CC BY
110
РА3ДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ ПО КОНСТИТУЦИИ ВЕНЕСУЭЛЫ 1999 Г.
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ВЛАСТЬ ШТАТОВ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ И ИСПОЛНИТЕЛЬ МАЯ ВЛАСТЬ
М.А. Штатина,
Кафедра конституционного, административного и финансового права
Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117,198, Москва, Россия
В статье рассматриваются положения Конституции Венесуэлы 1999 г., посвященные проблемам разделения властей.
Национальная Конституционная ассамблея Венесуэлы приняла в 1999 г. новую Конституцию', подведя тем самым итог 40-летнему периоду развития этой латиноамериканской страны. На протяжении последних четырех десятилетий в Венесуэле, в отличие от большинства стран Латинской Америки, регулярно проводились очередные парламентские и президентские выборы. Страна заслуженно считалась оплотом стабильности на континенте, демонстрируя достоинства режима представительной демократии. Однако системный кризис, охвативший Венесуэлу с конца 80-х годов, привел к стихийным выступлениям жителей крупных городов, двум неудавшимся попыткам государственного переворота в феврале и ноябре 1992 г., организованным военными, отстранению в мае 1993 г. президента страны А.Переса.
С середины XX в. государство всячески поддерживало так называемую нефтяную модель развития страны, В Венесуэле был создан крупнейший государственный сектор, гю своему объему занимающий первое место среди стран Латинской Америки. Бюрократический государственный аппарат разросся до огромных размеров, стал почти неуправляемым и коррумпированным. По оценкам специалистов, коррупция в Венесуэле в середине 90-х гг. была более значительна, чем в любой из латиноамериканских стран, и превышала аналогичные российские показатели 2. Правительство предпринимало попытки провести структурные перестройки экономики, учитывая рекомендации Международного валютного фонда. Однако нововведения встретили серьезное противодействие со стороны электората, закончились углублением системного кризиса в стране. В 1998 г. партия власти впервые за последние десятилетия потерпела сокрушительное поражение. На президентских выборах победил подполковник У го Чавес, один из руководителей февральского путча 1992 г.
Новый президент провозгласил идею создания «Пятой Республики» - «подлинно демократического общества социальной справедливости, основанного на идеалах С.Боливара, идеалах национально-освободительной борьбы латиноамериканских народов». У го Чавес обещал осуществить коренную перестройку социально-экономической и политической системы страны, сократить государственный аппарат, обеспечить населению реальную возможность участвовать в управлении государством. Так ставились задачи формирования режима социальной и паргисипативной демократии (демократии участия)
Президент сначала добился от Национального конгресса (парламента) особых полномочий для издания декретов социально-экономического характера, затем выиграл референдум 3999 г. по вопросу о созыве Национальной Конституционной ассамблеи. Прошедшие в том же году выборы в Конституционную ассамблею подтвердили доверие Президенту, обеспечили подготовку, а потом и принятие новой венесуэльской конституции.
В основу Конституции Венесуэлы были положены идеи взаимной ответственности государства, личности и гражданского общества. В Конституции провозглашено намерение создать демократическое справедливое общество, а также социальное правовое государство, федеральное и децентрализованное.
1 Constitucion de la Republica Bolivariana de Venezuela. Caracas, 1999.
2 Wail Street Journal, N.Y., and 8.06.1996. Ujrr.no: Хачатуров K.A. Универсальные вызовы на пороге третьего тысячелетия // Латинская Америка, 1998, №10. С.11.
3 См : Дабаяк Э.С. Венесуэла: сдвиг влево//Латинская Америка, 1999, Х»9.Се. 57-64.
Как и большинство латиноамериканских основных законов, новая Конституция Венесуэлы выполнена в традициях особой юридической техники. Она стремится определить все главные направления деятельности государства, подробно отразить наиболее важные аспекты cm функционирования, закрепить структуру и организацию всех ветвей и уровней власти, различных звеньев государственного аппарата, а также легально закрепить вопросы правового положения личности. Предмет правового регулирования конституций государств Латинской Америки традиционно более широк, чем в конституциях стран Европы, США или Канады. Такой подход предопределяет своеобразное построение конституционного текста. Конституция Венесуэлы 1999 г. объемна, детализированна и весьма многословна - содержит 9 разделов, 33 главы, 350 статей (не считая отменяющих, переходных и заключительных положений, предусматривающих отдельную нумерацию).
