CC BY
19
2001.04.009-010. ВАШИНГТОНСКИЙ КОНСЕНСУС СПУСТЯ ДЕСЯТЬ ЛЕТ.
2001.04.009. WILLIAMSON J. What should the World Bank think about the Washington consensus? // World Bank research observer. - Wash., 2000. -Vol. 15, N 2. - P. 251-264.
2001.04.010. SRINIVASAN T.N. Washington consensus a decade later: ideology and the art and science of policy advice// Ibid. - P. 265-270.
Десять лет назад, пишет Дж.Уильямсон (Институт мировой экономики, Вашингтон), он ввел термин "Вашингтонский консенсус" (ВК), обозначающий экономическую политику, рекомендованную Вашингтонскими институтами странам Латинской Америки в 1989 г. В этом термине упор делался на то, что приоритет в либеральных экономических реформах отдается вашингтонским разработчикам, хотя на самом деле в основе реформ лежала интеллектуальная конвергенция, которой больше подошли бы термины "универсальная конвергенция" (Р.Файнберг) или "консенсус единого мира" (Ж.Уолброк). Тем не менее широкое хождение получил именно термин ВК, имеющий иной смысл. Ныне его используют как синоним "неолиберализма" в Латинской Америке или того, что Сорос назвал (1998) "рыночным фундаментализмом". Автор считает это утратой права своей интеллектуальной собственности, которая превратилась в общественную.
"Использование терминов с двойным смыслом и сильным идеологическим звучанием может быть опасно не только тем, что порождает недоразумения, и возможным ущербом для политических целей" (009, с.252). Есть, например, реальная опасность, что многие экономические реформы, одобренные международными институтами развития (особенно макроэкономическая дисциплина, торговая открытость, благоприятная для рынка микроэкономическая политика), будут дискредитированы в глазах многих просто потому, что они связаны с термином ВК, который используется для подтверждения уверенности, что рынки могут управлять всем.
В публикации 1990 г. автор называл 10 вашингтонских рекомендаций для Латинской Америки: финансовая дисциплина; изменение приоритетов государственных расходов в пользу сфер, обещающих большие экономические выгоды и возможность улучшить распределение доходов (здравоохранение, начальное образование и инфраструктура); налоговая реформа; либерализация процентных ставок; конкурентный обменный курс; торговая либерализация;
либерализация прямых иностранных инвестиций; приватизация; дерегулирование; защита прав собственности. Спустя несколько лет автор отмечал, что из первых трех реформ в странах Латинской Америки наименьший прогресс был достигнут в изменении приоритетов государственных расходов; остальные семь реформ стимулировали появление ряда противоречий. Автор исследовал эти процессы, чтобы определить, какие политические инициативы, исходившие из Вашингтона в период консервативной идеологии, сохранились в основном направлении экономической мысли и после ухода Р.Рейгана. Давая свою версию ВК, он подводит итоги 20-летней политики развития, когда "экономисты приходят к убеждению, что ключ к быстрому экономическому развитию лежит не в природных ресурсах страны и даже не в ее физическом или человеческом капитале, а скорее в наборе экономических политик, которые она осуществ-ляет" (009, с.254).
Когда автор вводил термин в 1989 г., "на место рыночного фундаментализма рейгановского периода уже возвращалось рациональное экономическое поведение и можно было видеть разницу между идеями выживающими и отживающими: финансовая дисциплина, но не монета-ризм; налоговая реформа, но не урезание налогов; дерегулирование барьеров для вступления новых фирм на рынок и их ухода, но не запрещение регулирующих мер; торговая либерализация, но не обяза-тельно полная свобода движения капитала" (009, с.256). Но так произош-ло, что термин, обозначавший технократическую политику, пережившую рейганомику, стали применять к ее самой экстремальной версии.
