CC BY
81
ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Бубякина М.Н.1
РАСШИРЕНИЕ КРУГА СУБЪЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
Для сравнительно-правового исследования субъектов законодательной инициативы на микроуровне выбраны основные законы Федеративной республики Германия, Франции и России, поскольку:
- Германия, как и Россия является федеративной республикой, в свою очередь, Франция является неделимой, социальной демократической Республикой с децентрализованным устройством;
- развитые национальные правовые системы ФРГ, Франции и России относятся к романо-германской семье, формирование которой изначально подчинялось общей закономерной связи права с экономикой и политикой, и не может быть понято вне учета сложного процесса развития товарно-денежных отношений в недрах средневекового общества, прежде всего отношении собственности, обмена, первоначального накопления, перехода от внеэкономического к экономическому принуждению и т.п2
То есть правовые механизмы законодательной инициативы ФРГ, Франции и России подходят для осуществления формально-юридического анализа.
Главными нормами Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. (с изм. до 1997 г.) 3 ' регулирующими
1 Бубякина Марина Николаевна - магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.В статье представлен на микроуровне сравнительно-правовой анализ Конституций России, Германии и Франции (стран ЕС) в отношении круга субъектов законодательной инициативы.
Ключевые слова: законодательная инициатива, законодательный процесс
Bybyakina M. The increasing of amount of legislative initiative subjects.
In the article presented at the micro-level comparative-legal analysis of the Constitutions of Russia, France and Germany (EU) in relation to the circle of the subjects of the legislative initiative. Keywords: legislative initiative, legislative process.
2 См. Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): Учебник / Под ред. В.А. Туманова. - М.: Юристъ, 2003.с.155.
3 См. Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В.Маклаков. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003, с. 401.
законодательную инициативу являются правила 7 раздела «Законодательство Федерации», а именно ст. 76 - 82, согласно которым законопроекты вносятся в Бундестаг Федеральным правительством, членами Бундестага либо Бундесратом. При этом поскольку правительства земель уполномочены федеральным законом или на основании федерального закона, постольку земли уполномочиваются проводить регулирование посредством издания закона.
В соответствии с положениями ст. 38 - 45 Конституции Франции 1958
г.1:
- законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и членам Парламента, при этом законопроекты обсуждаются в Совете министров по получении заключения Государственного совета и затем вносятся в бюро одной из двух палат (Национальное собрание или Сенат);
- члены Парламента и Правительство имеют право вносить поправки; Л- юбой законопроект или законодательное предложение
последовательно рассматривается в обеих палатах Парламента для того, чтобы был принят идентичный текст.
Согласно положениям Конституции Российской Федерации 1993 г.2 законодательная инициатива - это конституционное право вносить в Государственную Думу Федерального собрания РФ проекты законов либо законопроекты о внесении изменений в действующие законы. Правом законодательной инициативы в порядке ст. 104 Конституции РФ обладают:
- Президент РФ;
- Совет Федерации;
- члены Совета Федерации;
- депутаты Госдумы РФ;
- Правительство РФ;
- законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;
1 Там же, с. 520.
2 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)// "Российская газета" от 25 декабря 1993 г. N 237.
- Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ (по вопросам их ведения).
Российская Конституция таким образом предоставляет полномочия на участие в законодательной деятельности главе государства и трем ветвям государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной.
То есть приведенные нормы указывают на сравнительно небольшое число субъектов законодательной инициативы во Франции и ФРГ, которые ограничены представителями двух главных федеральных органов исполнительной и представительной власти. В России этот перечень дополняется высшими судебными и региональными органами представительной власти. При формальном подходе можно утверждать, что согласно ст. 104 Конституции РФ правом вносить законопроекты обладают 715 субъектов1' Логично предположить, что такая множественность субъектов приводит к перегруженности Государственной Думы законопроектами, и она со временем только усиливается, о чем свидетельствует следующая статистика. Анализ реализации субъектами законодательной инициативы своего конституционного права показывает, что в общей совокупности в Государственную Думу РФ за 2011 год внесено 1003 законопроекта, из которых подписано Президентом РФ и опубликовано 431 федеральных закона 2 . Поэтому содержание программы законопроектной работы Государственной Думы не отражает целенаправленного подхода к обеспечению правовой защиты национальных интересов. А участники законодательного процесса в своей деятельности просто не успевают опираться на основные принципы обеспечения безопасности: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, взаимную ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности и др.3
1 Рамазанова Э.Т. Некоторые вопросы субъектного состава права законодательной инициативы // Вестник ДГУ. 2 Выпуск .2011. с. 100-103.