Принципиальные изменения, введенные в конституционное право Венесуэлы новой Конституцией, затрагивают организацию и деятельность государственной власти. Основным понятием венесуэльской Конституции является понятие не государственной, а публичной власти - el poder publico. В советской, а позже и российской юридической литературе сложилась традиция перевода данного понятия термином «государственная власть». Однако такой перевод обедняет, упрощает и искажает исходное понятие. Публичной властью в латиноамериканской науке признается власть, осуществляемая от имени и в интересах населения, сообщества граждан. Эта власть должна быть единой по своей сути, но ее функции распределяются между различными ветвями и уровнями власти. От имени населения действуют прежде всего власти государственная и муниципальная. Однако и частные структуры при определенных условиях также могут действовать в публичных, общественных интересах и от имени того или иного сообщества граждан. В таком случае эти частные структуры осуществляют публичную власть и в своей деятельности обязаны подчиняться нормам публичного (прежде всего конституционного и административного), а не частного (гражданского и торгового) права.
Провозглашеннная система разделения властей предусматривает разделение прерогатив публичной власти, с одной стороны, по территориальному принципу - на власть национальную, власть штатов и власть муниципалитетов. Так, раздел IV Конституции Венесуэлы, названный «О публичной власти», в статье 136 определяет, что публичная власть распределяется между властью муниципалитетов, властью штатов и общенациональной властью. С другой стороны, национальная власть подразделена на различные ветви по функциональному принципу, причем традиционное функциональное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную венесуэльских законодателей не устроило. Конституция 1999 г. предусмотрела существование не трех, а пяти относительно самостоятельных ветвей власти, дополнив привычный перечень гражданской и избирательной властями.
Конституция закрепляет федеративную форму территориального устройства страны. Территория Венесуэлы подразделяется на территории штатов, столичного округа, зависимых и федеральных территорий. И хотя государство провозглашается децентрализованным федеративным, Конституция фактически подтверждает сложившуюся ранее довольно централизованную модель взаимоотношений центра и штатов. Штаты в ст. 159 признаются всего лишь автономными образованиями, равными в политическом отношении, обладающими правами юридического лица и обязанными поддерживать независимость, суверенитет и национальную целостность Венесуэлы, соблюдать и обеспечивать соблюдение Конституции и национальных законов.
Конституция использует трехчленную структуру распределения властных полномочий, устанавливая компетенцию федерации, штатов и муниципалитетов. При этом она дает подробный перечень предметов ведения, относящихся к компетенции национальной публичной власти ~ от определения и осуществления внешней политики, организации национальных вооруженных сил до принятия законодательства о лотереях и ипподромах. Перечень из 32 пунктов не является исчерпывающим, сфера деятельности национальной власти может как расширяться, так и сужаться. С одной стороны, к компетенции федерации в соответствии с п.ЗЗ ст. 156 может быть отнесен любой другой вопрос, по своей сути или природе являющийся общенациональным. С другой - Национальная Ассамблея, как гласит ст 157, большинством своих членов может принять решение о передаче муниципалитетам или штатам части полномочий национальной власти.
В ст. 164 в 10 пунктах перечислены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции власти штатов: принятие конституции штата, определение границ муниципий, организация 98
полиции штата, регулирование статуса и использование нерудных полезных ископаемых и др. Остаточные полномочия, не отнесенные Конституцией ни к национальной, ни к муниципальной компетенции, также предоставлены штатам.
В соответствии с Конституцией Венесуэлы 1999 г. муниципалитеты представляют собой первичную политическую единицу национальной организации, обладают правами юридического лица и автономией в пределах, определенных Конституцией и законами (ст. 168). Муниципальная власть считается подключенной к государственной власти, но не тождественной ей, а действующей автономно. Такой подход характерен для латиноамериканского конституционализма, ведь в странах Латинской Америки именно местные сообщества всегда рассматривались основой демократической политической власти. Отмененная конституция Венесуэлы 1961 г. содержала аналогичные положения, которые лишь редакционно были изменены новым венесуэльским основным законом.
Элементами муниципальной автономий провозглашены: выборность муниципальных властей; управление делами, относящимися к их компетенции; формирование, распределение и использование собственных доходов. Однако Конституция ограничивает право муниципалитетов самостоятельно определять собственную организацию. Законодательство должно определить различные правовые режимы формирования и деятельности муниципальных органов.
