CC BY
35
СТРАНЫ АЗИИ И АФРИКИ
ЭКОНОМИКА
2001.04.005-008. БЕДНОСТЬ В РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАНАХ И БОРЬБА ЗА ЕЕ СОКРАЩЕНИЕ.
2001.04.005. LUSTIG N., STERN N. Broadening the agenda for poverty reduction. Opportunity, empowerment, security // Finance a. Development. -Wash., 2000. - Vol. 37, N 4. - P. 3-7.
2001.04.006. RODRIK D. Growth versus poverty reduction. Hollow debate // Ibid. - P. 8-9.
2001.04.007. AHMED M., BREDENKAMP H. Supporting poverty reduction in low-income developing countries // Ibid. - P. 10-13.
2001.04.008. BAULCH B., HODDINOTT J. Economic mobility and poverty dynamics in developing countries // J. оf development studies. - L., 2000. -Vol. 36, N 6. - P. 1-24.
Нора Ластиг (Межамериканский банк развития, редактор доклада Мирового банка (МБ) за 2000/2001) и Н. Стерн (вице-президент МБ) пишут (005), что доля населения в мире, чьи доходы менее 1 долл. в день, сокращается.
В докладе МБ за 90-е годы отмечалось, что за 70-80-е годы бедность резко сократилась в странах Восточной Азии, но меньше или даже выросла - в Африке, Латинской Америке и Южной Азии. Доклад предлагал поощрять трудоемкое производство и инвестиции в здравоохранение и образование бедных групп населения, а также создать системы защиты людей, неспособных самостоятельно извлечь выгоды из проводимой в стране стратегии. Либерализация торговли и рынков, здоровая макроэкономическая политика, инвестиции в инфраструктуру и помощь бедным рассматривались как ключ к сокращению бедности.
Таблица 1 (005, с.5) Удельный вес населения с доходами менее 1 долл./чел. в день (%)
1987 г. 1990 г. 1993 г. 1996 г. 1998 г. (предв. данные)
Восточная 26,6 27,6 25,2 14,9 15,3
Азия и
Тихоокеанский
регион Без Китая 23,9 18,5 15,9 10,0 11,3
Европа и Центральная Азия 0,2 1,6 4,0 5,1 5,1
Латинская 15,3 16,8 15,3 15,6 15,6
Америка и Карибы Средний Восток и 4,3 2,4 1,9 1,8 1,9
Северная Африка Южная Азия 44,9 44,0 42,4 42,3 40,0
Тропическая Африка Всего 46,6 28,3 47,7 29,0 49,7 28,1 48,5 24,5 46,3 24,0
Без Китая 28,5 28,1 27,7 27,0 26,2
Общепризнанно, что продуманная экономическая политика способствует экономическому росту, но не меньше способствует ему и разумная социальная политика. Степень зависимости сокращения бедности от темпов экономического роста различается в разных странах и в разные периоды; в странах с небольшим неравенством доходов удвоение темпов роста эффективнее влияет на сокращение бедности, чем в странах с высоким уровнем неравенства; если в процессе роста ухудшается распределение доходов, сокращение бедности не будет существенным. "Очевидно, что сокращение имущественного неравенства (включая землю и образование) может улучшить эффективность и рост" (005, с.4).
Экономическое неравенство часто определяется социальным неравенством: например, кастовая система в Индии, выделение групп по этническому или расовому признаку, дискриминационная практика по отношению к женщинам - эти группы, как правило, заняты малоквалифицированной работой и получают меньше выгод от экономического роста.
Рыночные реформы обычно ассоциируются с улучшением экономического положения населения, но результаты реформ во многих странах не оправдали надежд, а в некоторых они потерпели неудачу. Многие развивающиеся страны (РС) столкнулись с крупными внешними шоками (повышение мирового уровня процента, излишний приток капитала, ухудшение условий торговли), некоторые пережили финансовый кризис, в других случаях, особенно в бывших советских республиках, государство было "захвачено" отдельными фирмами и сильными личностями, обеспечившими себе особые привилегии и права, что подорвало конкурентную рыночную экономику и увеличило неравенство.
