CC BY
93
1.5. ПРИНЦИПЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА И НАЦИОНАЛЬНОЙ АССАМБЛЕИ ВЕНЕСУЭЛЫ
Афанасьев Олег Юрьевич, соискатель. Место учебы: кафедра Конституционного права, МГИМО(у) МИД РФ. E-mail afanasievo@gmail.com
Аннотация: Статья посвящена анализу принципов взаимоотношений президента и Национальной ассамблеи Венесуэлы. Автор описывает принципы отношений между президентом и законодательным органом. Особое внимание обращается на нарушение в Венесуэле принципа разделения властей и образование суперпрезидентской республики.
Ключевые слова: Национальная ассамблея, государственно-правовое развитие страны, полномочия президента, чрезвычайное положение.
THE PRINCIPLES OF THE RELATIONSHIP BETWEEN THE
PRESIDENT AND NATIONAL ASSEMBLY OF VENEZUELA
Afanasiev Oleg Yurievich, competitor. Place of study: Moscow State Institute of International Relations MFA Russia, Constitutional Law chair. E-mail afanasievo@gmail.com
Annotation: This article analyzes principles of relations between the president and National Assembly of Venezuela. The author describes the principles of relations between the president and the legislature. Particular attention is drawn to the violation of Venezuela principle of separation of powers and the formation of the super republic. Keywords: National Assembly, state legal development of country, presidential powers, emergency.
Принципы и система взаимоотношений президента и Национальной ассамблеи Венесуэлы по действующей в настоящее время конституции характеризуются значительными особенностями, вызванными не только нормами новой венесуэльской конституции, но в еще большей степени сложившейся политической практикой, в том числе и таким субъективным фактором, как личностные качества президента Уго Чавеса. Прежде всего, положение венесуэльского законодательного органа в значительной степени трансформировалось на протяжении последнего периода государственноправового развития страны. Венесуэльский парламент, наряду с другими латиноамериканскими законодательными органами, является одним из старейших в мире, который традиционно конкурировал с сверхсильной президентской властью и традиционно проигрывал в этой конкуренции.
Существенной чертой государственного развития Венесуэлы всегда считалось приниженное положение парламента по отношению к исполнительной ветви власти. Вместе с тем в системе взаимоотношений этих двух ветвей власти всегда существовала открытая или скрытая политическая конфронтация, часто даже в условиях доминирования президентской политической партии в обеих отраслях власти. Зарубежные исследователи (в первую очередь американские) объясняют такое положение сравнительно неразвитой природой политических отношений и исторически сложившейся сверхсильной президентской властью, берущей свое начало от колониальной власти единоличного генерал-губернатора.
Слабость законодательного органа в Венесуэле и его прямая зависимость от президента и, в целом, от исполнительной власти определяются отсутствием в ко-
лониальный период каких-либо представительных органов, а также факторами социально-экономического, политического, национально-религиозного характера, характерными для общественно-политической жизни практически всех латиноамериканских стран. И если конституции ряда латиноамериканских республик даже упоминали о верховенстве законодательного органа в государственном механизме, то на практике теория о верховенстве парламента не подтверждалась, что вынуждены были признавать даже американские исследователи. Так, например, известные американские конституционалисты В.Пирсон и Ф.Джилл прямо утверждали: «Несмотря на то, что конституционные системы стран Латинской Америки учреждают легислатуру с полномочиями издавать законы и определять государственную политику, конгресс реально не является центром политической жизни этих стран. В Латинской Америке теория превосходства законодательного органа не более чем фикция».[1] Политическая история Венесуэлы знает даже периоды, когда законодательный орган страны (он назывался тогда конгресс) функционировал даже в период диктаторского режима. Например, за время правления диктатора Хуана Гомеса в Венесуэле было последовательно принято семь конституций (1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 и 1931 годов), и все обязательно предусматривали существование законодательного органа, который должен был олицетворять принципы «представительной демократии». Формально законодательный орган (Конгресс) обладал полномочиями утверждать все эти многочисленные конституции, принимать общенациональные законы и избирать Хуана Гомеса президентом, но фактически Конгресс превратился в орган, послушно штампующий направляемые ему диктатором решения. Такая система отношений главы государства и законодательного органа на последующий длительный период определила место законодательного органа в механизме государственной власти.
В настоящее время принципы взаимоотношений законодательного органа и президента определяются новой структурой этого органа и новыми полномочиями президента по отношению к этому органу.
