CC BY
11
2000.03.004. САКС Дж. ВНЕШНИЙ ДОЛГ: СТРУКТУРНОЕ УРЕГУЛИРОВАНИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ. SACHS J. External debt, structural afjustment and economic growth // International monetary and issues for the 1990s. — Geneva: UNCTAD, 1998. — P.45-55.
Дж.Сакс (директор Гарвардского ин-та международного развития Гарвардского ун-та, Кембридж) отмечает, что после десяти-летия осуществления программ структурного урегулирования МВФ и Мирового банка (МБ) бедные страны — крупные должники (БСКД) не достигли высоких и устойчивых темпов экономич. роста. В странах Тропич. Африки, где находятся 33 из 41 стран, отнесенных к БСКД, показатели роста на душу населения в 1989-1994 гг. были отрицательными и только в 1995 г. немного превысили нулевую отметку. Экономич. рост в странах, испытывающих трудности в обслуживании долга, был более медленным, чем в странах, не испытывающих таких трудностей.
Есть две интерпретации этого явления: несоблюдение требований программ и непригодность самих программ для восстановления экономики роста. Очевидно, что обе интерпретации имеют свои основания; страны, принявшие такие программы, оказались в лучшем положении, чем те, которые этого не делали, но их темпы роста были низкими, т. е. есть серьезные проблемы с разработкой программ, а не только с их применением. Документы МВФ и МБ конфиденциальны, и определить причины этих явлений трудно, но опыт позволяет установить два главных недостатка их типичных программ для БСКД: они не акцентируют те политич. меры, которые больше всего способствуют росту, и не уменьшают давления чрезмерного внешнего долга на экономич. рост.
Характер экономич. роста позволяет извлечь несколько уроков: 1) бедные страны могут расти быстрее, чем более богатые, используя различные механизмы "подхватывания", включая импорт капитала и передовых технологий из более богатых стран; 2) условием для этого должна быть открытая внешняя торговля: развивающиеся страны (РС), открытые для международной торговли и иностранных инвестиций, оказываются в лучшем положении, чем закрытые для них; 3) низкие таможенные тарифы и низкие гос. расходы на текущие (не инвестиционные) цели способствуют ускорению экономич. роста, гл. обр. повышая уровень инвестиций и сбережений в экономике; высокий
же уровень тарифов и гос. расходов поощряет чрезмерную деятельность черного рынка, бегство капиталов и низкий уровень инвестирования капитала; 4) в странах с высокими темпами роста правительства концентрируют свои расходы на ограниченном числе приоритетных областей — здравоохранении, образовании, инфраструктуре, а расходы на субсидии и др. переводы средств предприятиям и фирмам сводятся к минимуму; 5) препятствия экономич. росту в БСКД возникают по нескольким каналам: высокий долг обычно подрывает макроэкономич. стабильность, увеличивая бюджетный дефицит; если обслуживание долга идет за счет повыше-ния налогов, а не за счет роста бюджетного дефицита, то это вносит серьезные расстройства в экономику, в числе которых бегство капи-тала, уклонение от налогов и сокращение трудовой деятельности.
Обычно программы МВФ/МБ мало ориентированы на ускорение роста; недостаточно внимания в них отводится политике открытости, низкому налогообложению и экспорториентированному росту; в то же время они излишне обусловлены, охватывая почти каждый аспект экономич. политики — более 100 пунктов — вместо выделения определенных приоритетов, которые способствовали бы росту. Значительной проблемой для программ в МВФ/МБ является сохранение давления внешнего долга; правда, здесь был некоторый прогресс: после долгового кризиса первой половины 80-х гг. начали предприниматься шаги по сокращению долга, но, несмотря на их активизацию, их недостаточно, и нельзя рассчитывать на быстрое решение этой проблемы.
В БСКД суммы обслуживания долга часто больше, чем бюджетные расходы на здравоохранение и образование, а программы, вместо того чтобы сделать упор на адекватное сокращение долга, обычно призывают правительства БСКД к увеличению сбора налогов и сокращению расходов на здравоохранение, образование или жизненно необходимые инфраструктурные проекты. Чрезмерные требования в целях обслуживания долга могут вызвать социальную и политич. нестабильность, снижение расходов на инвестирование и замедление роста, что подрывает долгосрочные способности уплаты очередной части долга. Т. обр., сокращение долга путем переговоров часто очень выгодно обеим сторонам. Даже небольшое его сокращение может стать стимулом для притока новых фондов и последующего роста.