Воздействие реформ на бедных может быть очень разным. Например, рыночные реформы в сельском хозяйстве Чили, Китая, Ганы, Уганды, Вьетнама помогли поднять цены производителя для мелких фермеров, а в Камеруне и Замбии либерализация и приватизация нанесли им ущерб. Надежды на рост социальных услуг также были слишком оптимистичны: государственные инвестиции в базовое образование и здравоохранение во многих РС росли, но не так быстро, как ВВП, и были менее эффективны, чем ожидалось, из-за низкого качества предоставляемых услуг и общей безответственности по отношению к потребностям бедных.
В 90-е годы имели место крупные финансовые кризисы, разрушительные стихийные бедствия, тяжелые гражданские конфликты, распространялись неизлечимые болезни (СПИД, особенно в Африке). Наиболее уязвимы перед ними бедные. Они меньше способны сберегать и накапливать материальные ценности, противостоять кризисам; даже мимолетный краткосрочный шок может ввергнуть людей в бедность, нанося непоправимый ущерб детям, например, лишив их школьного образования. В 90-е годы выросло понимание того, что бедность - это больше, чем низкий доход, недостаточное образование и плохое здоровье, бедные обычно не имеют возможности влиять на социальные и экономические факторы, которые определяют их благосостояние, в дополнение к социальным барьерам им противостоят безответственные государственные институты, жестокость политики и неподотчетность работодателей. В целом бедные определяют свою бедность как недостаточность возможностей, правомочий и безопасности. Такое расширенное определение бедности требует расширения набора действий для борьбы с ней, для ее измерения и оценки результатов.
Центральное положение занимают материальные возможности: рабочие места, кредит, дороги, электричество, рынки сбыта, а также школы, чистая вода, санитарные услуги и здравоохранение. Все это требует инвестиций и технологических изменений. Увеличению частных инвестиций способствует стабильная налоговая и денежная политика, стабильный инвестиционный режим, крепкая финансовая система, прочное законодательство, преодоление бюрократической волокиты и ограничение коррупции. Все это должно дополняться государственными инвестициями, в частности, в инфраструктуру и коммуникации, в образование и обучение рабочей силы. Рынки - и местные, и мировые -должны учитывать интересы мелких фирм, банков и производителей. Экономическому росту и равенству будет способствовать улучшение деятельности государственных и социальных институтов, установление бюджетных приоритетов. Борьба с произволом местных властей может сделать государственные институты более ответственными за положение бедных. Этому же способствует улучшение информации и влияние общественного мнения: например, с тех пор как в Уганде газеты и радио стали объявлять размер средств, выделяемых для школ, они получают 100% фондов по сравнению с 20% в прошлом (005, с.6). Организации, которые предоставляют законодательную помощь бедным, распространяют информацию о правах и процедурах, помогают им защищать свои права, могут уменьшить полицейскую грубость и произвол чиновников, защитить малую собственность бедных. В то же время нормы и социальные институты, которые усиливают неравенство, могут стать базой серьезных конфликтов; сюда можно отнести, например, законодательные системы, которые формализуют обычную практику ограничения доступа женщин к собственности, к участию в политической жизни и т.п. В условиях экономического или финансового кризисов, когда вводятся строгие ограничения, важно введение дополнительных программ для защиты бедных.
Действия на национальном и местных уровнях часто недостаточны для быстрого сокращения бедности, многие сферы требуют международного участия. Промышленно развитые страны могут больше открыть свои рынки для импорта из бедных стран, особенно для сельскохозяйственных товаров, изделий легкой и текстильной промышленности, услуг. Отмена их протекционистских мер может по меньшей мере удвоить сумму помощи развитию. МВФ и МБ наряду с увеличением финансирования своих программ борьбы с бедностью
должны поддерживать те РС, которые сами пытаются сократить бедность, помогать им улучшить менеджмент. Быстрый прогресс в борьбе с бедностью зависит от политической воли правительств и их сотрудничества с гражданским обществом и частным сектором.