В соответствии с новой конституцией вместо прежнего двухпалатного Конгресса была введена однопалатная Национальная ассамблея. Многие исследователи считали серьезным недостатком как самой конституции, так и нового государственного устройства упразднение верхней палаты - Сената, которая была органом представительства штатов (по 3 сенатора от каждого штата) в законодательном органе и четко отражала федеративное устройство страны.
Упразднение Сената и переход к однопалатному законодательному органу лишило штаты представительства в высшем законодательном органе страны, что несомненно серьезно подорвало федеративную основу венесуэльской федерации. Фактически Венесуэла стала единственным в мире федеративным государством, где субъекты федерации не представлены в высшем законодательном органе.
Очевидно, что это серьезно ослабило и сам законодательный орган при одновременном усилении исполнительной власти в лице президента и правительства. Фактически был нарушен принцип разделения властей с его системой сдержек и противовесов, характерный для стабильных демократических республик, в том числе и латиноамериканского типа.
На практике это привело к образованию в Венесуэле суперпрезидентской республики, что подтверждалось и мнением некоторых венесуэльских политических деятелей о том, что новая венесуэльская конституция была подготовлена и принята только под президента Уго Чавеса. Недаром статья о ликвидации Сената и учрежде-
ПРИНЦИПЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ
Афанасьев О.Ю.
нии однопалатной Национальной ассамблеи вызвала серьезные разногласия в Конституционной ассамблее и была одобрена лишь незначительным большинством депутатов, принявших участие в голосовании. [2]
Официально ликвидация Сената трактовалась необходимостью экономии бюджетных средств, выделяемых на нужды парламента и неэффективностью работы верхней палаты. Некоторые аналитики высказывали предположение, что действовавший до этого Сенат вступил в открытый конфликт с президентом У.Чавесом в июне 1999 года, отказавшись утвердить присвоение высших воинских званий 32 офицерам - участникам неудачного военного переворота 1992 года, под руководством подполковников Уго Чавеса и Ф.Ариаса Карденаса, который явился своеобразным поворотным пунктом в политической истории Венесуэлы. Процедура присвоения высших воинских званий офицерам по действовавшей тогда конституции 1961 года осуществлялась президентом с согласия Сената.
По новой конституции вооруженные силы фактически были выведены из-под контроля парламента прежде всего в том, что касалось присвоения высших воинских званий. После ликвидации Сената это превратилось в исключительную прерогативу президента как Верховного главнокомандующего. Кроме того, военнослужащие получили право участвовать в голосовании, но им запрещено состоять в политических партиях и избираться в представительные органы власти.
По конституции однопалатная Национальная ассамблея избирается всеобщим голосованием сроком на пять лет по системе пропорционального представительства. Депутаты избираются персонально по партийным спискам по избирательным округам, причем один депутат избирается по квоте от 1,1 % общей численности населения страны. Каждый штат должен быть представлен в Национальной ассамблее не менее чем тремя депутатами. Кроме того, три места отводится в законодательном органе представителям индейских общин, делегируемых на основе сложившихся традиций и местных обычаев. Каждый депутат имеет своего заместителя (Бііріеггїе), который исполняет функции депутат в период постоянного или временного отсутствия последнего. Разрешено переизбираться депутатом еще на один срок. Депутат обязан ежегодно отчитываться о своей деятельности перед избирателями соответствующего избирательного округа.
Избиратели получили право на досрочный отзыв депутата. В случае отзыва мандата бывший депутат не может вновь баллотироваться на выборах в Национальную ассамблею. Такое положение ставит депутата в прямую зависимость от избирателей данного округа и от складывающейся в этом округе политической ситуации. Национальная ассамблея получила полномочия выражать недоверие исполнительному вицепрезиденту и министрам. Если предложение о недоверии было одобрено большинством в три пятых от списочного состава депутатов ассамблеи, указанные лица отстраняются от должности и не могут вновь быть назначены на соответствующие посты в период действия мандата данного главы государства.
