CC BY
35
ДЕНЬГИ. ФИНАНСЫ. КРЕДИТ
2004.03.026-028. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МВФ В ОБЛАСТИ УРЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ КРИЗИСОВ. (Сводный реферат).
1. Annual report / Intern. monetary fund. - Wash.: IMF, 2003. - P. 21-38.
2. IMF Survey. - Supplement 2003. - Wash., 2003. - Vol.32, N 21. - P.1, 2, 7-12, 16, 17.
3. Geithner says IMF needs better tools to help emerging markets prevent and limit crises // IMF Survey. - Wash., 2003. - Vol.32, N 21. - P. 345-348.
В материалах Международного валютного фонда (МВФ) анализируются основные направления деятельности этой организации по предотвращению финансовых кризисов в странах-членах, в частности, в странах с развивающейся рыночной экономикой.
В условиях усиления международной экономической и политической взаимозависимости и быстрого распространения информации о развитии финансовых рынков основным направлением реформирования деятельности МВФ является повышение эффективности механизма надзора с целью предотвращения финансовых кризисов. Цель надзорной функции МВФ состоит в том, чтобы обозначить и предотвратить возникающие напряженность и противоречия между отдельными странами прежде, чем они приведут к кризису.
В рамках осуществления надзорной функции МВФ проводит со странами-членами регулярные консультации (обычно один раз в год) по следующим вопросам: влияние внутреннего спроса на финансовое состояние той или иной страны; уровень инфляции и безработицы; динамика обменного курса; бюджетная и денежная политика страны; состояние платежного баланса и величина внешних обязательств и активов; влияние международных и региональных факторов; наличие потенциальной уязвимости к финансовому кризису.
В последние годы надзор МВФ все больше сосредоточивается на вопросах развития финансового и банковского секторов, балансирования потоков капитала. Большое значение приобретают также проблемы институционального характера: независимость центрального банка, государственное регулирование финансового сектора, управление корпорациями, прозрачность корпоративной отчетности.
Пять ключевых факторов обеспечивают эффективный надзор:
1) своевременная, всеобъемлющая и точная информация; 2) целенаправленный и высококачественный анализ; 3) открытость информации
с точки зрения перспектив минимизации риска; 4) наличие эффективных коммуникаций с властями и общественностью; 5) возможность воздействия на принятие странами-членами политических решений.
В целях повышения эффективности своей надзорной функции МВФ требует от стран-членов предоставлять более полные, своевременные и точные экономические и финансовые данные, включая данные о международных валютных резервах, внешнем долге и движении капитала. В настоящее время обсуждаются такие проблемы, как постепенный переход к еженедельному предоставлению данных; усовершенствование бюджетной статистики за счет развития аналитической базы; выявление пробелов в сведениях, необходимых для оценки уязвимости страны к финансовому кризису и качества ее политических решений.
Усовершенствование работы по надзору предполагается проводить также на основе: 1) более тщательной выработки критериев оценки степени уязвимости той или иной страны к внешним негативным воздействиям; 2) учета и сопоставления опыта отдельных стран по предотвращению финансовых кризисов и включение этих данных в систему надзора; 3) включения в анализ финансового состояния странчленов факторов, характеризующих их политическое развитие, что обусловлено необходимостью учета роли политических институтов и потенциала политического консенсуса по вопросам антикризисного регулирования; 4) усиления воздействия МВФ на страны, имеющие системообразующее значение для мирового финансового сообщества в целом и для региональных систем, в частности, поскольку до сих пор это воздействие было несущественным; 5) продолжения работы по поиску компромисса между целями прозрачности и беспристрастности в оценках и рекомендациях МВФ; 6) усиления роли надзорной функции МВФ в странах-членах.
В марте 2003 г. МВФ разработал новые программы, направленные на повышение эффективности своей деятельности по надзору и предотвращению кризисов: Инициатива в области стандартов и законов (Standards and Codes Initiative) и Программа оценки финансового сектора (Financial Sector Assessment Program, FSAP). В соответствии с первой программой МВФ должен усилить избирательность своей политики, делая акцент на тех стандартах, от которых ожидается наибольшая отдача в плане повышения финансовой стабильности на национальном и международном уровнях. Согласно второй программе, при сохранении сбалансированного подхода ко всем странам-членам приоритет должен быть
отдан системо-образующим промышленно развитым странам и странам с развивающейся рыночной экономикой.
Важной составляющей надзорной функции МВФ является борьба с отмыванием денег и финансированием терроризма. Обнаружение и мониторинг за движением средств, добытых криминальным путем, являются чрезвычайно сложной задачей. К тому же принимаемые в этой области меры зачастую бывают неэффективны. В рамках МВФ создана Специальная комиссия по финансовому противодействию (Financial Action Task Force, FATF), основной обязанностью которой является развитие общемировой сети по борьбе с отмыванием денег. Она работает в тесной взаимосвязи с соответствующими международными организациями.
