CC BY
34
2003.04.023-025. ПРОЕКТ МВФ ПО РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ СУВЕРЕННЫХ ДОЛГОВ. (Сводный реферат).
1. SRINIVASAN K. IMF consults widely as it refines proposed sovereign debt plan // IMF survey. - Wash., 2003. - Vol. 32, N 3. - P.33, 37-40.
2. ANDERSEN C. Kenen sees problems with both contractual and statutory approaches // Ibid. - P.41.
3. BOORMAN J. Sovereign debt: New rules, new game? // Ibid. -P.38-39.
Эксперты МВФ разработали новый проект механизма реструктуризации суверенных долгов (Sovereign Debt Rustructuring Mechanism - SDRM), который вызвал широкие дискуссии среди представителей частного капитала, неправительственных организаций, академических кругов, экспертов по законодательству. В обзоре представлены точки зрения специалистов относительно данного проекта, высказанные ими на конференциях и семинарах, проходивших в январе 2003 г.
Х.Кёлер (H.KMer) отмечает, что, несмотря на то что в условиях быстро развивающейся интеграции рынков капиталов значительные масштабы и неустойчивость потоков капиталов способствуют повышению рисков в равной степени стран-должников и стран-кредиторов, движение частного капитала играет существенную роль в экономическом росте и развитии обеих групп стран. Что касается стран-кредиторов, то для них на первый план в настоящее время выдвинулась проблема коллективных действий по реструктуризации долгов. Разработка в рамках МВФ программы SDRM является важным шагом на пути решения этой проблемы.
Согласно предварительной схеме, SDRM должен обеспечить законодательные рамки для переговоров кредиторов с должниками. Основными составляющими этого механизма являются:
- принятие подавляющим большинством кредиторов соглашения о реструктуризации долгов, которое будет распространяться на всех кредиторов, охваченных системой SDRM (миноритарные кредиторы будут лишены возможности блокировать такое соглашение);
— система мер, не позволяющих кредиторам осуществлять «разрушительные законодательные действия» по отношению к должникам во время ведения переговоров;
— гарантии кредиторам в том, что должники будут вести переговоры добросовестно и не станут проводить политику, наносящую ущерб экономике их стран;
— гарантии должникам в том, что их новые частные заимствования не будут реструктурированы; это важно для стимулирования экономической активности этих стран;
— создание надзорного органа за процессом реструктуризации (в форме дискуссионного форума) со следующими функциями: проверка требований кредиторов, обеспечение процесса голосования, разрешение возможных разногласий и подтверждение соглашения о реструктуризации.
Большинство участников конференции согласились с мнением Х.Кёлера, что в современных условиях, когда в распоряжении стран-кредиторов и стран-должников имеется множество различных инструментов урегулирования суверенных долгов, процесс переговоров между двумя сторонами существенно осложняется, что приводит к задержкам реструктуризации долгов.
А.Крюгер (Л.Кгие§ег) считает, что в тех случаях, когда превентивные действия по уменьшению задолженности оказываются безус -пешными и бремя долга становится непосильным для страны-должника, отсрочка реструктуризации может привести к крупномасштабному перераспределению ресурсов в этой стране, а также к прямым потерям всех заинтересованных стран. В таких случаях кредиторам выгоднее действовать совместно и достичь соглашения о реструктуризации суверенного долга, несмотря на то что отдельные кредиторы могут отказаться от кооперации, занять выжидательную позицию или настаивать на исполнении обязательств в судебном порядке. Необходимо разработать такую систему, которая способствовала бы «прозрачной, организованной и скорейшей реструктуризации долга».
Участники конференции разошлись во мнениях относительно решения проблемы коллективных действий. Так, Г.Хаббэрд (О.НиЪЪагф, председатель Совета экономических консультантов при президенте США, считает, что первоочередное внимание должно быть уделено выработке механизма, основанного на принципе добро-
вольности. Например, такого, который предусматривал бы включение в долговые контракты оговорок о коллективном действии; пунктов, касающихся коллективного протеста и положения о создании дискуссионного форума для совместного обсуждения кредиторами и должниками проблем реструктуризации долга. И только в случае, если добровольные действия окажутся недостаточными, должны быть введены более жесткие законодательные изменения.
Ряд экспертов придерживаются схожей точки зрения и относятся скептически к самой идее ВБЯМ, считая, что потенциал кооперации между должниками и кредиторами в процессе выработки соглашения относительно реструктуризации долга еще не исчерпан. Они высказали озабоченность тем, что решение страны-должника признать себя банкротом зачастую мотивируется политическими соображениями, и это диктует необходимость разработки такого механизма реструктуризации, который не ущемлял бы суверенные права страны-должника.
