопросы взаимоотношений государства и церкви получили отражение применительно к Венгрии и Украине. В статье Т.Вальтера "Отношения между государством и церковью в Венгрии: правовой аспект" (4) кратко охарактеризованы важнейшие нормативные акты, регулировавшие эти отношения на протяжении тысячелетия вплоть до настоящего времени.
Современное правовое регулирование охватывает положения ратифицированных Венгрией международных актов (таких, как Декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Пакт о беженцах и др.), национального законодательства (в статье перечислен 21 акт) и двусторонних соглашений с Ватиканом и другими религиозными организациями. С Ватиканом у Венгрии имеются только двусторонние соглашения и не заключен конкордат, хотя переговоры по этому вопросу ведутся.
Что касается регулирования статуса церкви и свободы совести в Основном законе, то оно раскрыто в контексте изменения самого этого акта. В Венгрии продолжает действовать Конституция 1949 г. с много-численными поправками, и в статье показано, как они отражались на регулировании исследуемого вопроса. В 1989 г. была принята действующая и ныне редакция § 60 Конституции, согласно которому в Венгерской Республике каждый имеет право на свободу мысли, совести и вероисповедания. Ч. 2 § 60 раскрывает содержание данного права, которое включает свободный выбор религии или других моральных убеждений, свободу каждого исповедовать свою религию и убеждения путем совершения религиозных действий, ритуалов или иным образом, индивидуально либо совместно с другими людьми, публично либо в узком кругу, а также воздерживаться от таких проявлений. Конститу-ционно установлено отделение церкви от государства. Особой гарантией являются конституционные положения о порядке принятия закона о свободе совести и вероисповедания (большинством не менее двух третей голосов присутствующих депутатов Государственного Собрания). Такой Закон был принят в 1990 г. (Закон №4/1990). В его преамбуле провозглашен принцип уважения религиозной деятельности церкви, ее культурного, образовательного и социального вклада, ее участия в здравоохранении, образовании и заботе о национальном сознании.
В работе освещены вопросы финансирования церковной деятельности, причем правовые положения проиллюстрированы статистическими данными. Государство гарантирует финансовую поддержку церкви. Ее размеры ежегодно устанавливаются парламентом и, как показывают приведенные данные по католической, евангелической и протестантской церквям, она растет.
Особое внимание уделено реализации конституционных положений о свободе совести в сфере образования. В силу отделения церкви от государства, в венгерских университетах нет теологических факультетов. Имеется и соответствующее решение Конституционного суда по этому
вопросу. Закон об образовании предоставляет религиозным организациям возможность создавать собственные учебные заведения. В статье показано, как реализуются данные положения на практике. Близкие проблемы получили освещение в статье Д.Видры "Право-вое положение церквей и религиозных организаций в Украине" (5). С момента получения Украиной независимости в 1991 г. религия играет существенную роль в украинском обществе, а правовой статус церквей и религиозных организаций заметно изменился, отмечает автор. Однако остаются серьезной проблемой отношения не только между церквями и государством, но и между различными религиозными организациями. Во многом это связано с особенностями исторического развития - расколом церкви и традицией авторитаризма.
Автор анализирует историю религии в Украине, в том числе в советский период, вплоть до настоящего момента. Проблема обеспечения религиозных свобод рассматривается как с позиций международно-правовых гарантий в данной области, так и существующей правовой ситуации в Украине. Д.Видра анализирует соответствующие положения Конституции Украины, а также закон Украины "О свободе совести и религиозных организациях". Последний писался на основе соответствующих законов СССР и Украинской ССР о свободе совести, в которые вносились изменения и дополнения, и был принят весной 1991 г., еще до распада Советского Союза. После этого закон несколько раз дополнялся и уточнялся. В статье рассматриваются основные положения действующего закона и определяются основные проблемы правового регулирования в данной области: проблема регистрации, прозелитизма, Государственного комитета по делам религии, доступности информации.
Автор обосновывает необходимость изменения существующего законодательства о свободе совести в Украине и делает следующие выводы.
