CC BY
9
2000.04.018. НЕЗАМЕНИМАЯ РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В ФИНАНСИРОВАНИИ ФУНДАМЕНТАЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ.
National science policy study: Hearing before the Comm. on science. House of representatives, 105th Congr. — Wash.: Gov. print. off., 1998. — P.5: The irreplaceable 'federal role in funding basic scientific research, April 22, 1998. — 46 р.
В реферируемой публикации представлены материалы очередных (пятых) слушаний по научной политике, организованных Комитетом по науке (палата представителей американского конгресса). Открывая слушания, Джеймс Сенсенбреннер (Sensenbrenner), председатель названного Комитета, подчеркнул, что тема, выбранная для обсуждения, относится к числу важнейших. Предыдущие слушания по научной политике показали, что данная проблема не исчерпывается простым выделением средств. Сенсенбреннер убежден, что вопрос о роли федерального правительства в поддержке науки находится и всегда будет находиться "в центре здоровой научной политики". Перед теми, от кого зависит состояние исследовательской базы страны, отметил оратор, стоит задача обеспечения "непревзойденной американской научной, технической и инженерной базы. Готовясь к новому тысячелетию, с его новыми возможностями и новыми вызовами, мы должны обладать научной политикой, которая позволит нам использовать плоды науки для улучшения здоровья и благосостояния наших сограждан. Вопрос заключается в том, как это лучше сделать".
Какими критериями следует руководствоваться при ранжировании и последующем финансировании научных программ? Сенсенбреннер видит пять таких составляющих: 1) федеральные ИР должны фокусироваться на работах, отличающихся долгосрочностью, высокой степенью риска, некоммерческим характером, хорошо управляемых и имеющих высокий научный потенциал; 2) федеральные ИР следует сосредоточить в рамках целей отдельных ведомств (agency missions); 3) маркетинг и коммерциализацию нового продукта следует оставить в руках частного сектоpa; 4) необходимо стимулировать партнерство промышленности, вузов, правительства США и зарубежных исполнителей, поскольку это один из путей повышения отдачи от вложений в ИР; 5) инфраструктура,
обеспечивающая проведение важных программ ИР, должна также ранжироваться в соответствии со значимостью таких программ для общества.
О значимости избранной для обсуждения темы говорила на открытии слушаний представитель штата Техас Джонсон. В последние годы, подчеркнула она, происходили заметные изменения во взаимоотношениях трех секторов ИР — правительственного, промышленного и вузовского. Научная деятельность приобрела ощутимый глобальный характер, резко возросли требования к точному учету вложений в ИР и к их социальной отдаче. В настоящее время, подчеркнула оратор, правительственное финансирование составляет не более 35% национальных исследовательских затрат, причем около трети федеральных фондов направляется на фундаментальные исследования (ФИ). Доля правительства в общенациональных вложениях в ФИ составляет около 2/3 таких затрат (с. 3).
Джонсон полагает, что разделение исследований на ФИ и прикладные (ПИ) является не совсем точным и создает "ненужные конфликтные ситуации". Реальная модель ИР, по мнению оратора, является более комплексной, "включающей параллельное и взаимосвязанное развитие с многочисленными петлями обратной связи, когда исследования", базирующиеся на фундаментальных научных принципах, помогают технологии, а технологические прорывы стимулируют прогресс ФИ" (с. 3).
Заместитель председателя Комитета по науке В.Элерс отметил в своем вступительном слове, что федеральному правительству принадлежит "незаменимая роль" в генерировании нового знания, заслуживающего широкого распространения.
Цель нынешних дебатов, на взгляд Элерса, — разъяснить новую природу ФИ и представить экономические обоснования для высокоприоритетных позиций такого рода деятельности в глазах федерального правительства. Оратор согласился с мнением об условности разделения исследований на ФИ, ПИ и разработки (Р), одновременно он подчеркнул необходимость растущей поддержки междисциплинарных исследований.
Какая задача является самой сложной для политиков науки на ближайшие годы? Элерс убежден: необходимо обоснование роли федерального правительства в поддержке науки, надо представить
серьезные экономические доводы в пользу того, почему нужны вложения в деятельность, которая не связана напрямую с быстрой коммерческой отдачей.
В качестве первого свидетеля на слушания был приглашен Клод Барфилд (ВагйеЫ), руководитель программы по научно-технической политике в Американском институте предпринимательства (АЕ1). Он поддержал мнение о неоднозначности процесса развития от ФИ к разработкам. На взгляд Барфилда, такое развитие "не столь прямолинейно... а границы между ФИ и ПИ бывают расплывчатыми". Подобное комплексное толкование процесса перехода от ФИ к ПИ и Р заставляет по-новому подойти к оценке роли государства и частного сектора в поддержке науки.