Текущей работой ассамблеи руководят избираемые из состава ассамблеи председатель и два его заместителя, избираемые сроком на один год. Кроме того, не из числа своих членов ассамблея избирает секретаря и заместителя секретаря для технической работы с документами и другими материалами ассамблеи. Сроки мандатов депутатов ассамблеи и президента различаются: депутаты избираются на пять лет, а президент на шесть лет. Причем в отличие от старого текста конституции 1961 года, в соответствии с которым было запрещено переизбрание президента на второй срок, новый текст конституции разрешает немедленное переиз-
брание президента на новый срок. Необходимо отметить, что по инициативе президента Уго Чавеса 15 февраля 2009 года в стране был проведен референдум по внесению поправок в конституцию 1999 года, отменяющих ограничения на переизбрание должностных лиц. За внесение поправок в Конституцию высказалось около 55 % избирателей, против - 45 % от принявших участие в голосовании. Явка избирателей составила свыше 70 %. Были изменены статьи Конституции 160 (о переизбрании губернаторов штатов), 162 (о переизбрании членов законодательных ассамблей штатов), 174 (о переизбрании мэров), 192 (о переизбрании депутатов Национальной ассамблеи), 230 (о переизбрании президента Республики). В соответствии с утвержденными на данном референдуме поправками в текст Конституции были сняты ограничения на возможность переизбрания высших должностных лиц государства. С этого периода президент Республики может переизбираться на свой пост неоднократно. Президент назначает генерального прокурора с предварительного согласия ассамблеи, а по тексту старой конституции генеральный прокурор избирался на совместном заседании обеих палат Национального конгресса. Такое перераспределение полномочий по назначению генерального прокурора лишний раз подчеркивает тенденцию к усилению исполнительной власти за счет ограничения полномочий законодательной.
По новой конституции в структуру государственной власти была впервые введена должность исполнительного вице-президента не избираемого вместе с президентом всеобщим голосованием граждан, а назначаемого президентом по собственному усмотрению без согласования с другими государственными органами. Поскольку Национальная ассамблея имеет полномочия выражать недоверие вице-президенту и министрам правительства, то глава государства получил полномочия распустить национальную ассамблею досрочно, если она последовательно отправит в отставку трех вицепрезидентов. Однако это право президента на досрочный роспуск Национальной ассамблеи не распространяется на последний год ее деятельности.
Следует отметить, что как должность исполнительного вице-президента, назначаемого президентом, так и его ответственность перед ассамблеей, а также право президента на досрочный роспуск законодательного органа власти являются необычными нормами как для президентских республик в целом, так и для латиноамериканской модели президентуры. Исполнительный вице-президент замещает главу государства в его отсутствие, председательствует на заседаниях Совета министров по уполномочию президента, предлагает президенту кандидатуры на должности министров, руководит государственным советом в составе 9 членов -высшим консультативным органом при правительстве, руководит Федеральным правительственным советом, в задачи которого входит планирование и координация политики государства по децентрализации государственного управления и передачи части полномочий центральных органов власти на уровень штатов и муниципалитетов. Кроме того, исполнительный вице-президент выполняет оперативные поручения президента. За свою деятельность и ее результаты исполнительный вице-президент несет ответственность перед президентом, который может сместить его с должности, что несколько раз и осуществлял президент Уго Чавес, который только за два года своего управления сменил на этой должности трех исполнительных вицепрезидентов. [3]
Совершенно очевидно, что значительный объем должностных обязанностей исполнительного вицепрезидента ставит его в уязвимое положение по отношению и к президенту, и к Национальной ассамблее. И
в этом качестве исполнительный вице-президент может служить тем государственным органом, на который можно возложить ответственность за недостатки и ошибки как в деятельности президента, так и в деятельности правительства и даже Национальной ассамблеи.
Конституция Венесуэлы 1999 года регулирует вопросы введения в стране чрезвычайного положения, отдавая при этом приоритет президенту Республики, который должен незамедлительно сообщить об этом Совету Министров. Введение чрезвычайного положения может быть вызвано обстоятельствами социальноэкономического или экологического характера, которые серьезно воздействуют на безопасность нации, ее институты и граждан при условии, что необходимые меры для ликвидации таких ситуаций являются недостаточными. В период введения чрезвычайного положения могут быть временно ограничены отдельные права, гарантированные Конституцией, кроме права на жизнь, запрещения арестов или пыток, права на надлежащий судебный процесс, права на информацию и других неотчуждаемых прав человека. Чрезвычайное положение, вызванное катастрофами или стихийными бедствиями может быть введено на срок не более 30 дней, а затем продлено на такой же срок. Чрезвычайное экономическое положение может быть провозглашено на срок не более шестидесяти дней, а затем продлено на такой же период. Состояние внешнего или внутреннего конфликта объявляется в случае, если такой конфликт серьезно угрожает безопасности наций и ее граждан. Оно может длиться не более девяноста дней, а затем может быть продлено еще на девяносто дней [4]. Право продления чрезвычайных состояний принадлежит Национальной ассамблее.