1. Не все пррбвязанные с религиозными организациями, должны регулироваться законом о свободе совести. Как видно из существующего закона, это приводит к сверхдетальному регулированию, ограничивающему свободное развитие религиозных объединений. Деятельность последних должна быть предусмотрена также уголовным и гражданским законодательством.
2. Специалыщирягвенный орган, как бы он ни назывался, есть не что иное, как пережиток советской системы, способ контроля за религиозными организациями. Если бы существовал закон, реально гарантирующий свободу вероисповедания, этот специальный орган
следовало упразднить, а функции регистрации передать профильному министерству.
3. Порядокррищспредусмотренный действующим законом, чрезвычайно сложен в части различий в сроках регистрации. В этом проявляется глубокое недоверие к организациям в целом и к религиозным в особенности. Одна из целей такого подхода - собрать как можно больше информации через отказ или разрешение на регистрацию, сохранить какую-то форму госконтроля. Формальные недочеты не могут служить основание для отказа, следует предусмотреть возможность их исправления. Основанием для отказа должен служить лишь содержательный момент. При этом должно быть предусмотрено право обжалования отказа в независимые инстанции
4. Закон о сжибоди и религиозных организациях не может работать сам по себе, он должен быть встроен в демократическое законодательство. Основа свободы вероисповедания - политическая и правовая стабильность, уверенность в том, что политическая конъюнктура не повлияет на условия деятельности религиозных организаций.
Роль СМИ и свобода прессы
Статья А.Трунка "Охрана свободы личности и права прессы: сравнительно-правовые замечания к русскому праву с немецкой точки зрения" (3) содержит довольно подробный сравнительный анализ конституционных положений, норм гражданского права, а также международного частного права и процесса о защите прав личности в контексте свободы прессы в российском и германском праве. В ч. 1 ст. 23 Конституции РФ ставится под конституционную защиту неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, честь и достоинство. Кроме того, ч. 1 ст. 24 содержит конституционный запрет сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия. Иначе обстоит дело в германском конституционном праве. Согласно ст. 5 Основного закона каждый имеет право свободно выражать и распространять свое мнение устно, письменно и посредством изображений, а также беспрепятственно получать информацию из общедоступных источников. Основной закон гарантирует свободу печати и свободу информации посредством радио и телевидения и запрещает цензуру. Что же касается границ этих прав, то в Основном законе содержится принцип, согласно которому они устанавливаются предписаниями общих законов, законодательными постановлениями об охране молодежи и правом, обеспечивающим
уважение к личности. Таким образом в германском праве положение о защите личности является модельным для "взаимопроникновения" текущего и конституционного законодательства. По мнению автора, идея охраны прав личности, особенно в частной сфере, в российском конституционном праве выражена яснее, чем в германском. Гражданско-правовое регулирование обладает значительным сходством, однако имеются существенные различия в регулировании вопросов возмещения нематериального ущерба.
Правовой статус главы государства
В статье С.Герхардта "Положение польского президента в конституционном праве и практике с 1989 г.: постоянное ослабление в пользу правительства и парламента" (2) проводится детальный анализ изменения полномочий и в целом статуса главы государства. Автор анализирует различные точки зрения на введение упраздненного по Конституции 1952 г. института президента, высказывавшиеся в процессе обсуждения на "круглом столе" в 1989 г. В ходе переговоров между оппозицией и правительством была достигнута договоренность о возвращении к классическому принципу разделения властей. Было высказано мнение о необходимости введения поста президента в варианте, "близком к французской модели". Однако интерпретация этих идей и их реализация в конституционных актах, действовавших до принятия Конституции 1997 г., претерпела определенную эволюцию. Реальные взаимоотношения президента, парламента и правительства привели к тому, что де-факто сложился двойственный статус президента. Конституция 1997 г. де-юре закрепила эту двойственность: президент избирается прямыми выборами (отсюда независимость в осуществлении своих полномочий) и вместе с тем он прямо не участвует в принятии решений. В работе анализируется роль и значение основных инструментов осуществления государственной власти президентом и их применение на практике. Подробно характеризуются также взаимоотношения президента и парламента, президента и правительства. В целом статус президента в работе оценивается как относительно слабый, следовательно, имеет место противоречие с заложенным в Конституции порядком его избрания. Автор на основе сравнения с другими странами пытается объяснить это противоречие.