Характеризуя сдвиги в государственной научной политике за последние несколько десятилетий, свидетель обратил внимание на заметный рост "целевой ориентации" федеральных программ. Не случайно технологическое превосходство США проявилось в таких областях, которые возникли на базе "целевых ФИ". Барфилд убежден: тенденция такова, что можно говорить о расширении роли федерального правительства — от целевых ФИ оно все чаще переходит к поддержке разработок и демонстрационных проектов.
Проблема новых аспектов научной политики и роли федерального правительства рассматривалась в нескольких докладах, некоторые материалы такого рода Барфилд предложил вниманию участников слушаний. Первый из таких документов, так называемый "Доклад Пресса", подготовлен НАН США. Он носит название "Размещение федеральных фондов на науку и технологию". В докладе утверждается, что будущие приоритеты федерального правительства должны формироваться с учетом следующих "генеральных принципов":
— необходимо в первую очередь поддерживать университетские исследовательские учреждения;
— решение о финансовой поддержке должно приниматься с учетом качественных критериев работы, определяемых комиссиями экспертов;
— следует обеспечивать максимальную скорость распространения новых идей, в том числе в виде научных публикаций.
Что касается политики по отношению к промышленному исследовательскому сектору, то здесь роль федерального правительства должна быть ограничена: возможны разнообразные формы стимулирования, кроме непосредственного прямого финансирования частных коммерческих технологических разработок. Здесь возможны лишь два исключения: когда речь идет о завершении работы, заказанной правительством, или при разработке технологий широкого применения.
Второй документ, на который ссылается свидетель, подготовлен Советом по конкурентоспособности, возглавляемом бывшим директором ННФ Эриком Блохом. Доклад носит название "Бесконечная граница и ограниченные ресурсы". Составители выдвигают иные, чем в докладе Пресса, приоритеты для федеральной роли в реализации программ ИР. Центральную идею государственной научной политики они формулируют следующим образом: "Партнерство в ИР между правительством, бизнесом и университетами". Отметив, что ключевая роль правительства состоит в стимулировании гражданских исследований, составители доклада утверждают: "Главная общественная миссия федеральных властей заключается в том, чтобы выявлять исследования, необходимые для поддержания экономической конкурентоспособности США". В последнем случае речь идет о группе так называемых "селективных, критических технологий, одобренных в качестве таковых правительством, бизнесом и университетами" (с. 11). В качестве возможной модели предлагается Программа новейших технологий (АТР), реализуемая под эгидой министерства торговли.
Свидетель отмечает, что, хотя в указанном документе и говорится о важной роли университетов, на деле из-за нехватки средств университетские ИР могут пострадать в первую очередь. Вот почему авторы доклада допускают, что "сохранение университетского потенциала не обязательно означает рост последнего".
Сравнивая оба доклада, Барфилд обращает внимание на два совершенно разных подхода к толкованию ключевой роли федерального правительства и его приоритетов.
Заключительную часть своего выступления свидетель посвятил проблеме, которая вызывает серьезную озабоченность. Речь идет о правах интеллектуальной собственности. В последние годы
усиливается тенденция к тому, чтобы предоставить такого рода права на результаты ИР и научные открытия исполнителям из частного сектора. Свидетель убежден: этого делать нельзя. Продукция, полученная на государственные деньги и выступающая в форме изобретений и открытий, должна оставаться в государственной собственности.
Второй свидетель слушаний Джордж Конрейдс (Conrades) — президент компании "GTE internetworking". Он сообщил, что возглавлявшаяся им в прошлом фирма "ВВК" активно сотрудничала с федеральными властями в разработке электронной связи. Позднее "ВВК" влилась в компанию '^ТЕ", руководители последней также соперничают в борьбе за федеральные гранты, в первую очередь от Управления перспективных исследований министерства обороны. Свидетель подчеркнул, что на слушаниях он представляет не столько свою компанию, сколько Комитет содействия экономическому развитию (СЕБ), организации, в которой участвуют 210 лидеров национального масштаба из сферы бизнеса и высшей школы. В этом Комитете Конрейдс возглавлял группу, занимавшуюся в последнее время изучением проблем стимулирования ФИ. Начальный этап работы — общее знакомство с американскими ИР в целом. В настоящее время задача группы выполнена, подготовлен доклад "Американские ФИ: процветание через открытия".
В указанной работе отмечается, что успех американских ФИ обеспечен не только их государственным финансированием, но и "...уникальной организацией деятельности в этой сфере". Составители доклада сочли важным особенно подчеркнуть существенную роль правительства в поддержке ФИ. Так, из 63 млрд. долл., федеральных затрат на ИР (ежегодно) 18 млрд. направляется на ФИ; аналогичное соотношение для промышленных исследовательских вложений — 133 млрд. и 8 млрд. (с.14).