Во многих программах МВФ/МБ для стран с доходом на душу населения ниже 1 тыс. долл. (Египет, Кения, Украина) уровень общих гос. расходов устанавливается в 30% ВВП или несколько больше, включая 5-10% на обслуживание долга; этот уровень в сущности делает неизбежным медленный экономич. рост из-за чрезмерно высоких налогов и тарифных барьеров, широко распространенного ухода от налогов и утечки капиталов. Конечно, обслуживание долга — только часть общих чрезмерных расходов правительств; сверхамби-циозная социальная политика убыточные госпредприятия и необдуманные расходы на развитие также вносят свой вклад в повышение гос. расходов, тогда как в 8-ми очень быстро растущих экономиках (Чили, Гонконг, Малайзия, Маврикий, Юж. Корея, Сингапур, Тайвань и Таиланд) в 1995 г. гос. расходы составляли около или даже меньше 20% ВВП (с.48). Чтобы уровень гос. расходов в БСКД сочетался с быстрым экономич. ростом, надо сильно сократить их долг. В стране с уровнем долга выше 80% ВВП общее обслуживание долга, включая амортизацию, может достигать 8-10% ВВП, в этом случае его обслуживание безусловно происходит за счет здравоохранения, образования и инфраструктуры.
Нынешние соглашения МВФ/МБ с БСКД нуждаются в фундаментальных реформах, чтобы тяжесть внешнего долга была снижена до уровня, совместимого с высоким устойчивым ростом в этих странах; необходима модификация стандартов для установления степени тяжести долга и механизмов его необходимого сокращения. Стало привычным говорить о сокращении долга, но на практике такие переговоры ведутся годами, отдельные кредиторы или группы кредиторов могут блокировать соглашением, когда оно поддержано другими, и т.д. Эффективная система сокращения долга должна: сократить моральный риск путем вознаграждения стран, исправно обслуживающих свой долг и наказания стран за плохое управление своим долгом, приводящее к дефолту; обеспечить эффективное функционирование правительства страны-должника на всех стадиях реструктуризации долга; создать механизм координации действий кредиторов для достижения соглашения о ведении новых переговоров об изменении условий и решения проблемы долга.
Необходимо и изменение законодательной базы; значение ее недостаточности может быть оценено путем сравнения соответствующих международных соглашений с законами о банкротстве в развитых странах, которые ориентируются скорее на фин. реструктуризацию, а не
на ликвидацию; это сравнение показывает недостатки международной системы, в которой отсутствует, напр., пункт о приостановке платежей по обслуживанию долга; беспокойства правительства страны-должника могут длиться месяцами и годами в ожидании решений Парижского или Лондонского клубов, и за это время отдельные кредиторы могут нанести большой вред эффективности работы правительства. Живым примером отсутствия в международных правилах финансирования соответствующего типа может служить подрыв экономич. реформ в России в 1992 и 1993 гг. Россия и американская корпорация "Мейси" в нач. 1992 г. одновременно шли к банкротству; "Мейси" запросила защиты в соответствии с американским Кодексом о банкротстве, а Россия сообщила кредиторам "семерки", что не в состоянии обслужить свой долг. Согласно закону "Мейси" получила немедленную приостановку платежей по обслуживанию долга и через три недели новый заем в 600 млн. долл. от нескольких нью-йоркских коммерческих банков как часть финансирования под наблюдением суда. Россия не получила права на приостановку платежей и должна была более года ждать такой же суммы займа. В результате российское правительство было политически ослаблено, многие ведущие реформаторы ушли из правительства и российская программа стабилизации свернула с дороги.
Правила сокращения долга должны включать: период приостановки платежей, в течение которого правительство должно быть защищено от немедленного взыскания долга кредиторами; установление простой процедуры в МВФ для нового заимствования; всестороннюю и своевременную проверку, в ходе которой МВФ обеспечит переговоры с правительством-должником на условиях равенства всех кредиторов; сокращение долга в форме программы урегулирования, ориентированной на экономич. рост.
Основные выводы автора сводятся к следующему: 1) кризис внешнего долга должен восприниматься гл. обр. как гос. несостоятельность, банкротство, т.е. как фин. бедствие БСКД. Главной целью действий по сокращению долга должно быть восстановление фин. жизнеспособности госсектора как основного условия экономич. стабильности и экономич. роста; 2) налоговый гнет в целях обслужива-ния долга исключительно вреден для экономич. роста и в действительности является важной причиной повторных неудач программ структурного урегулирования; 3) долг следует оценивать скорее по тяжести налогообложения в целях его обслуживания, чем по соотношению долга
и объема экспорта и др. показателям; 4) нынешний подход к сокращению долга БСКД неудовлетворителен, поскольку не требует восстановить условия для устойчивого экономич. роста. Это относится не только к объемам сокращения долга, но также и к условиям, времени и процедурам; 5) законы о банкротстве могут дать полезный пример между-народному сообществу для формирования нового механизма для сокращения суверенного долга БСКД; 6) инициативы МВФ/МБ по сокращению многостороннего долга БСКД, поддержанные "семер-кой" на Лионском саммите, — шаг в правильном направлении, но совершенно недостаточный для того, чтобы создать условия для восстановления экономич. роста в БСКД.
С.М.Макарова