Новое законодательство
В журнале регулярно публикуются сообщения (нередко очень подробные) о новых законах, принятых в странах Восточной Европы. В сфере конституционного права в 1999 г. читатели могли познакомиться с основным содержанием целого ряда нормативных актов. В качестве наиболее интересных можно выделить целый ряд публикаций. Прежде всего, это сообщения о новых конституциях. Информация о Конституции Албании от 28 октября 1998 г. содержится в № 1 (С.79). В № 2 помещено сообщение о Законе Украины № 350-Х1У от 23 декабря
1998 г. об утверждении Конституции Автономной Республики Крым (С.202-203). В № 4 содержится довольно подробное изложение Конституционного Закона № 9 от 14 января 1999 г. об изменении и дополнении Конституции Словацкой Республики 1992 г. в редакции Конституционного Закона № 244/998 (С.348-349).
В 1998-1999 гг. в ряде стран произошло обновление законодательства о гражданстве. Этому посвящены публикации о чешском Законе № 193 от 29 июня 1999 г. о гражданстве отдельных прежних чехословацких граждан (№ 6, с.560), Законе о болгарском гражданстве от 18 февраля
1999 г. (№ 5, с.455-456), белорусском Законе № 171-З от 22 июня 1998 г. об изменении и дополнении Закона "О гражданстве" (№ 2, с.212), албанском Законе № 8389 о гражданстве от 5 августа 1998 г. (№ 1, с. 80), эстонском Законе от 8 декабря 1998 г. об изменении Закона о гражданстве (№ 3, с.279).
14 декабря 1998 г. в Албании был принят Закон № 8432 об убежище в Республике Албания, что отражено в № 3 (с.268-269). Отдельные аспекты правового статуса человека и гражданина раскрыты в сообщениях о молдавском Законе от 5 ноября 1998 г. об изменении и дополнении Закона о партиях и других социально-политических организациях (№ 3, с.291), латвийском Законе о рабочих организациях и других союзах от 29 апреля 1999 г. (№ 5, с.468), чешском Законе № 106 от 11 мая 1999 г. о свободном доступе к информации (№ 6, с.559), албанском Законе № 8410 от 30 сентября 1998 г. о публичном и частном радио и телевидении (№ 1, с.81).
Новое законодательство о выборах нашло отражение в публикациях о Законе № 474-Х1У от 5 марта 1999 г. о выборах президента Украины (№ 3, с.353), изменениях эстонского Закона о выборах
Государственного собрания законами от 27 октября 1998 г. и 17 ноября 1998 г. (№ 3, с.278 и 279).
О принятии новых законов, касающихся статуса отдельных органов государства, можно узнать из публикаций об албанском Законе № 8373 от 15 июля 1998 г. об организации и порядке работы Конституционного суда (№ 1, с.81), болгарском Законе от 5 декабря 1998 г. об управлении (№ 5, с.455), молдавском Законе от 5 июля 1998 г. о правительстве (№ 1, с.95), албанском Законе от 28 июня 1999 г. об ответственности членов правительства (№ 6, с.545-546), украинском законе № 783-Х1У от 30 июня 1998 г. об источниках финансирования органов государственной власти (№ 6, с.562) и других.
Целая серия сообщений была посвящена решениям парламента Республики Македония по различным вопросам своей организации и деятельности: Решение о выборах председателя парламента Республики Македонии от 19 ноября 1998 г. (№ 1, с.93-94), Решение об установлении числа заместителей председателя парламента Республики Македонии от 30 ноября 1998 г. (№ 1, с.94), Решение об образовании постоянных комитетов парламента Республики Македонии от 18 декабря 1998 г. (№ 3, 287) и другие.