Подчеркивая национальную значимость ФИ, авторы доклада утверждают: вложения в эту сферу дают огромную экономическую отдачу; можно считать, что это "исключительно продуктивное использование денег налогоплательщиков". ФИ обеспечивают интеллектуальный и технологический фундамент для практических изобретений и в конечном счете для сохранения американского технологического и экономического мирового лидерства.
На пути перевода ФИ в стадию "функционального применения" решающее значение имеет "уникальный предпринимательский дух", который проявляется в способности эффективно "капитализировать" новые знания, где бы они ни возникали. По данным специальных обследований выяснилось, что 73% научных публикаций, на которые имеются ссылки в промышленных патентах, подготовлены по результатам ИР, профинансированных правительством (с. 15).
В докладе экспертов CED подчеркивается взаимодополняемость промышленных и правительственных усилий в сфере ФИ. Составители предупреждают, что промышленные ФИ не должны рассматриваться как замена федеральных ФИ. Здесь же поддерживается распространенный взгляд на отношение федеральных властей к промышленным ИР: за немногими исключениями правительство не должно непосредственно финансировать коммерческие ИР и технологии.
Поскольку отдача от ФИ, как правило, возможна лишь в долгосрочной перспективе, необходимо сохранить за такими исследованиями приоритетное положение в системе государственного финансирования также на длительную перспективу. Важно, предупреждают составители доклада, сохранять диверсифицированные механизмы финансирования и поставить барьеры на пути концентрации ресурсов в какой-либо одной области исследований.
В докладе экспертов СЕD отмечено одно "тревожное явление" — "растущая изоляция общества от мира науки и открытий". Специалисты СЕD убеждены, что "недостаточное понимание роли ФИ и их социальной полезности приводит к требованиям о сокращении государственной поддержки такого рода деятельности".
Еще одно важное направление научной политики, на которое обратили внимание эксперты CED в своих рекомендациях, — повышение качества преподавания естественных и математических дисциплин в средней школе. Решение этой задачи позволит получить более информированных граждан, расширит кадровый потенциал для пополнения рядов научных работников.
Третий свидетель слушаний Майкл Дойл (Doyle), вице-президент "Research согрогайоп", посвятил свое выступление роли
частных фондов в поддержке науки. Возглавляемая им компания была учреждена в 1912 г. в качестве небольшого фонда, средства которого с самого начала предназначались для поощрения ИР. Из наиболее известных инициатив этой компании: помощь Лаборатории Лоуренса, поддержка экспериментов в сфере ракетной техники, которые проводил Годдардский центр космических полетов. Со временем финансовая помощь сконцентрировалась на оказании поддержки университетским ученым, разрабатывающим проблемы ФИ: прежде всего в области физики, химии и астрономии. Свидетель подчеркнул в этой связи, что "Research corporation" сама непосредственно не проводит никаких ИР. В этом частном фонде при выборе программ руководствуются критериями "инновационности" проектов и их соответствия приоритетным нуждам научного сообщества.
В 1997 г. компания учредила фонд стипендий и грантов за исследовательские нововведения (Research innovation awards). Цель этого начинания — стимулировать молодых университетских преподавателей к участию в проектах, значимых для общества, но "стоящих в стороне от предшествующих научных интересов соискателей".
Одна из причин недостаточного финансирования ИР, на взгляд Доила, — боязнь эксперимента, риска. Вину за это надо возлагать не только на непосредственно финансирующее агентство, а на "финансирующее сообщество в целом".
Оценивая в целом роль частных фондов в финансировании ФИ, свидетель подчеркнул, что вклад такого рода организаций хотя и является весьма небольшим, однако позволяет поддерживать такие программы, которые не получают федеральных средств, и, следовательно, такие фонды "заполняют полезные ниши".
Президент "Исследовательского альянса штата Джорджия" Уильям Тодд (Todd), четвертый свидетель, приглашенный на слушания, рассказал о деятельности возглавляемого им альянса. Это корпорация, финансируемая и управляемая частным сектором. Тодд характеризует альянс как пример успешного частно-государственного партнерства. Основано это объединение в 1990 г. За этот срок доказана эффективность такой модели поддержи исследований. Успех, на взгляд свидетеля, определен тремя причинами: во-первых, альянс рассматривает вложения
администрации штата и частных фондов в ИР, как "портфельные инвестиции"; во-вторых, каждый проект, поддержанный альянсом, обеспечен "центром коммерциализации"; в-третьих, начальные (стартовые) этапы ИР, организуемых альянсом, получают поддержку из федеральных фондов. Она предоставляется в форме конкурсных грантов для местных университетов.