Уильямсон подчеркивает, что он действительно вел речь об уменьшении государства, но ни в коем случае не о минимизации этой роли и не о повороте к экстремальному рыночному фундаментализму. Эти различия потерялись в дебатах 90-х годов и ВК, по словам М.Найма, возник как результат "острой мировой потребности в новой идеологии, которая оказалась бы в фокусе дебатов вместо бога, который был утрачен" (009, с.256)
Ответ на вопрос, способствовал ли ВК сокращению бедности, зависит от интерпретации ВК. Популистская интерпретация ВК, означающая рыночный фундаментализм или неолиберализм, относится к laissez-faire рейганомики - "давайте ударим по государству, рынки все наладят сами"; такая политика не
предусматривает мер по сокращению бедности. Так, либерализация движения капиталов в странах с развивающимися рынками была главной причиной распространения азиатского кризиса, который свел на нет успехи в сокращении бедности, достигнутые ранее в азиатских странах. Его версия предполагала, что инфляция, вызванная недостаточной финансовой дисциплиной, плоха для распределения дохода; что переориентация государственных рас-ходов на здравоохранение и образование ориентировалась на улучшение человеческого капитала; что налоговая реформа в смысле распределения может быть нейтральной или даже прогрессивной; что конкурентный обменный курс является ключом к росту конкурентоспособной экономики; что торговая либерализация, особенно в странах с низким доходом и/или малыми ресурсами обычно бывает в пользу бедных, поскольку растет спрос на неквалифицированный труд; что прямые иностранные инвестиции способствуют росту и передаче технологии; что хорошо организованная приватизация может поднять эффективность производства и улучшить государственные финансы с выгодой для всех, в том числе и бедных; что дерегулирование в целом включает устранение барьеров, в которых заинтересованы привилегированные слои, и, следовательно, выгодно для бедных.
Таким образом, большинство реформ, предложенных Уильямсоном по его версии ВК, помогают сокращению бедности. Ясно, что сегодня МБ должен улучшить инструменты борьбы с бедностью по сравнению с 1989 г., так как страны Латинской Америки восстановили рост и преодолели высокую инфляцию, но в деле сокращения бедности и неравенства реформы здесь не были эффективны.
Й.Стиглиц предложил свой политический пакет, который претендует занять место ВК в целом. Кроме продвижения экономического роста, он включает цели "устойчивого развития, эгалитарного развития и демократического развития" (009, с.260), т.е. наряду с ростом ВВП ставит задачи, касающиеся состояния среды, распределения дохода и уровня демократии. Уильямсон сомневается, что МБ сможет формально давать рекомендации по поводу последнего пункта. Вдобавок к расширению целей Стиглиц считает необходимым финансовое регулирование, конкурентную политику, поощрение передачи технологии и прозрачность, чтобы рынки
работали для поддержания развития. Уильямсон поддерживает эти положения, за исключением пункта о передаче технологии, излишнего в таком манифесте, но вносит дополнение об институционных изменениях. Широко признано, что центральные задачи перехода от коммунистической к рыночной экономике включали создание институционной инфраструктуры рыночной экономики; что плохие институты могут саботировать хорошую политику. МБ должен признать, что ВК использовался очень разными путями, и идти дальше, признавая важность институционной инфраструктуры и той политики, которая основывается на первоначальной версии ВК, чтобы способствовать справедливому распределению дохода и его быстрому росту.
Проф. Йельского университета Т.Н. Шринивасан (Сэмуэль С. Парк-младший; 010) обращает внимание на то, что Вильямсон протестует против того, что введенный им в 1990 г. термин "Вашингтонский консенсус" стал синонимом "неолиберализма" или "рыночного фунда-ментализма". Но в этом проявилась "нутряная ненависть к свободным рынкам во многих частях мира... противники свободных рынков атаковали бы все, что называется Вашингтонским консенсусом" (010, с. 265); хотя, возможно, называйся этот пакет "синтезом Вильямсона", он вызвал бы меньше нападок.
Спустя десять лет есть соблазн объявить, что все предписания пакета привели к успеху и больше не оспариваются. Но даже несмотря на значительные успехи многих элементов пакета, есть много сомнений по поводу его содержания, поэтому полезно оценить его уместность с учетом опыта 90-х годов. Можно перечислить много предостережений, сделанных по поводу каждой из рекомендованных в пакете политик, но отказаться из-за этого от их принятия заставила бы только идеология или "высшая степень игнорирования". "Я полагаю, что политический пакет меньше, чем консенсус, и больше, чем авторский синтез сорокалетнего опыта развития" (010, с.266). Представляется, что рекомендации были основаны на исследованиях опыта многих развивающихся стран (РС), а не только латиноамериканских. В частности, торговая либерализация была поддержана во многих исследованиях, опубликованных в 70-90-е годы и охватывающих страны с разными социополитико-экономическими институтами и в разные периоды времени, и почти
все они получили выгоду от торговой либерализации - факт, который служит доказательством в пользу политической рекомендации.