Некоторые публикации были посвящены различным аспектам подготовки и опубликования нормативных актов. К ним относятся сообщения об эстонском Законе от 20 января 1999 г. о Государственном вестнике (Riigi Teatja- (№ 5, с.460), хорватских Правилах разработки, представления и опубликования нормативных актов от 10 июля 1997 г. (№ 1, с.87-89) и румынском Законе от 5 ноября 1998 г. об организации официального издания "Monitorul Oficial al Romaniei" (№ 2, с.193). Экономический аспект конституционного права получил отражение в публикации о румынский Закон от 17 ноября 1998 г. о публичной собственности и ее правовом режиме (№ 2, с.195).
Некоторые нормативные акты были посвящены вопросам статуса столицы, государственной символике и праздничным датам. В их числе - украинский Закон № 401-Х1У от 15 января 1999 г. О столице Украины - городе-герое Киеве (№ 2, с.203), молдавский Закон от 18 ноября 1998 г. об изменении Закона о Государственном гимне (№ 3, с.291), румынский Закон от 9 ноября 1998 г. об объявлении Дня национальной солидарности против диктатуры (№ 2, с.192), эстонский Закон от 27 января 1998 г. о праздничных и памятных днях (№ 3, с.273).
Кроме того, в этом разделе также отражается содержание наиболее интересных решений органов конституционного контроля, в том числе: Решение Конституционного суда Венгрии № 48/1998,
касающееся некоторых вопросов законодательства об охране жизни плода, Решение Конституционного суда Македонии от 10 марта 1999 г. о неконститу-ционности отдельных предписаний Закона о денационализации (№ 3, с.288), Решение Конституционного суда Хорватии от 2 ноября 1998 г. по некоторым вопросам жилищной собственности (№3, с.279) и другие.
Список статей
1. Carlson S. Politics, public participation and the 1998 Albanian Constitution // Osteuropa Recht. - Berlin,1999. - № 5. - S. 489-510
2. Gerhardt S. Die Stellung des polnischen Präsidenten in Verfassungsrecht und - praxis seit 1989: Fortwärende Schwächung zugunsten von Regierung und Parlament?// Ibid. - № 2. - S.217-237.
3. Trunk A. Persönlichkeitsschutz und Presserecht -Rechtsvergleichende Bemerkungen zum russischen Recht aus deutscher Sicht// Ibid. - № 4. - S.313-318.
4. Walter T. Das Verhältnis zwischen Staat und Kirche in Ungarn - Staatskirchenrechtliche Aspeckte // Ibid. - № 3. - S. 238-248.
5. Wydra D. The legal situation of churches and religious organizations in Ukraine// Ibid. - № 5. - S. 398-422
Г.Н.Андреева, Т.П. Титова
2001.04.020. ЦИЛЛЕР Г., ОШАТЦ Г.-Б. БУНДЕСРАТ.
ZILLER G., OSCHATZ G.-B. Der Bundesrat. - Düsseldorf: Droste, 1998. -
150 S.
Работа доктора Гебхарда Циллера и Георга-Берндта Ошатца представляет собой десятое, полностью переработанное издание. В кратком историческом введении авторы показывают изменение роли и полномочий Бундесрата в процессе становления германского парламентаризма от XVII в. до наших дней.
Современный Бундесрат представляет собой особый орган, посредством которого земли участвуют в установленных в Основном законе формах в законодательстве и управлении федерацией, при этом ни в Основном законе, ни в немецких научных работах он, как правило, не рассматривается как вторая палата парламента. По мнению подавляющего большинства немецких ученых собственно парламентом является Бундестаг. Этой же точки зрения в целом (хотя и не всегда последовательно) придерживаются и авторы работы. Они исходят из того, что в ходе работы Парламентского совета, обсуждавшего проект действующего Основного закона (1949), рассматривались два варианта: создание верхней палаты, сената ("сенатский принцип") или особого органа представительства правительств земель ("принцип бундесрата"). Парламентский совет принял решение о предпочтительности "принципа бундесрата". Важнейшим аргументом в пользу данного выбора, по мнению авторов проекта Основного закона, была возможность создания противовеса Бундестагу. Предполагалось, что Бундесрат будет сдерживать, контролировать и улучшать решения народного представительства (с.18). Другой аргумент состоял в том, что при такой системе управления федерацией земли - не "безмолвные исполнители приказов" центра, а активные участники законотворчества. Кроме того, созданием Бундесрата была сохранена германская конституционная традиция. Исходя из данных посылок, авторы описывают те преимущества, которые получило германское государство в результате предпочтения "принципа бундесрата" "сенатскому принципу".