2 Сведения официального сайта Государственной Думы РФ, URL: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/?type=year&v=2011 (дата обращения - 10.01.2012 г.).
3 Попов А.С. Национальные интересы Российской Федерации в законодательных инициативах : Дис. ... канд. юрид. наук : - М.: РГБ 2005. 185 с.
Несмотря на некоторую императивную «усеченность» круга субъектов законодательной инициативы в двух странах Европы с развитой правовой системой (Германия и Франция) следует учитывать общие тенденции к сдержанному расширению рассматриваемого перечня, отражением которых являются, например, положения ст. 11.4. Лиссабонского договора 1 , обозначившими наряду с другими правовой институт гражданской инициативы, дающий право гражданам Европейского Совета выступать с предложением Европарламенту или Совету изменить законодательство, для чего необходимо заручиться поддержкой данной инициативы со стороны миллиона граждан. При этом Комиссия сохраняет за собой право решать, следует ли предпринимать действия для реализации такой гражданской инициативы.
Стремление в странах Европы к расширению круга субъектов законодательной инициативы за счет народного волеизъявления также подтверждают результаты функционирования Венецианской Комиссии Совета Европы. Так в Докладе о законодательной инициативе Венецианской комиссии на 77-м пленарном заседании 2008 г.2 отражено, что:
- некоторые конституции предусматривают возможность для граждан вносить законопроекты в парламент («народная инициатива» в Конституциях Венгрии, Литвы, Польши, Албании, Италии, Испании и др.);
- число граждан, необходимое для законодательной инициативы колеблется от 1000 граждан (Лихтенштейн), 5000 избирателей (Словения), 10 000 избирателей (Македония), 20 000 избирателей (Албания), 30000 (Грузия), 50000 граждан (Литва, Италия, Венгрия), 100000 (Польша, Румыния) и 500 000 в Испании, в Латвии и Андорре требуется одна десятая часть избирателей;
1 Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества (Лиссабон, 13 декабря 2007 г.) (2007/С 306/01) // "Официальный журнал Европейского Союза", серия "С" - "Информация и сообщения".
2 Доклад о законодательной инициативе Венецианской комиссии на 77-м пленарном заседании (Венеция, 12-13 декабря 2008 г.)/ источник официальный сайт Европейской комиссии за демократию через право, URL: http://www.venice.coe.int/docs/2008/CDL-AD%282008%29035-e.asp. (дата обращения - 12.01.2012 г.).
- право законодательной инициативы может быть также предоставлено объединениям, организациям граждан, профсоюзам (см. например, ст. 71 Конституции Македонии);
Однако стоит отметить, что содержание п. 74 - 81 этого Доклада обусловлено проблемными факторами, которые с одной стороны способствуют возможности для более широкого участия общественности в законодательном процессе и могут поднять некоторые проблемы для представительной демократии в ряде государств, но с другой стороны могут серьезно ограничивать социальное содержание народных интересов материальным лоббированием заинтересованными корпорациями или сообществом граждан. При этом резюмируется, что дебаты, имеющие место по всей Европе, касающиеся дефицита демократических институтов и растущих интересов демократического общества и граждан принять активное участие в демократическом процессе законодательной инициативы граждан все более рассматриваются как достойный корректор неизбежных недостатков косвенной демократии.
Обобщая краткие тезисы, приведенные в предлагаемой статье, в части изучения вопроса о расширении круга субъектов законодательной инициативы логично предположить, что:
1) развитые правовые системы европейских стран (на примере Германии и Франции) отличаются узким кругом субъектов законодательной инициативы и не стремятся его расширять на своей территории путем вовлечения в процесс законотворчества таких субъектов как институты гражданской инициативы или общественных организаций;
2) перечень субъектов законодательной инициативы в России чрезмерно расширен, что приводит к внушительной перезагрузке парламента, инициирует коррупционные и лоббистские проявления и не способствует повышению профессионализма депутатов Государственной Думы и Совета Федерации (то есть имеет смысл говорить о сокращении круга субъектов отечественной законодательной инициативы);
3) в государствах Европы (скажем, не отличающихся устойчивым развитием, как-то, Лихтенштейн, Словения, Македония, Албания, Грузия и