Обосновывая значение коллективных действий (в том числе ВБЯМ) для урегулирования суверенных долгов, некоторые участники конференции сделали акцент на проблеме сокращения издержек долговых кризисов, от которых страдают как страны-должники, так и страны-кредиторы. Долговые кризисы, утверждают эти специалисты, проистекают из-за разрыва между законодательством, касающимся прав собственности, главным образом в странах с переходной экономикой, и близорукой политикой этих стран, выражающейся в принятии ими на себя чрезмерного риска в форме краткосрочной и инвалютной задолженности. Главная проблема стран-должников, таким образом, — это проблема прав собственности, ограничивающая их доступ на рынки капитала.
При обсуждении вопроса о размере доли суверенных долгов, охваченных системой ВБЯМ, большинство выступавших сошлись во мнении, что эта доля должна быть достаточно большой. Однако некоторые послабления все же необходимы, чтобы не допустить подрыва национальных механизмов банкротства и защитить финансирование, имеющее обеспечение. Призывая к более широкому распространению системы ВБЯМ, некоторые специалисты отмечали, что эта система поможет странам-должникам избавиться от искушения исключить определенные долги из числа подлежащих реструктуризации, с тем чтобы иметь доступ к новым заимствованиям. Была высказана
также точка зрения, что в целях обеспечения экономической жизнеспособности системы реструктуризации и ради соблюдения принципа справедливости по отношению ко всем кредиторам, SDRM должен быть распространен на требования официальных кредитных организаций, например Парижского клуба, и международных финансовых институтов. При этом вопрос заключается не в том, необходимо ли в принципе реструктурирование требований Парижского клуба или других кредиторов, а в том, должна ли эта процедура осуществляться только в рамках SDRM или одновременно несколькими способами. Кроме того, возникает вопрос о том, что должно быть изменено в деятельности Парижского клуба с учетом реализации SDRM.
На конференции обсуждалась также проблема защиты прав кредиторов. По мнению ряда специалистов, SDRM в большей мере выгоден должникам, чем кредиторам. В частности, предусмотренные этим механизмом правила голосования и условия регистрации требований кредиторов ущемляют их права. Речь идет о принципе «агреги -рованного» голосования — для заключения соглашения о реструктуризации необходимо, чтобы доля зарегистрированных требований кредиторов составляла не менее 75% от общего количества требований. При этом кредиторы, имеющие особые отношения с должниками, окажутся в преимущественном положении по сравнению с кредиторами с законными требованиями, которые могут не успеть зарегистрироваться вовремя.
Противоположная точка зрения заключается в том, что SDRM удовлетворяет интересы в равной степени обеих сторон, поскольку не предусматривает автоматического приостановления судебного разбирательства между кредиторами и должниками, а также прекращения платежей должников.
Еще одна важная дискуссионная тема — кто будет обеспечивать реализацию процесса реструктуризации суверенных долгов, в том числе проверять требования кредиторов; накладывать санкции в случае злоупотреблений; удостоверять соглашения о реструктуризации. В рамках SDRM предусматривается, что эти функции будет выполнять Форум по проблемам суверенных долгов (Sovereign Debt Dispute Resolution Forum — SDDRP) — организация, независимая от МВФ и его руководящих органов. Участники конференции согласились с тем, что при отборе участников SDDRP политические соображения следует исключить.
Некоторые эксперты считают, что полномочия ВББКР должны быть более основательными, чем просто административные. Например, их следует распространить на решения, касающиеся классификации кредиторов, лишения кредиторов прав голоса. Решения этого органа, кроме того, должны быть приравнены к решениям суда.
Принципиальный вопрос — сможет ли ВББЯР эффективно выполнять функции надзора. По мнению участников конференции, самым действенным орудием этого органа должны быть санкции, принуждающие страны-должники подчиниться требованиям суда, обеспечивающие прозрачность процесса реструктуризации и дающие возможность прекратить этот процесс в случае отсутствия необходимой кооперации между заинтересованными сторонами. Было высказано также мнение, что необходимо предусмотреть систему защиты от несправедливых решений самого ВББКР, обусловленных коррупцией, превышением властных полномочий и нарушением юрисдикции.