Полномочия Бундесрата авторы делят на четыре группы: участие в законодательстве; участие в делах Европейского Союза; участие в управлении ФРГ; полномочия в период состояния обороны6.
6 Состояние обороны - особый режим управления, введение которого Основным законом ФРГ предусмотрено в случаях, когда федерация подверглась вооруженной агрессии или ей непосредственно угрожает такая агрессия.
В рамках первой группы полномочий особое внимание уделено праву законодательной инициативы Бундесрата, внесению законопроектов правительства в первую очередь в данный орган, праву на одобрение (на отказ в одобрении) законопроектов, созыву совместного с Бундестагом комитета, запросам, а также полномочиям Бундесрата в состоянии законодательной необходимости7. Право законодательной инициативы Бундесрата реализуется довольно своеобразно: законопроекты, вносимые им в Бундестаг, должны направляться через федеральное правительство. Соответственно, правительство высказывает свое отношение к законопроекту, для этого установлен срок, который в одних случаях (например, при значительном объеме законопроекта) может продлеваться, в других (при объявлении Бундесратом законопроекта срочным) сокращаться. Особый интерес для государствоведов представляет исследование содержательной стороны вносимых законопроектов, поскольку она отражает изменение приоритетов в интересах земель. Так, если в 8-й легислатуре (1976-1980) внесенные Бундесратом законопроекты касались изменения налогового и семейного законодательств, судебного процесса и публичной службы, то в 12-й легислатуре был внесен пакет документов, содержащих мероприятия по борьбе с нелегальной торговлей наркотиками и организованной преступностью.
Действующая редакция Основного закона прямо предусматривает участие земель в делах Европейского Союза через Бундесрат. В связи с этим в работе рассмотрены соответствующие полномочия Бундесрата, правовые формы участия земель и практика их реализации.
Полномочия Бундесрата по участию в управлении федерацией довольно разнообразны. Бундесрат в частности: 1) дает согласие на издание отдельных правовых постановлений федерального правительства
7 Под состоянием законодательной необходимости понимается один из механизмов взаимодействия законодательной и исполнительной власти, который в самом общем виде состоит в следующем. Если федеральное правительство определяет какой-либо законопроект как неотложный, а Бундестаг его отклоняет, то федеральный президент по предложению федерального правительства и с согласия Бундесрата может объявить состояние законодательной необходимости. Если Бундестаг и после этого отклонит законопроект или примет его в неприемлемой для Федерального правительства редакции, то закон считается вступившим в силу, если его одобрит Бундесрат. Таким образом, окончательное решение вопроса о законопроекте перемещается в Бундесрат в отличие от обычного порядка, при котором последнее слово остается за Бундестагом. Однако поскольку этот механизм рассчитан на кризисную ситуацию, которой до сих пор не возникало, практики "законодательной необходимости" не существует. - Прим. реф.
или федерального министра, касающихся почты и телекоммуникаций, железных дорог федерации, о строительстве и эксплуатации железных дорог, а также правовых постановлений, принимаемых на основании таких федеральных законов, которые нуждаются в согласии Бундесрата или выполняются землями по поручению федерации либо в порядке их собственной компетенции; 2) одобряет издание федеральным правительством имеющих силу закона постановлений (впредь до федерального законодательного регулирования) по делам беженцев и перемещенных лиц; 3) одобряет регулирование федеральным правительством статуса органов администрации и прочих учреждений публичной администрации; 4) одобряет издание общих административных предписаний федеральным правительством; 5) дает согласие на направление в органы земель уполномоченных федерального правительства для осуществления надзора за исполнением землями федерального законодательства; 6) одобряет меры федерального правительства, направленные на принуждение земли к выполнению своих обязанностей, если она их не выполняет. Большое значение имеет участие Бундесрата в осуществлении полномочий федерального президента и Конституционного суда. Бундесрат не участвует в выборах федерального президента (его выбирает федеральное собрание, в состав которого входят депутаты Бундестага и представители законодательных органов земель), однако перед членами Бундесрата (и Бундестага) президент приносит присягу при вступлении в должность (и это единственный случай, когда в мирное время эти два орган заседают вместе); в случае каких-либо препятствий или досрочного отстранения от должности полномочия президента осуществляются председателем Бундесрата, кроме того, Бундесрат может возбудить перед федеральным Конституционным судом обвинение против федерального президента в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Бундесрат участвует в формировании федерального Конституционного суда и наделен правом направлять ходатайства в этот орган по рассмотрению некоторых вопросов.
