CC BY
155
ЗОНИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИИ - ОДИН ИЗ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМОСТЬЮ
А.В. Кривов
Krivov A.V. Zoning of territories is one of the mechanisms of real estate management. Economic analysis of real estate includes consideration of the problems of spatial - economic development of real estate which exists in specially organized space. Difference in land value, expressed through economic parameters of real estate, forms the basis of territorial - economic zoning, definition of cost equivalent of real estate objects. Global practice shows, that it is increase of land value as a result of zonal-territorial policy realization that leads to the maximal economic benefit. Only joint influence on real estate objects and their spatial environment can provide the best social and economic results.
Один из механизмов управления недвижимостью и роль государства на земельных рынках различных населенных пунктов заключаются в зонировании территорий. Общепринято, что в рыночной экономике недвижимость передается тому, кто предлагает за нее самую высокую цену, т. е. государство не присутствует на рынке объектов недвижимого имущества. Но это ошибочное мнение. При экономическом анализе недвижимости необходимо учитывать, что любой материальный объект имеет две формы своего существования - время и пространство, и поэтому анализ влияния пространства является обязательным. Для недвижимости данное требование имеет особое значение, поскольку практически все объекты недвижимого имущества существуют в особом образом организованном пространстве, представляющем собой территории (от латинского «terra» - земля) расселения людей, ограниченные по различным признакам части земной поверхности. При управленческом анализе недвижимости в качестве таких «пространственных рамок» выступают чаще всего границы населенных пунктов или используемый российским законодательством термин «муниципальные образования» (от латинского «municipia» - поселения).
Так как Российская Федерация - государство высоко урбанизированное, то актуальность и приоритет в решении вопросов управления недвижимостью в муниципальных образованиях связаны со спецификой земель населенных пунктов. Сеть населенных пунктов в России насчитывает 1091 город [1] и около двух тысяч менее крупных населенных пунктов. Занимая менее 2 % территории в России, земли населенных пунктов дают
около 85 % всех платежей за землепользование. Высокий уровень экономической значимости объясняется характером улучшений (вложенного труда и капитала, концентрацией производственных мощностей) земельных участков в населенных пунктах. Плотность застройки и обеспеченность инфраструктурой делают земли этой категории потенциально максимально доходными, главным образом из-за их теснейшей связи с размещаемыми на них зданиями и сооружениями. Причем на землях населенных пунктов размещены объекты недвижимости, имеющие наибольшие показатели удельной капиталоемкости и уровня налогооблагаемой базы, которые отличают многофункциональность, концентрация промышленной и жилой застройки. На этих землях проживает 74,1 % населения, находится 77,1 % жилищного фонда и 78,2 % основных производственных фондов страны [2]. Поэтому специфичен механизм управления данной недвижимостью, основанный на расширении полномочий местного самоуправления, введении платности землепользования, тесной связи составляющих единого объекта недвижимости: земельного участка и объекта капитального строительства.
Органы местного самоуправления используют целый комплекс механизмов для управления недвижимостью. В большинстве населенных пунктов России имеются карты зонирования, накладывающие определенные ограничения на территориальное размещение различных видов деятельности. С помощью зонирования местная власть решает три основных вопроса, касающихся различных механизмов управления недвижимостью. Во-первых, каковы цели управления региональной системой объектов недвижимости? Во-
вторых, как эти механизмы управления недвижимостью сказываются на региональном рынке недвижимости? В-третьих, какие законодательные основы зонирования и других механизмов управления недвижимостью действуют в настоящее время?
Даже, несмотря на то, что управление недвижимостью, осуществляемое государственными ведомствами, редко бывает эффективным, тем не менее, у Правительства Российской Федерации есть четкая роль, состоящая в обеспечении условий, при которых ресурсы, представляющие социальную и культурную ценность в широком смысле слова, такие, например, как ландшафты, многообразие форм биологической жизни, территории, имеющие историческую или культурную ценность и т. п., не были безвозвратно утрачены в результате недальновидной деятельности человека.
Проблемы пространственного развития Российской Федерации должны рассматриваться в тесной увязке с государственной (национальной) стратегией устойчивого развития страны, включая комплексное поэтапное решение социальных, экологических и экономических задач на трех основных уровнях: федеральном, субъектно-федеральном, местном (муниципальном).