Д. Родрик, проф. Гарвардского университета и координатор группы 24 (006), считает, что упор нужно делать одновременно и на экономический рост, и на сокращение бедности. Рост в целом выгоден для бедных, о чем свидетельствует сокращение абсолютного числа бедняков в ряде РС, где он был устойчивый и быстрый. Такой эффект достигался лишь тогда, когда одновременно снижалось неравенство доходов (в Бангладеш, Египте, на Тайване). Неравенство увеличилось в Чили, Китае, Польше.
Сокращение бедности благоприятствует росту: если увеличиваются доходы бедных, происходит подъем всей экономики, растут доходы всех групп населения. Проблема, однако, в том, что мы мало знаем о сравнительной эффективности конкретных программ, ориентированных как на рост, так и на борьбу с бедностью. Вероятно, это зависит от институционного контекста, что затрудняет обобщения.
М.Ахмед и Х.Бреденкамп (МВФ, 007) отмечают, что, несмотря на ускорение экономического роста во многих РС в 90-е годы, разрыв между индустриальными странами (ИС) и РС остается огромным; наихудшее положение в странах Африки, особенно в пострадавших от военных конфликтов и эпидемии СПИДа.
Сейчас достигнуто соглашение между РС и МВФ и МБ о том, что необходимо поддерживать стратегии, сформулированные самими РС. Для стран с низкими доходами приоритет должен быть отдан сокращению бедности на основе быстрого роста. Смысл нового подхода в том, чтобы связать обычную помощь МВФ и МБ с такими документами, как "Инициатива для бедных стран с большой задолженностью" и "Документ о стратегии сокращения бедности", принятыми этими организациями в разное время. Уже почти в 30 РС разработаны такие стратегии при широких консультациях с гражданским обществом, положенные в основу программ сокращения бедности. Основные принципы этих программ: прозрачность политических формулировок, разработанных страной; активная, но вспомогательная роль МВФ, МБ и других доноров; понимание правительством природы бедности; общественные консультации; улучшение мониторинга, учета и ответственности за осуществление планов сокращения бедности и за
управление государственными ресурсами; институционные и политические изменения, которые обеспечат бедным выгоды от экономического роста; определение показателей, которые могут сигнализировать о необходимости корректировки внутренней политики или форм ее внешней поддержки.
Для осуществления принятых стратегий необходимо широкое участие населения в общественной жизни, но оно не должно подрывать роль парламентов и демократических процедур. Необходимо помочь РС создать механизмы, которые усилят ответственность избранных представителей за результаты проводимой политики.
Б.Болч (Институт изучения развития, Сассекс, Великобритания и МБ) и Дж. Ходдинот (Институт исследования продовольственной политики, Вашингтон; 008), обобщая эмпирические исследования в сельских районах РС, установили, что при изучении бедности используются три метода: 1) метрический, определяющий благополучие хозяйства (доходы, потребление, расходы, здоровье, материальные ценности; 2) временной -метрическая оценка деятельности хозяйства; 3) суммирование результатов, полученных обоими методами. Существует множество метрических измерений бедности, но очень мало временных: только 5 из 44 РС, имеющих по классификации ПРООН (1998) низкие показатели социального развития, и 7 из 66 РС со средними показателями имели данные о хозяйствах, позволяющие анализировать динамику бедности (008, с.2). Из-за этого пробела возникают крупные ошибки: 1) основываясь на статических показателях благополучия, правительства зачастую оказывают помощь не тем, кто действительно в ней нуждается; 2) не обеспечивается знание "динамики бедности", что очень важно для разработки политических мер уязвимых хозяйств; 3) по этой же причине не удается установить, почему одни хозяйства со временем выходят из бедности, а другие - нет ("экономическая мобильность").