Полномочия Бундесрата в состоянии обороны урегулированы в разделе Х-а Основного закона. Они весьма многочисленны, поскольку в этот момент значительно расширяется компетенция федеральных органов, в том числе и за счет компетенции земель, и одновременно возрастает число вопросов, по которым требуется согласие Бундесрата (для констатации состояния обороны; издания федеральных законов по вопросам, входящим в законодательную компетенцию земель; регулиро-
вания статуса администрации и финансов федерации и земель; отмены решений Совместного комитета и др.).
Структура Бундесрата включает пленум, председателя Бундесрата, палату по европейским делам8, комитеты, согласительный комитет, общий комитет, секретариат.
Согласно ч.1 ст.51 Основного закона ФРГ Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Это означает, что: а) членом Бундесрата может стать только тот, кто имеет должность и голос в земельном кабинете (министры-президенты и министры земель или бургомистры и сенаторы в городах-землях; госсекретари, являющиеся членами правительства по конституциям Баден-Вюртенберга, Баварии и Саксонии); б) утрата соответствующего членства в земельном правительстве ведет к потере членства в Бундесрате; в) члены Бундесрата не избираются, а назначаются: основанием их участия в работе Бундесрата является соответствующее решение правительства. Основной закон не устанавливает для данного органа никакого избирательного периода. Поскольку Бундесрат обновляется по мере проведения выборов в законодательные органы земель и формирования новых земельных правительств, авторы называют его "конституционно установленным вечным органом" (с.61). Своеобразно осуществляется в Бундесрате голосование. Каждая земля обладает в Бундесрате числом мест приблизительно пропорциональным численности ее населения (от трех до шести) и соответствующим числом голосов, при этом голоса земли могут подаваться только согласованно.
В работе подробно рассмотрены вопросы организации и деятельности других структурных элементов Бундесрата.
Отдельный раздел монографии посвящен порядку работы Бундесрата. Авторы рассматривают различные формы подготовки заседаний Бундесрата, участие комитетов в его работе, порядок созыва и проведения заседаний, подготовку отчетов о проведении заседаний, а также анализируют решения Бундесрата.
В Основном законе содержатся нормы, которые создают прочную основу для рабочих контактов между Бундесратом, Бундестагом и федеральным правительством. Согласно ч.2 ст.43 члены Бундесрата и федерального правительства, а также их уполномоченные имеют доступ на все заседания Бундестага и его комитетов. Они должны быть
8 Согласно п.3-а ст.52 Основного закона ФРГ для рассмотрения дел Европейского Союза Бундесрат может образовать палату по европейским делам, решения которой имеют силу решений Бундесрата.
заслушаны в любое время. Ст.53 устанавливает право (а по требованию Бундесрата и обязанность) членов федерального правительства принимать участие в заседаниях Бундесрата и его комитетов. Федеральное правительство должно держать Бундесрат в курсе текущих дел.
В последнем разделе работы авторы останавливаются на ряде проблем, связанных с реализацией на практике "принципа бундесрата" (особенности статуса и роли служащих Бундесрата, специфика проведения партийной политики в данном органе, взаимоотношения с лоббистскими организациями и др.). Представляют интерес и размышления по поводу политического значения изменения местопребывания данного органа.
Г.Н.Андреева