Выступая на семинаре по проекту ВБЯМ, организованном МВФ 6 января 2003 г., П.Кенен (Р.Кепеп) — сотрудник Принстон-ского университета США, остановился на сравнительных характеристиках законодательного и договорного подходов к проблеме реструктуризации. По его мнению, ВБЯМ, как законодательный механизм организации коллективных действий кредиторов, имеет определенные преимущества. В частности, этот механизм позволяет странам-должникам не заключать кратко-срочные договоры, которые ведут лишь к отсрочке решения проблемы и повышению затрат на обслуживание долга. П.Кенен оспаривает точку зрения, что ВБЯМ создает стимулы для объявления должниками дефолта. Последний является чрезвычайно дорогостоящим как в социальном, так и в экономическом плане, не говоря о том, что, как правило, за ним следуют банковский кризис и общее падение доверия к стране-должнику.
П.Кенен признает существование серьезной оппозиции коллективному подходу со стороны частных кредиторов, которые опасаются, что должники будут слишком часто использовать ВБЯМ, а это, в свою очередь, может привести к сокращению инвестиций в страны с развивающейся рыночной экономикой, а также к повышению стоимости заемных средств.
Что касается договорного подхода, то он не будет иметь практического значения до тех пор, пока все суверенные долги, сделанные
по существующим правилам, не будут урегулированы и пока все новые долговые обязательства не будут содержать оговорку о коллективных действиях. Введение таких оговорок может натолкнуться на препятствия политического характера. По мнению П.Кенена, ни договорный, ни законодательный подходы скорее всего не приведут к заметным результатам в течение ближайших нескольких лет.
Автор затронул также вопросы, касающиеся кредитной политики официальных организаций, в частности МВФ. По его мнению, МВФ должен отказывать в крупных кредитах тем странам, которые не способны обслуживать свои долги; более того, фонду следует усовершенствовать свою систему оценок подобных ситуаций. Однако крупномасштабное финансирование должны получать страны, столкнувшиеся с кризисом доверия.
Специалист в области банковского дела Дж.Бормэн (J.Boorman), выступая на конференции Ассоциации банкиров по проблемам финансов и торговли (Bankers Association for Finance and Trade) 28—29 января 2003 г. в Вашингтоне, отметил заинтересованность банковских кругов в проекте SDRM. По его мнению, SDRM в случае своевременного применения, т.е. до серьезного расстройства экономики стран-должников, может стать эффективным методом разрешения кризисов, связанных с невыплатой суверенных долгов. Зачастую страны-должники продолжают проводить политику наращивания долга, становясь все менее кредитоспособными, и в конце концов вынуждены объявить о своей неплатежеспособности в надежде освободиться от задолженности как таковой. При таком развитии событий помимо того, что резко сужаются возможные варианты государственного регулирования, официальные организации, особенно МВФ, оказываются в затруднительном положении, решая вопрос, стоит ли вообще поддерживать тщетные усилия должника. Аргентина может служить примером подобной драматической ситуации.
На пути разработки проекта SDRM достигнут существенный прогресс, хотя ни один из его пунктов еще не имеет окончательного вида. Дж.Бормэн выделяет те положения проекта, которые, по его мнению, получили одобрение большинства специалистов, принявших участие в обсуждении. Например, в целях обеспечения эффективного голосования по вопросу реструктуризации долга признано более целесообразным классифицировать кредиторов по предъявляемым требованиям. Признано также, что число таких классов
должно быть небольшим, и сам процесс классификации не должен создавать дополнительных проблем.
Похоже, что достигнуто соглашение о том, что суверенные долги, подпадающие под национальное законодательство и находящиеся под юрисдикцией национальных судебных органов, не будут охвачены ВБЯМ. Этот механизм не будет распространяться и на официальные двусторонние требования, которые регулируются в рамках Парижского клуба; при этом, возможно, потребуются некоторые изменения в политической и практической деятельности последнего. Обсуждавшие проект эксперты согласились также, что долги самого МВФ и некоторых других международных финансовых институтов, как предпочтительных кредиторов, не будут подвержены реструктуризации.
Что касается ВББКР — наиболее примечательного новшества, то, по мнению Дж.Бормэна, главными проблемами является обеспечение его независимости, в том числе от МВФ, и достижение высокой степени активности участников форума. В случае успешного решения последнего вопроса роль ВББКР можно было бы приравнять к роли арбитражных судов, хотя это не является целью проекта.
В заключение своего выступления Дж.Бормэн подчеркнул важное значение ВБЯМ для обеспечения эффективного функциио-нирования рынков капитала и доступности кредитов для стран-заемщиков. Предложенный механизм поможет создать атмосферу доверия между всеми заинтересованными сторонами и решить проблему суверенного долга с наименьшим ущербом для стабильности и экономического роста страны-должника.
Е.Е.Луцкая