"В воображаемом мире идеально функционирующих рынков, исключающем неопределенность, потребление в хозяйствах одинаково для всех периодов. Хозяйства в развивающихся странах живут в обстановке, далекой от мира, как и он от них" (008, с.5). Как показывают долговременные обследования, часть хозяйств оказывается "всегда бедными", некоторые - "иногда бедными", а часть — "никогда не бедными". Согласно результатам 13 эмпирических обследований в 10 РС, доля хозяйств, испытывающих бедность один или два раза за период обследования ("иногда бедные"), почти всегда превышала долю "всегда
бедных" (расчет осуществлялся по размерам расходов или доходов на душу населения в год (008, с.7).
Таблица 2 (008, с.7) Различные категории бедности населения (в %)
Всегда бедные Иногда бедные Никогда не бедные
Южная Африка (1993-1998) 22,7 31,5 45,8
Эфиопия (1994-1995) 24,8 30,1 45,1
Индия (1975/76-1983/84) 21,8 65,8 12,4
Кот-д'Ивуар (1985-1986) 14,5 20,2 65,3
(1986-1987) 13,0 22,9 64,1
Зимбабве (1992/93-1995/96) 10,6 59,6 29,8
Китай (1985-1990, по индивидам) 6,2 47,8 46,0
Пакистан (1986-1991) 3,0 55,3 41,7
Россия(1992-1993) 12,6 30,2 57,2
Чили (1967/68-1985/86) 54,1 31,5 14,4
Индонезия (1997-1998) 8,6 19,8 71,6
Группа "иногда бедных" неоднородна, например, в Индии она включает хозяйства, бедные только в одном году из девяти, и хозяйства, бедные в течение нескольких лет. Поэтому авторы выделяют три категории - "чаще всего не бедные", "временами бедные", "почти всегда бедные". Хроническая бедность, по мнению многих авторов, не означает, что эти хозяйства "всегда бедные". Соотношение между хронической и временной бедностью зависит еще и от того, как проводится черта бедности и как при этом учитывается ее сезонность. И хроническая, и временная бедность сокращаются при увеличении физического капитала, но других совпадений мало. Например, в Китае меньшие по размерам хозяйства и хозяйства с более высоким уровнем образования членов семей показывают меньшую хроническую бедность, но ни размер, ни
уровень образования не влияют на масштабы временной бедности хозяйств.
Сравнительные исследования позволяют установить, что сбережения способствуют выравниванию потребления в хозяйствах, но мало влияют на стратегию накопления. Рост жизненного уровня зависит от накопления средств производства; доходов, приносимых этими средствами (на них влияют поведение хозяйства и внешние условия; от общего воздействия шоков. По данным разных обследований, накопление материальных ценностей в форме земли или капитала меньше влияет на рост доходов, чем ожидалось; гораздо заметнее доходы растут под влиянием инвестиций в "зеленую революцию" (Индия), в постоянное улучшение качества земли и в обучение в ходе работы (Зимбабве), в расширение школьного образования (Перу). В Южной Африке важную роль сыграла отмена апартеида. Также значительна роль исходных условий деятельности хозяйства: так, уровень физического, человеческого и финансового капитала часто помогает объяснить, почему некоторые хозяйства в состоянии лучше использовать новые технологии, чем другие; особые условия создает принадлежность к определенной касте, языковой группе и т. д. На величину дохода влияет физический доступ к рынку, несельскохозяйственная занятость, переводы и пр.
Авторы приходят к заключению, что в категорию бедных включаются и те, кто всегда беден, и те, кто временами впадает в нужду, и эта вторая группа часто самая большая. Политики при разработке программ борьбы с бедностью должны учитывать все факторы, влияющие на рост доходов хозяйств, лучше распределять помощь, направляемую на ликвидацию последствий крупных шоков и, что особенно важно, действовать больше упреждающе, чем по результатам шоков.
С.М.Макарова