Рекомендация либерализовать процентную ставку была общим мнением на разных стадиях политики финансовых ограничений в РС. Вильямсон теперь допускает, что либерализация процентной ставки прежде других элементов финансовой либерализации (например, установления надзора за банками со стороны компетентного руководства ЦБ) могла принести большие издержки. Хотя эта точка зрения обоснована, масштабы ее применимости спорны; например, во многих РС банки принадлежат государству и вопрос, будут ли и смогут ли они рисковать выплатами, если депозитный уровень процента будет либерализован, остается открытым.
Совет укрепить финансовую дисциплину также основан на опыте многих РС, в том числе Индии и особенно стран Латинской Америки, которые перенесли гиперинфляцию и перемежающиеся стагнацию и рост. Рекомендация изменить приоритетность государственных расходов и увеличить долю здравоохранения, начального образования и инфраструктуры давно диктовалась общим благоразумием. Проблема здесь в том, что неудачи либерализованной торговли, приватизация неэффективных государственных предприятий сомнительной социальной ценности (авиалинии, отели и сталеплавильные заводы) и недостатки реформ налоговой системы съедают государственные ресурсы; таким образом, торговая либерализация, приватизация и налоговая реформа важны не только сами по себе, но также и потому, что могут освободить больше ресурсов для социальных секторов.
Рекомендация перехода к "конкурентному валютному курсу" -пример неудачного выбора слов, поскольку пробуждает грустные воспоминания о конкурентных девальвациях во многих странах в межвоенную пору. При классической Бреттон-вудской системе фиксированных валютных курсов "неконкурентность" можно было интерпретировать как завышенность курса относительно его долгосроч-ной равновесной цены. Возможно, под конкурентным валютным курсом Вильямсон подразумевал заниженный валютный курс, который в действительности и поддерживали Япония и страны Восточной Азии. После азиатских финансовых кризисов по-видимому возникает согласие, что есть только два жизнеспособных режима валютных курсов - жестко фиксированного курса или свободно
плавающего. Вильямсон, однако, теперь предпочитает промежуточный режим с ограниченной гибкостью, но не объясняет, как и почему он будет действовать и надежно гарантировать от недостатков уже дискредитированного регулируемого курса, с одной стороны, и режима свободного плавания — с другой.
Рекомендация либерализовать прямые иностранные инвестиции (ПИИ) частично вытекает из потребности в притоке в РС капитала, не увеличивающего долг страны, и частично из желания получить другие выгоды, например технологию. ПИИ не грозят такой изменчивостью, как краткосрочный капитал, и в 90-е годы их объем рос очень быстро. Финансовые кризисы 90-х годов показали серьезную слабость местных финансовых секторов в РС и международной финансовой архитектуры, как следствие, усилились рекомендации либерализовать приток ПИИ.
Рекомендация дерегулирования в смысле отмены барьеров для вступления новой фирмы на рынок и ухода с него сохраняет свое значение, поскольку основана на многолетней и доказанной эффективности конкуренции. Дерегулирование необходимо и для фирм, недостаточно сильных, чтобы конкурировать на неискаженном рынке, и для приватизированных фирм. Для ходовых товаров и услуг мировой рынок намного больше, чем минимум эффективного масштаба произ-водства, так что открытие торговли равняется созданию конкуренции, а в секторе неходовых товаров власти должны создать такие регуляторы, чтобы частные фирмы действовали в социально желательном плане.
Когда Вильямсон опубликовал свой консенсус, масштабы регулирования и приватизации в РС были еще невелики, и их совсем не было в России и странах Восточной Европы. Спустя десять лет эти масштабы стали огромны, особенно в переходных экономиках, но знаний о подходящем механизме приватизации и системы регулирования (особенно частных финансовых посредников) еще недостаточно. Тем не менее рекомендация приватизировать остается уместной с предостере-гающим замечанием о необходимости обеспечить удовлетворительный уровень конкуренции частных предприятий.
Таким образом, спустя десять лет рекомендации ВК по большей части можно прочно поддержать. В целом он основан на теории и эмпирических данных, но требует здравого смысла при его
применении. Экономические теории упрощают реальность и абстрагируются от ее сложностей; эконометрический анализ допускает ряд ограничений; они не могут дать политические заключения, которые прямо приложимы к ситуации любой экономики и в любой период времени. Крепкий здравый смысл советника должен учитывать знание истории, особенно экономической, и специфических социополитически-культурных черт, характеристик и интересов страны. Формальный анализ должен быть дополнен информационными поправками, которые по необходимости исключаются из формального анализа. "Политические рекомендации - это и искусство, и наука... В Вашингтонском консенсусе нетрудно видеть теоретическую и эконометрическую основу и проницательный здравый смысл Вильямсона" (010, с. 270).
С.М. Макарова