Конституция в ст. 178 в 7 отказывается от определения полномочий муниципалитетов и указывает сферы их деятельности, такие как благоустройство территории, охрана окружающей среды и социальное жилищное строительство. Другие вопросы в соответствии с Конституцией или законами также могут быть отнесены к компетенции муниципалитетов.
Для обеспечения национального единства Конституция запрещает определенные виды деятельности местных властей. Штатам и муниципиям запрещается, в частности, создавать таможни и устанавливать налоги на ввоз и вывоз товаров; налагать запреты на потребление товаров, произведенных за пределами их территории.
Таким образом, компетенция и федерации, и штатов, и муниципалитетов, закрепленная в Конституции, является относительно определенной и может существенно видоизменяться на практике. Спорные вопросы, относящиеся к конкурирующей компетенции, должны решаться как федеральными органами, так и органами штатов. Национальная власть полномочна принимать в таких случаях базовые законы, а штаты - уточняющие законы развития.
Несмотря на явный приоритет в компетенции, который предоставлен национальной власти, Конституция провозглашает курс на децентрализацию - передачу властных полномочий от федеральных органов органам штатов и муниципалитетов. Кроме того, децентрализация понимается и более широко, в нетрадиционном для нее толковании - как часть программы партисипации. В этом смысле децентрализация предполагает возможность передачи отдельных социальных служб органам общественного самоуправления и объединениям граждан.
Во время ведения своей избирательной кампании Уго Чавес заявлял, что объединения жителей будут'Играть в Венесуэле роль органов народной власти на местах, действуя так же, как в свое время действовали знаменитые кубинские комитеты защиты революции. Этот подход нашел отражение, в частности, в ст. 184 Конституции, в соответствии с которой социальные службы, такие как службы здравоохранения, образования, культуры, спорта, организации по обслуживанию жилого фонда, могут быть переданы от штатов и муниципалитетов в ведение объединений жителей. Для осуществления программы децентрализации предусматривается создание специального органа - Федерального совета по управлению.
Кардинальные изменения были внесены Конституцией в организацию национальной государственной власти. Вместо трех традиционных Конституция закрепила пять ветвей власти: законодательную, исполнительную, судебную, а также гражданскую и избирательную. В целом такой подход не нов в латиноамериканском конституционализме. Существование четвертой, избирательной ветви власти провозглашалось, в частности, в Конституции Никарагуа. Но выделение самостоятельной ветвью власти контрольных органов, обеспечивающих защиту, гражданских прав населения, осуществляется латиноамериканским конституционным законодательством впервые.
Законодательная власть представлена законодательным органом Венесуэлы - однопалатной Национальной Ассамблеей. В состав Национальной Ассамблеи входят избранные всеобщим прямым тайным голосованием депутаты. При этом Конституция устанавливает особые гарантии избрания представителей от коренных, индейских народов Венесуэлы, оговаривая, что коренные
народы должны избирать, троих депутатов. Интересно, что вместе в депутатами Национальной Ассамблеи избираются по одному их заместителю.
Депутатами национального законодательного органа могут быть граждане Венесуэлы, достигшие 21 года, прожившие на территории страны не менее 35 лет, а также в течение 4-х лет подряд - на территории того федерального образования, от которого они избираются. Причем если ранее действовавшая Конституция 1961 г. дозволяла только урожденным венесуэльцам избираться в парламент, то теперь парламентариями могут стать и натурализованные граждане Венесуэлы.
Установлен принцип несовместимости депутатского мандата и министерского портфеля: депутатами не могут быть министры. Кроме того, Президент, и Вице-президент Республики, секретари Администрации Президента, руководители автономных учреждений и государственных предприятий также не вправе занимать пост парламентария. Эти должностные лица лишь спустя 3 месяца после отставки могут стать депутатами Национальной Ассамблеи. Кроме того, посты депутатов недоступны должностным лицам и служащим исполнительной ветви власти федерации, штатов, муниципалитетов.
Указанные положения Конституции Венесуэлы основываются на жестком, «американском» варианте разделения властей, но сами формулировки весьма точно отражают латиноамериканскую специфику. Авториатарные политические режимы, столь характерные для многих стран Латинской Америки, надежно гарантировали работникам исполнительной власти места в парламенте, потому Конституция Венесуэлы ставит вопрос о несовместимости иначе, чем европейские основные законы. В Европе обычно говорят о возможности или невозможности для депутатов парламента стать министрами, на Латиноамериканском континенте другие проблемы. Чтобы обеспечить проведение действительно свободных выборов в парламент, необходимо ограничить участие в них руководителей исполнительной власти.