Более того, меры, предпринимаемые государственными или муниципальными органами, оправданы в том случае, когда необходимо уменьшить нежелательное влияние и отрицательное воздействие извне, создать стимулы для обеспечения положительного влияния внешних факторов, таких, например, как водный баланс, и содействовать созданию условий для предоставления эффективных услуг населению на государственном и местном уровне. Для достижения этих целей необходимо в первую очередь уделять внимание сути имущественных прав на недвижимое имущество и соответствующих институтов управления недвижимостью (например, Роснедвижимость или Росрегистра-ция), обеспечивающих их применение, но, кроме того, может появиться необходимость во введении в действие специальных правовых норм.
Влияние на окружающую среду чаще всего можно контролировать, если имущественные права построены таким образом, что их применение способствует бережному ис-
пользованию природных ресурсов. Это может быть обеспечено, например, путем предоставления имущественных прав муниципальным образованиям, которые могут контролировать внешние факторы, связанные с использованием недвижимости; укрепления способности населения этих муниципальных образований действовать сообща; или принятия решений, в соответствии с которыми имущественные права как физических лиц, так и юридических лиц становятся предметом определенных ограничений или решений, предусматривающих поощрение за надлежащее обращение с недвижимым имуществом.
Как один из механизмов управления недвижимостью, территориальное зонирование впервые возникло в 80-х гг. XIX в. в США. Первые распоряжения по зонированию были приняты в Сан-Франциско в пользу богатых, чтобы исключить соседство с бедными (отделения живущего там китайского населения). Закон о зонировании был принят после признания неконституционной открытой сегрегации. В соответствии с законом запрещалось открывать прачечные в определенных районах. Закон о зонировании не противоречил конституции, поскольку стоял на страже общественного блага, запрещая нежелательное использование земли (под прачечные) в определенных жилых районах. Так как большинство прачечных в городе содержали китайцы, закон о зонировании стал законным орудием сегрегации [3].
В России до недавнего времени целевое назначение недвижимости было главным критерием при определении правового режима земельных участков. Изменение характера регулирования земельно-имущественных отношений привело к формированию в России новых экономических механизмов управления недвижимостью, в т. ч. территориального зонирования. Поэтому учет опыта стран с развитой системой территориального зонирования весьма полезен.
Законодательство США выделяет несколько видов зонирования: сельскохозяйственное, экологическое и урбанистическое.
Первое обеспечивает сохранение земель, служащих основой сельскохозяйственного производства, и осуществляется в зависимости от использования конкретного объекта недвижимого имущества. Первоначально законодательство ограничивало право муни-
ципалитетов принимать ордонансы (решения) в отношении таких земель, и правовое регулирование осуществлялось федеральными нормативными актами. В 70-е гг. XX в. с помощью зонирования недвижимости у органов местного самоуправления появились большие возможности для охраны ценных сельскохозяйственных угодий. Для охраны этих земель от негативного воздействия природных и антропогенных факторов, сохранения и повышения их плодородия, допускается установление ограничений, связанных с использованием недвижимости, с застройкой земли, численности населения, проживающего на ней.
Например, выделяются зоны сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения; краткосрочные и долгосрочные ит. п. В зонах сельскохозяйственного назначения запрещается проживание всем, кроме фермеров и членов их семей, обрабатывающих землю, используемую исключительно в сельскохозяйственных целях, своими силами или с применением наемного труда. В сельскохозяйственных зонах устанавливаются ограничения на использование земельных участков с учетом плодородия, экономических и иных характеристик земли. Земли более высокого качества используются только в сельскохозяйственных целях. Засоренные, деградированные, эродированные земли изымаются из сельскохозяйственного использования. Зоны несельскохозяйственного использования предназначены для размещения хозяйственно-бытовых, культурно-оздоровительных, образовательных и иных объектов, созданных для удовлетворения нужд населения.
Характер механизма территориального зонирования различен и применительно к краткосрочным и долгосрочным зонам. Краткосрочные зоны устанавливаются в районах, где урбанизация получила достаточное развитие с целью скорейшего завершения урбанизации данной территории. В этих зонах вводятся ограничения на сельскохозяйственное производство и использование сельскохозяйственных земель, например, запрещается интенсивное животноводство, ограничиваются отдельные виды сельскохозяйственных работ и т. п. Главная цель механизма территориального зонирования долгосрочных зон - сохранение ценных сельскохозяйственных земель. Причем использование
земель в сельскохозяйственном производстве носит временной характер. Устанавливается только одно ограничение: деятельность на сельскохозяйственных землях не должна препятствовать процессу урбанизации.