Значительную роль в надзорной деятельности МВФ призвана сыграть кредитная линия на случай чрезвычайных обстоятельств (Contingent Credit Line, CCL), введенная в 1999 г. как способ «подстраховки» и обеспечения большей безопасности для «хороших исполнителей», т.е. стран, проводящих целенаправленную политику оздоровления экономики. Она предназначена для предоставления той или иной стране краткосрочных кредитов на условиях «стэнд-бай» для преодоления временных трудностей с платежным балансом, вызванных неожиданными и не зависящими от данной страны обстоятельствами. Причинами, по которым CCL пока еще не нашла широкого применения, являются: 1) опасение стран-членов, что обращение к МВФ с просьбой о CCL будет воспринято в большей мере как свидетельство политической слабости ее руководства;
2) возможность того, что разрыв соглашения о кредитной линии, инициируемый страной-получателем, вызовет неблагоприятную реакцию рынка; 3) отсутствие явных преимуществ CCL по сравнению с другими инструментами финансовой помощи со стороны МВФ.
По мнению главы Федерального резервного банка г. Нью-Йорк и бывшего члена Директората МВФ Т. Джейснера (T. Geithner), надзор в том виде, в каком он существует, не является гибким инструментом для руководителей, принимающих решения в странах с развивающейся рыночной экономикой. Одна из причин этого состоит в том, что механизм надзора не приспособлен для оценки экономики отдельной страны и его применение зачастую запаздывает по времени. Консультации, согласно действующим нормам, проводятся каждые 12-18 месяцев, а иногда и реже. В то же время МВФ оказывает финансовую помощь только в случае, если страна представит доказательства потребности в помощи в данный момент, поддающиеся измерению. Как считает Т. Джейснер, МВФ нуж-
дается в более тесной увязке механизма надзора со своими финансовыми возможностями, что позволит предоставлять развивающимся экономикам более гибкие и мощные инструменты для предотвращения кризисов. Помощь должна оказываться быстро и в достаточно крупных размерах при соответствующих гарантиях со стороны стран-реципиентов по погашению долга. Назрела необходимость в расширении системы надзора за счет его объединения с механизмом страхования; последний, в свою очередь, должен сочетать в себе лучшие черты «системы предварительных договоренностей» с системой ССЬ.
Усилившаяся в последние десятилетия международная интеграция финансовых рынков способствовала созданию благоприятных условий для финансирования инвестиций в экономику развивающихся стран, но одновременно она сказалась на увеличении степени риска кризисов, вызванных оттоком капитала из этих стран. МВФ обычно оказывает значительную финансовую помощь странам, оказавшимся в тяжелой кризисной ситуации. Так, в случаях с Мексикой (1995), странами Юго-Восточной Азии (1997-1998) и рядом других стран МВФ предоставил кредиты в объеме, намного превысившем лимиты помощи по соглашениям «стэнд-бай» и соглашениям о расширенном кредитовании (Extended Fund Facility, EFF).
В ходе дискуссии в сентябре 2002 г. руководители Фонда пришли к единому мнению, что необходимо четко определить условия, при которых страна в случае разбалансирования счета движения капитала платежного баланса вправе обращаться за помощью МВФ. В частности, обращение за помощью может быть оправданным, если:
- в стране отмечается исключительно ухудшение состояния счета движения капитала, что вызывает необходимость в финанси-ровании со стороны МВФ, которое не может быть удовлетворено в пределах обычных лимитов;
- согласно анализу, существует высокая степень вероятности, что долг страны в долгосрочном плане останется экономически приемлемым;
- страна-член имеет хорошие перспективы восстановить доступ на рынки частного капитала в течение периода погашения кредитов МВФ;
- политическая программа страны обеспечивает достаточно прочную основу для выполнения не только планов модернизации экономики, но и развития институционального потенциала модернизации.
Ожидается, что внедрение этих условий в практику и оценка их эффективности будут осуществлены в 2004 г.
Анализ политики МВФ в области предоставления помощи странам, имеющим серьезную задолженность перед частными кредиторами, показывает, что приоритет отдается странам, которые сами стремятся урегулировать свою задолженность и придти к соглашению с кредиторами. В качестве основополагающего критерия предоставления соответствующей помощи предлагается использовать критерий «добросовестного сотрудничества» (good-faith criterion). Однако, считают руководители МВФ, для достижения баланса интересов всех сторон и соблюдения рыночной дисциплины применение этого критерия в каждом отдельном случае переговоров должно быть достаточно гибким.
В МВФ действуют следующие основные принципы ведения переговоров между странами-должниками и частными кредиторами. Первая из указанных сторон должна:
- начать диалог со своими кредиторами сразу же, как только она пришла к убеждению о необходимости реструктурировать свой долг. Диалог необходимо продолжать в течение всего периода реструктуризации;
- своевременно предоставлять соответствующую, неконфиденциальную информацию всем кредиторам;
- как можно раньше предоставить кредиторам возможность участвовать в разработке стратегии реструктуризации долга.
Диалогу между двумя сторонами должно предшествовать заключение соглашения страны-должника с МВФ о предоставлении помощи. Фонд предъявляет также следующее требование к стране-должнику: все заимствования, сделанные страной в период урегулирования задолженности частным кредиторам, должны находить отражение в ее финансовой отчетности, что даст возможность МВФ осуществлять необходимый мониторинг.