Депутаты избираются на 5 лег. Вводится редкое для современного конституционного права ограничение: депутаты не могут быть переизбраны более чем на два срока. Обычно ограничивается время пребывания в должности главы государства, а длительность работы парламентария определяется только доверием избирателей. Конституция Венесуэлы пошла по другому пути, предпочтя профессионализму необходимость ротации политических лидеров.
Подавляющее большинство государств мира в настоящее время провозглашает принцип общенационального мандата парламентария и отказывается от права отзыва. Конституция Венесуэлы и в этом отношении исключение. Она закрепила обязанность депутатов парламента ежегодно отчитываться перед избравшим их населением и право избирателей отозвать своего депутата.
Национальной Ассамблее в ст. 187 предоставлены обширные полномочия. Многие из них в основном традиционны, например, разработка и принятие законов, право обсуждать и угверждать национальный бюджет. Но предусмотрены и некоторые , своеобразные прерогативы законодательного органа, такие как ежегодное утверждение общих направлений плана общественно-экономического развития страны; вынесение вотума недоверия Вице-президенту и министрам; дача разрешения на направление венесуэльских военнослужащих на выполнение заданий вне страны и направление на территорию Венесуэлы иностранных военнослужащих; дача согласия на отъезд Президента Республики за пределы государственной территории на срок более 5 дней. Кроме того, Национальная Ассамблея наделена контрольными полномочиями: она имеет право контролировать исполнение законов, используя парламентские слушания, расследования, вопросы; депутаты могут ставить вопросы перед должностными лицами и выносить решения об их политической ответственности.
В главах Конституции, посвященных законодательной власти,, реализованы также идеи демократии участия. Правом законодательной инициативы в ст.204 наделены не только государственные органы, но и граждане - избиратели в. количестве не менее 0,1 процента от числа лиц, внесенных в постоянные избирательные списки. Обсуждение такой народной законодательной инициативы должно начинаться не позднее чем на сессии, следующей после внесения предложений избирателей. Если обсуждение не начато в установленные сроки, представленный гражданами законопроект должен быть вынесен на референдум.
Исполнительная власть в соответствии со ст.225 Конституции осуществляется Президентом Республики, Исполнительным вице-президентом, министрами и и другими должностными лицами, определенными Конституцией и законами.
Это положение имеет принципиальное значение для латиноамериканской страны. Всего два десятилетия назад основные законы многих государств континента безраздельно вверяли исполнительную власть президенту, и другие органы оказывались в положении либо совещательных учреждений, либо административных структур, во всем подчиненных президенту (в Доминиканской Республике, Гондурасе, Мексике, Эквадоре, например). Расширение круга субъектов исполнительной власти призвано укрепить и повысить их правовой статус как самостоятельных органов, обладающих не только административными, но и политическими полномочиями.
Возглавляет исполнительную власть Президент Республики, избираемый всеобщим и прямым голосованием.
Президентом Республики может быть избран урожденный гражданин Венесуэлы, не имеющий иного гражданства, старше 30 лет. Срок полномочий Президента Конституцией 1999 г. продлен с 5 до 6 лет, при этом уточняется, что Президент может быть переизбран на очередной срок только один раз.
Президент Республики является главой государства, главой исполнительной власти,
главнокомандующим вооруженными силами. Он осуществляет внутреннюю и внешнюю политику, в том числе ведет, заключает и даже ратифицирует международные договоры; руководит правительством, определяет структуру исполнительной власти, назначает и смещает Вице-президента и министров. Он вправе при определенных условиях распустить Национальную Ассамблею; в рамках законодательства принимает декреты, имеющие силу закона, а также регламентарные акты. Президент назначает проведение референдумов. Он может объявить чрезвычайное положение, ввести ограничения основных прав и свобод граждан.
Таким образом, полномочия Президента Венесуэлы обширны и не укладываются в рамки жесткого разделения властей, характерного для президентских республик. Прерогативы венесуэльского главы государства сопоставимы с полномочиями президента в смешанных республиках французского типа. Однако во многих случаях Президент Венесуэлы не может осуществлять свои права единолично, он обязан принимать решения только я Совете министров, в частности, по вопросам объявления чрезвычайного положения и ограничения конституционных гарантий; созыва Национальной ассамблеи на чрезвычайные сессии; роспуска Национальной Ассамблеи и объявления референдумов.