Урбанистическое зонирование в США первоначально было проведено в 1913 г. на уровне одного города - Нью-Йорка, когда были предприняты первые попытки ввести ограничения на стихийное развитие города, а в стране территориально распространено лишь в 20-е гг. XX в. Зонирование Нью-Йорка было связано с быстрым ростом безработицы среди конторских служащих и работников швейных фабрик, что привело к росту числа низкооплачиваемых работниц на улицах Манхэттена. Хозяева магазинов на богатой Пятой авеню боялись, что появление большого количества малоимущих негативно отразится на их бизнесе, и предложили принять законы о зонировании, которыми ограничивались размер и высота зданий (впервые примененный коэффициент FAR - floor-area-ratio). Закон о зонировании был признан конституционным, потому что защищал общественное благо, ограничивая неудобства, создаваемые высокими зданиями (ограничение инсоляции и видимости), в то же время ограничивал рост зданий контор и швейных фабрик, снижая тем самым количество клерков и швей, ходящих по Пятой авеню.
Сначала урбанистическое зонирование рассматривалось в отрыве от планирования территории населенных пунктов. Позднее стали выделяться зоны перспективной застройки населенных пунктов. В основе урбанистического зонирования всегда лежало определение тех видов деятельности, которые не причиняют вреда недвижимости в пределах населенного пункта и его населению, а также характеризуют размер земельного участка, количественные и качественные параметры строений и сооружений (ширина, высота, полезная площадь, высота ограждений), степень застройки участка и даже количество проживающих на нем лиц. В настоящее время в США зонирование осуществляется под руководством федеральных властей штата и не имеет единой стандартной формы, распространяемой на всю страну. В карте зонирования штатов указывается комплекс допустимых вариантов использования недвижимости по каждому участку населен-
ного пункта с целью способствовать улучшению здоровья, повышению безопасности и благосостояния населения. Главным средством достижения этих целей является разделение несовместимых направлений использования земли.
В США используются четыре основные категории пользователей территории населенных пунктов. Для каждой категории формулируется свой набор планировочных стандартов и правил:
1. Жилая застройка ранжируется по по-
казателям плотности. В малых городах это мало- и среднеплотные кварталы индивидуальных и многоквартирных домов. В больших городах добавляются зоны высокоплотной многоэтажной застройки и кварталы максимальной плотности. Также в составе жилой зоны выделяются «узловые центры» рядом с транспортными узлами и «смешанные зоны» в исторической части города. Для концентрации застройки и повышения плотности в отдельных населенных пунктах устанавливаются дополнительные стандарты и правила: минимально разрешенная плот-
ность, уменьшенный отступ от красных линий, мероприятия по стимулированию блокировки домов. При подсчетах брутто, до 30 % территории отводится на дороги, парки, школы и другие объекты социально-бытового обслуживания.
2. Коммерческая застройка включает крупные торговые центры - группу из более 25 торговых предприятий, из которых хотя бы одно имеет общую торговую площадь около 10 тыс. м2. Согласно градостроительному предписанию для этой территории, она может включать многоэтажные жилые и офисные здания. Для каждого населенного пункта определяется свой состав коммерческих пользователей: крупные торговые центры, районные центры, транспортно-коммуникационные узлы, торговые улицы, микро-районные центры и др.
3. Промышленная застройка включает предприятия тяжелой промышленности (обработка сырья в больших количествах), средней и легкой промышленности (вторичная обработка сырья и полуфабрикатов), мелкие производства, автономные производства.
4. Общественная застройка включает административные здания, учебные учреждения, парки и открытые пространства, сель-
скохозяйственные земли в непосредственной близости от городской черты.
Такой подход призван предотвратить выборочное освоение наиболее удобных участков в ущерб интересам населения и общей композиции застройки. Таким образом, законодательство США осуществляет комплексное регулирование режимов использования единых объектов недвижимости: земельных участков и расположенных на них строений (сооружений).
В Великобритании различают пять групп пользователей территории населенных пунктов: класс А - торговля; Б - бизнес, индустриальные предприятия; В - жилище; Г - общественное пользование и рекреация; Д -другие пользователи, не входящие в вышеназванные.
В отличие от США «общественная застройка» подразделяется на два класса - А и Г, но в остальном деление совпадает. Кроме того, отдельно выделяются смешанные функциональные зоны, в которых допускается совмещение жилых, общественных и производственных функций, как это характерно для многих исторически сложившихся городов. Наиболее очевидная функция зонирования в этих странах - разделить несовместимые виды использования объектов недвижимого имущества, чтобы избежать споров о причинении неудобств, вреда. Это средство для создания совершенного общества без «перенаселения улиц», «чрезмерной концентрации населения» ит. п. [4]. Разрешаются только те виды деятельности, которые прямо указаны в ордонансе применительно к данной зоне.