Характеризуя своеобразие "джорджийской модели", свидетель обратил внимание на то, что здесь отказались от разделения исследований на ФИ, ПИ, заменив их понятиями "начальные исследования" (early-stage) и "последующие исследования" (later-stage^ Свидетельство результативности модели, подчеркнул Тодд, — сведения, представленные Американской электронной ассоциацией. В докладе экспертов этой ассоциации утверждается, что штат Джорджия является ведущим в стране по числу высокотехнологичных рабочих мест, созданных после 1990 г. Составители указанного доклада подчеркивают, что такое достижение — результат значительных вложений в высокотехнологичную инфраструктуру. Начиная с 1990 г. правительство этого штата предоставило местным университетам (с помощью альянса) почти 200 млн. дол., аналогичные вложения частного сектора составили 50 млн.(с.21).
В рабочем портфеле альянса, сообщил свидетель, планы финансирования 27 новых профессорских должностей для выдающихся исследователей; оплата сооружения новых лабораторных помещении площадью около I млн. кв. футов; приобретение нового научного оборудования и исследовательских приборов для университетских лабораторий (с.21).
В своих усилиях по стимулированию различных этапов ИР альянс использует размещающийся в Джорджии и один из самых успешных в стране "инкубатор" в виде Центра разработки новейших технологий при Технологическом институте штата. Специалисты этого Центра участвуют в каждой крупной программе, запускаемой альянсом.
В ходе дискуссии на слушаниях был поднят вопрос о распределении научного федерального бюджета между отдельными штатами. Некоторые штаты считают, что они "обделены" федеральным финансированием, что средства из государственных
источников направляются лишь тем технологоемким штатам, "у которых и так много денег".
Второй вопрос, предложенный для обсуждения, касался пригодности "джорджийской модели" для других штатов страны, т.е. там, где менее развита база ФИ и нет таких крупных вузов, как в Джорджии.
Третья тема дискуссии — должны ли штаты, получающие большую экономическую отдачу от ИР, увеличить свой вклад в ФИ; не следует ли таким регионам взять на себя обеспечение части правительственных грантов.
По мнению Барфилда, принцип равного распределения средств между штатами не может быть взят на вооружение федеральным правительством. Оно должно придерживаться собственных критериев, ориентируясь прежде всего на ФИ и на стартовые ИР. Аналогичной точки зрения на данную проблему придерживается и другой свидетель слушаний Конрейдс. На его взгляд, главным объектом государственной поддержки являются не штаты, а отдельные ученые, в первую очередь — университетские. Значимость и высокое качество работы таких исследователей должны быть обоснованы экспертными оценками. Равномерности научных потенциалов штатов не может быть хотя бы потому, что число крупных вузов в них различно, и штаты, обладающие большим числом научных работников, естественно, имеют большую "плотность" исследовательской деятельности. В таких регионах промышленный сектор, располагая "научно-ориентированным персоналом" среди исследователей и менеджеров, более чем где-либо понимает значимость исследований и их капитализации для получения инновационных и прибыльных продуктов.
Затронув названную тему, Дойл подтвердил, что представляемая им компания не проводит сознательно какой-либо дискриминационной политики по отношению к разным штатам и регионам. Отмеченная неравномерность в получении финансовой поддержки — естественное следствие различного числа научных учреждений, действующих в том или ином штате.
По мнению Тодда, местная администрация может добиться успеха, если ей удастся наладить партнерские отношения с федеральным правительством.
Можно ли предпринять какие-либо меры по уменьшению неравномерности в финансовом обеспечении науки отдельных штатов? Отвечая на этот вопрос, Дойл сослался на 20-летний опыт реализации так называемой программы "ЕРВСОЯ" (Экспериментальная программа по стимулированию конкурентных исследований). Эту программу курирует ННФ; цель ее — оказание финансовой поддержки тем штатам, которые не пользуются в должном объеме помощью из государственных источников. В рамках "ЕРВСОЯ" выделяли так называемые "посевные деньги", которые должны были стимулировать местных исследователей и позволяли бы им "подняться на уровень конкурентоспособности, достаточный для общефедеральной арены". Практика показала высокую результативность данной программы, отметил Доил.
В своем заключительном выступлении Элерс, обосновывая актуальность темы проведенных слушаний, подчеркнул, что несколько десятилетий назад необходимость государственной поддержки науки объясняли соображениями оборонной безопасности страны, живущей в условиях острой военной конкуренции. Сейчас — ситуация иная, хотя военные и выдвигают серьезные доводы в пользу сохранения крупных оборонных исследовательских вложений. Преобладает, однако, иной подход: поддерживать ФИ из государственного бюджета необходимо прежде всего по экономическим соображениям. Сторонники такой позиции ссылаются при этом на "неслыханно высокий коэффициент окупаемости вложений в ФИ: от 5-10% до 4000% в год" (с. 40).
Т.В.Горбунова