Самостоятельные полномочия Совета министров в Конституции не описываются, из чего следует вывод, что этот орган может действовать лишь совместно с Президентом.
Следует особо подчеркнуть, что Конституция не наделила Президента Республики правом законодательной инициативы. В сфере законодательства он обладает правом обнародования законов и правом вето (отказа в подписи законов, принятых парламентом). Однако венесуэльская Конституция существенно ограничила полномочия по осуществлению права вето, обычные для глав государств любых форм правления. По сути, Президент Венесуэлы должен осуществлять право вето совместно с Советом министров и Верховным судом. Так, Президент в течение 10 дней со дня получения закона, принятого Национальной Ассамблеей, может с согласия Совета министров обратиться к Национальной Ассамблее с аргументированной просьбой об изменении или отмене закона. Если же Президент считает закон неконституционным, он должен направить в течение 10 дней, отведенных для обнародования закона, этот закон в Конституционную палату Верховного суда. В данном случае решающим признается позиция высшего органа судебной власти. Если Верховный суд признает закон конституционным или не сможет принять решение в течение 15 дней после получения сообщения Президента Республики, Президент обязан обнародовать такой закон (ст.214). Следовательно, Президент может налагать вето на закон, принятый Национальной Ассамблеей, либо с согласия Совета министров, либо на основе решения Верховного суда. Для преодоления президентского вето Конституция предусмотрела очень простую процедуру: достаточно простого большинства голосов присутствующих депутатов Национальной Ассамблеи.
Подробно рассмотрены в Конституции вопросы прекращения президентских полномочий (ст.233). Помимо смерти Президента Республики и его добровольной отставки основаниями признания президентской должности вакантной признаны: отстранение от должности по решению Верховного суда; признания недееспособым вследствие неизлечимого соматического или психического заболевания, установленного заключением медицинской комиссии, назначенной Верховным судом, с последующим утверждением такого заключения Национальной Ассамблеей;
отказ от должности, объявленный Национальной Ассамблеей. Предусмотрено также нечастое в современном конституционном праве положение: Президент может быть лишен своего мандата путем всенародного отлива.
В случае временной невозможности президента выполнять свои обязанности его заменяет Исполнительный вице-президент, действующий не более 90 дней. Дальнейшее исполнение Вице-президентом полномочий главы государства может быть продлено Национальной Ассамблеей, но не более чем на % дней (ст.234).
Исполнительный вице-президент непосредственно помогает Президенту в осуществлении полномочий главы исполнительной власти. В его задачи входит координация действий публичной администрации, а также взаимоотношений исполнительной власти и Национальной Ассамблеи. Вице-президент предлагает Президенту кандидатуры для назначения министров, дает предложения об отстранении их от должности, по предварительному разрешению главы г осударства может председательствовать на заседании Совета министров.
Хотя Исполнительный вице-президент выбирается в том же порядке, что и Президент, его полномочия более всего напоминают права административного премьер-министра во Франции.
К органам исполнительной власти венесуэльская Конституция отнесла также Государственный Совет - совещательный орган правительства и публичной админиистрации. Он призван по запросу президента высказывать свое мнение о событиях национальной значимости. Возглавляет Государственный Совет Исполнительный вице-президент. 5 его членов назначает Президент Республики, по одному назначают Национальная Ассамблея, Верховный суд юстиции, губернатоы штатов.
Итак, система органов законодательной и исполнительной власти построена таким образом, что предполагает функционирование сильной, дееспособной национальной исполнительной власти, подчиненной Президенту Республики; возможность самостоятельного функционирования парламента и осуществления населением различных форм непосредственной демократии.
DIVISION OF AUTHORITIES UNDER THE CONSTITUTION OF VENEZUELA 1999 FEDERAL AUTHORITY AND AUTHORITY OF STATES,
LEGISLATIVE AND EXECUTIVE AUTHORITY
M.A.Statina
The Department of Constitutional, Administrative and Financial Law Russian University of People 's Friendship Mikluho-Maklay sir., 6, 117198, Moscow, Russia
The article deals with the problems of separation of powers that are considered in Constitution of Venezuela of 1999.