Управление недвижимостью во Франции -постоянная и устойчивая функция исполнительно-распорядительных и судебных органов. Основными функциями государственного управления недвижимостью во Франции являются: учет недвижимости; территориально-устойчивое планирование; определение целевого назначения недвижимости; контроль за использованием земель; налогообложение недвижимости; распределение и перераспределение земель и т. п.
Территориальное зонирование - «устройство территории» (amanagement ёи 1ет1;о1ге) состоит в разделении всей территории Франции на зоны: жилых районов, промышленные, транспортные, сельскохозяйственные, лесонасаждений, туризма и т. д. Го-
сударство с помощью «зональных планов» устанавливает общие правила использования недвижимости в зонах в соответствии с их назначением; «ориентирует» собственников и ограничивает их права, возмещая ущерб, причиненный этими ограничениями; выкупает отдельные земельные участки; определяет экологические меры, условия передачи отдельных объектов недвижимости из различных зон и рациональное использование природных ресурсов; систему приоритетов среди разных вариантов возможного целевого назначения отдельных зон и объектов. Составление региональных планов является обязанностью компетентных властей нескольких территориальных единиц, территория которых должна быть охвачена единым планом, а составление местных планов территориального зонирования - муниципальных властей. Ордонанс по зонированию представляет собой нормативный правовой акт муниципалитета, которым определяются целевое использование определенных земель, типы и параметры строений и сооружений на них, а также порядок их размещения. Например, законодательство Франции устанавливает предельные размеры земельной собственности. Минимальная земельная площадь крестьянского хозяйства, признаваемого «жизнеспособным» и заслуживающим различных форм государственной поддержки, составляет 60-70 га.
Кроме вышеперечисленного существует множество других видов зонирования, каждый из которых преследует по крайней мере одну цель. Например, еще три типа зонирования территорий населенных пунктов, принятые в США: зонирование вредных воздействий (в России - экологическое); финансовое; проектное. Цель зонирования вредных воздействий - отделить друг от друга несовместимые виды землепользования. В США выделяют три вида зонирования вредных воздействий: зонирование территорий неустойчивых экологических связей; зонирование территорий, подверженных стихийным бедствиям; зонирование территорий, охрана которых необходима для сохранения естественных условий возобновления природных ресурсов [5]. Целью финансового зонирования является исключение домохозяйств, которые обычно не вносят свою лепту на содержание местной власти. Проектное зони-
рование является своего рода макроархитектурой: архитектурные управления размещают различные виды деятельности так, чтобы эффективнее использовать инфраструктуру населенных пунктов.
Но кроме технических характеристик, присутствующих в механизме зонирования, основной составляющей является экономическая эффективность процесса. Понятно, что для конкретных участков населенных пунктов, предлагаемых к операциям на рынке недвижимости, их конкретные локальные характеристики местоположения и соответственно потребительские ценности могут значительно отличаться от усредненных показателей для данной зоны. Масштаб размаха таких различий можно оценить по данным экономического зонирования крупных российских городов, где даже усредненные оценки зон разнятся в зависимости от характеристик местоположения в рамках принятого алгоритма оценки более чем в 50 раз [6].
Органы местного управления используют нормативные правовые акты, касающиеся зонирования территории, для того, чтобы определить целевое использование недвижимости, или для того, чтобы запретить определенные виды использования некоторых объектов недвижимого имущества, а также для того, чтобы компенсировать влияние окружающей среды и других внешних факторов, которое нельзя контролировать, если использование недвижимости будет определяться только рыночными силами. Например, местные органы власти могут использовать нормы зонирования для предотвращения воздействия нежелательных внешних факторов, в т. ч. вырубки лесов, отвода сельскохозяйственных угодий под определенные виды использования (например, под промышленные цели) или возведения каких-то конкретных типов строений на том или ином участке.