Декрет президента о введении чрезвычайного положения, ограничении конституционных прав и введении других необходимых мер для защиты безопасности государства, его граждан и институтов в соответствии с нормами конституции не позднее восьми дней с момента его провозглашения должен быть представлен в Национальную ассамблею или в ее Делегатскую комиссию для рассмотрения и утверждения, а также в Конституционную палату Верховного суда для признания его Конституционным. Декрет может быть утвержден с учетом требований, принципов и гарантий, установленных международными пактами о правах человека.
Президент Республики может ходатайствовать о продлении чрезвычайного положения на установленный срок или прекращении его осуществления до указанного срока в связи с утратой причин, вызвавших его. Следует подчеркнуть, что объявление чрезвычайного положения не прерывает функционирования органов публичной власти, и следовательно, Национальная ассамблея не может быть досрочно распущена в период действия любого вида чрезвычайного положения.
Следует отметить, что Конституция устанавливает норму, в соответствии с которой по истечении десяти дней с начала работы Национальной ассамблеи на очередной сессии президент представляет ассамблее ежегодное послание, в котором дает отчет о политических, экономических, социальных и административных аспектах своей деятельности непосредственно за предыдущий год. Кроме того, в его полномочия входит обращаться с посланиями к Национальной ассамблее по любым жизненно важным для страны вопросам и в случае необходимости созывать Национальную ассамблею на чрезвычайную сессию.
Список литературы:
1. Pierson W, Gil F. Government and Politics in Latin America. N.Y., 1967, p. 187.
2. "El Pais", 6 de Noviembre, de 1999.
3. В.И.Булавин, Э.С.Дабагян, В.Л.Семенов. Венесуэла в поисках альтернативы. ИЛА РАН. М., 2002, с. 53.
4. Constitucion de la Republica Bolivariana de Venezuela. Articulos 337-339.
Рецензия
на статью «Принципы взаимоотношений президента и Национальной ассамблеи Венесуэлы» соискателя кафедры Конституционного права МГИМО МИД РФ Афанасьева Олега Юрьевича
В статье анализируются особенности взаимоотношений президента и законодательного органа Венесуэлы, отмечается, что положение венесуэльского законодательного органа в значительной степени трансформировалось на протяжении последнего периода государственно-правового развития страны. Венесуэльский парламент, наряду с другими латиноамериканскими законодательными органами, является одним из старейших в мире, который традиционно конкурировал со сверхсильной президентской властью и традиционно проигрывал в этой конкуренции.
Автор в статье замечает, что упразднение Сената и переход к однопалатному законодательному органу лишило штаты представительства в высшем законодательном органе страны, что серьезно подорвало федеративную основу венесуэльской федерации. Фактически Венесуэла стала единственным в мире федеративным государством, где субъекты федерации не представлены в высшем законодательном органе.
Очевидно, что это серьезно ослабило и сам законодательный орган при одновременном усилении исполнительной власти в лице президента и правительства. Фактически был нарушен принцип разделения властей с его системой сдержек и противовесов, характерный для стабильных демократических республик, в том числе и латиноамериканского типа.
В статье рассмотрены причины образования в Венесуэле суперпрезидентской республики, подготовки и принятия новой Конституции Венесуэлы.
Актуальность статьи не вызывает сомнения, поскольку в настоящее время принципы взаимоотношений законодательного органа и президента определяются новой структурой этого органа и новыми полномочиями президента по отношению к этому органу.
Автор данной статьи акцентирует внимание на упразднении Сената и переходе к однопалатному законодательному органу в соответствии с новой конституцией 1999 года, выборах в однопалатную Национальную ассамблею всеобщим голосованием сроком на пять лет по системе пропорционального представительства, руководстве текущей работой ассамблеи, введении должности исполнительного вице-президента и его ответственности перед ассамблеей и других проблемах. Достаточно подробно автором описано, как Конституция Венесуэлы регулирует вопросы введения в стране чрезвычайного положения.
Научная статья О.Ю. Афанасьева «Принципы взаимоотношений президента и Национальной ассамблеи Венесуэлы» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Доцент, кандидат юридических наук, профессор кафедры Конституционного права МГИМО (У) МИД России А. Г. Орлов