В рамках МВФ ведутся активные дискуссии относительно урегулирования в тех редких случаях, когда суверенный долг остается необеспеченным. Основные проблемы в этой области связаны с тем, что страна-должник не проводит «здоровую» макроэкономическую и структурную политику; процесс проводимой реструктуризации экономики характеризуется недостаточной степенью прозрачности и предсказуемости, что имеет большое значение не только для отношений между страной и кредиторами, но и для отношений внутри сообщества кредиторов.
Для урегулирования сложных случаев реструктуризации суверенных долгов МВФ предлагает:
- включать в соглашения о государственных облигационных займах оговорку о коллективных действиях (collective action clauses - CACs);
- установить законодательные рамки реструктуризации, а именно, ввести механизм реструктуризации суверенного долга (sovereign debt restructuring mechanism - SDRM).
CACs - это пункты облигационных соглашений, позволяющие стране-должнику и квалифицированному большинству держателей облигаций принимать решения, обязательные для всех держателей облигаций данного выпуска. По мнению МВФ, наиболее эффективной стратегией Фонда в настоящее время является содействие применению тех видов оговорок, которые уже используются во многих международных суверенных контрактах. Наиболее важные из них: 1) оговорка о реструктуризации задолженности по настоянию большинства (majority restructuring provision), позволяющая квалифицированному большинству держателей облигаций обязывать всех держателей соблюдать условия соглашения о реструктуризации, заключенного как до, так и после дефолта; 2) оговорка о принуждении со стороны большинства (majority enforcement provision), которая дает возможность квалифицированному большинству держателей облигаций препятствовать «подрывным» действиям индивидуальных держателей до заключения соглашения о реструктуризации.
По мнению руководства МВФ, эта организация должна активно использовать CACs в своих двусторонних и многосторонних соглашениях о надзоре, а также поощрять все страны-члены, как развитые, так и развивающиеся, включать этот вид оговорок в международные кредитные обязательства.
Механизм реструктуризации суверенного долга SDRM отличается от механизма CACs в двух отношениях: 1) он создает законодательные рамки коллективных действий кредиторов в отношении всех видов долговых обязательств, что подразумевает внесение поправок в учредительные документы МВФ; 2) он позволяет агрегировать голоса кредиторов таким образом, что с помощью одного голоса становится возможным реконструировать многосторонние долговые инструменты.
Предложение о введении SDRM стало предметом дебатов в рамках МВФ в начале 2003 г. с участием экспертов, представителей научной общественности, официальных лиц и делового сообщества. Не все руководители Фонда одобрили введение нового механизма. Те же, кто его поддержал, согласились с доводом, что SDRM создаст стимулы для страны-должника и ее кредиторов к достижению взаимоприемлемого соглашения
о реструктуризации необеспеченного долга методом, позволяющим сохранить стоимость активов должника и сократить издержки процесса реструктуризации. Ожидается, что 8БКМ будет содействовать не только коллективным действиям кредиторов, но и эффективному диалогу и обмену информацией между должником и его кредиторами. Обеспечивая большую предсказуемость процесса реструктуризации, этот механизм повысит эффективность функционирования международных рынков капитала.
Анализируя опыт МВФ по разрешению кризисов суверенных долгов, Т. Джейснер отмечает, что наибольшей трудностью, с которой столкнулся Фонд, является определение природы и специфики кризиса в отдельной стране. Это важно для правильного определения способа преодоления кризиса: путем политики реформ и временной финансовой помощи или с помощью реструктуризации платежного баланса. Учитывая неприязнь стран-кредиторов к крупномасштабным финансовым программам, можно предположить, что МВФ столкнется с тем, что страны будут отдавать предпочтение более осторожному, постепенному подходу к решению проблемы преодоления кризисов. По мнению Т. Джейснера, это было бы наихудшим вариантом, поскольку МВФ тогда не сможет оказывать реальную крупную помощь, в которой нуждаются страны, переживающие кризис.
Большая часть финансовой помощи Фонда предполагает согласие страны-заемщика проводить политику реформ, направленных на решение проблем, вынудивших ее обратиться за помощью. Важным элементом поддерживаемых МВФ программ кредитования является «структурная обусловленность», т.е. требование о проведении определенной структурной политики.
В течение 2003 г. Директорат Фонда подготовил обзор условий предоставления кредитов и директив по их разработке и применению. Новые директивы Фонда нацелены на повышение участия и ответственности страны-заемщика за проведение политики, рекомендуемой МВФ. Они базируются на следующих взаимосвязанных принципах: проведение политики реформ; строгий отбор и взвешенность всех требований, обусловливающих программы финансовой помощи; «подгонка» программ к конкретным потребностям страны-заемщика; ясность в определении условий предоставления помощи. Директивы содержат также специальный критерий, с помощью которого можно определить, насколько обусловленность помощи соответствует каждому отдельному случаю.
Е.Е.Луцкая