В населенных пунктах цель зонирования состоит в том, чтобы не допустить размещения объектов коммерческой или промышленной деятельности и создания тем самым источников шума и загрязнения в районах жилой застройки, а также в том, чтобы предотвратить чрезмерно интенсивное использование территории, создать условия для пользования благами окружающей среды, такими, например, как озелененные территории, и, кроме того, обеспечить сохранность
исторических мест, пейзажей и окрестностей. Системы зонирования могут также регулярно использоваться для разработки планов развития населенных пунктов и тем самым способствовать их планомерному развитию, а также эффективному оказанию услуг. В настоящее время зонирование является более оправданным не для сельской местности, а для городов и пригородных районов, где главное внимание уделяется публичному вмешательству на основе нормативных актов, направленных на предотвращение негативного воздействия со стороны использования земель; исключение составляют природоохранные зоны, создаваемые в целях охраны окружающей среды [7].
В общих чертах цель управления недвижимостью с помощью механизма территориального зонирования со стороны государственных или муниципальных органов состоит в том, чтобы создать правовую основу для обеспечения прав более широкой общественности на допустимое с экологической точки зрения использование территории вопреки правам собственников, использующих свои объекты недвижимости в личных интересах. Конкретной целью зонирования объектов недвижимости населенных пунктов является определение общих принципов и порядка дифференциации недвижимости населенных пунктов для установления и изменения видов разрешенного использования земельно-имущественного комплекса.
Соответствие стандартам, предписываемым зонированием, требует определенных затрат на их соблюдение, и поэтому вводить их нужно только в том случае, если это действительно принесет пользу обществу или если переговоры или введение ограничений на местном уровне не приводят к желаемым результатам. В соответствии с основными требованиями, предъявляемыми к нормативным актам, регламентирующим зонирование, в них должны быть предусмотрены возможность их реализации и прозрачное и справедливое распределение затрат и выгод.
При этом предполагается, что при установлении разрешенного использования земельных участков могут быть введены и регламентированы такие виды использования недвижимости, которые санкционируются органами власти, осуществляющими зонирование, как, например, основное и сопутст-
вующее использование, условно разрешенное использование, а также порядок использования недвижимости, которое не соответствует разрешенному (несоответствующее использование).
Основными задачами при разработке системы зонирования объектов недвижимого имущества населенных пунктов должны стать:
1. Составление единого кадастра объектов недвижимости населенных пунктов, на которых будет осуществляться территориальное зонирование (для этого надо разделить все объекты недвижимого имущества населенных пунктов на функциональные зоны по признаку их целевого использования, функционального назначения, типу застройки).
2. Установление этапов зонирования объектов недвижимого имущества населенных пунктов, которые подвергаются процедуре зонирования (это земельные участки, предназначенные под застройку, или уже застроенные объектами капитального строительства земли).
3. Определение основных понятий в сфере зонирования объектов недвижимого имущества населенных пунктов, включая «зонирование недвижимости», «территориальную зону», «территориальную подзону», «вид разрешенного использования недвижимого имущества».
4. Порядок, цели и основания определения предельных и допустимых параметров использования объектов недвижимого имущества в зонах и подзонах в целях регламентации разрешенного использования объектов недвижимости.
5. Установление порядка зонирования объектов недвижимого имущества населенных пунктов, включая приведение существующего (фактического) использования объектов недвижимости в соответствие с вводимым разрешенным.
6. Определение форм участия населения и собственников недвижимости в утверждении и изменении документации о зонировании.
7. Оптимизация баланса интересов частных и государственных (муниципальных) собственников недвижимости при осуществлении зонирования объектов недвижимого имущества населенных пунктов.
8. Установление порядка изменения разрешенного использования объектов недвижимости (перезонирования), включая не-
обходимые процедуры согласования такого изменения.
9. Установление способов контроля за осуществлением деятельности в области зонирования недвижимости населенных пунктов.
В целом территориальное зонирование оправдано в том случае, если имеется необходимость в уменьшении негативного воздействия внешних факторов и если это уменьшение в стоимостном выражении будет превышать затраты на осуществление зонирования. Это наиболее вероятно в том случае, если воздействие внешних факторов является серьезным, если имеются политические средства, позволяющие справиться с этим воздействием, а также если существуют механизмы, обеспечивающие беспристрастное применение этих средств [8].
Регулирование использования недвижимости никогда не бывает бесплатным, а в России особенно увеличивает нагрузку и на без того слабые административные возможности. А это означает, что требования к реализации конкретных норм должны соотноситься с имеющимися институциональными возможностями и возможностями применения этих норм на практике. Если Россия намерена регулировать использование недвижимости в целях предотвращения негативного воздействия внешних факторов и обеспечения общественных благ, то его вмешательство должно быть основано на широком и информационно подготовленном обсуждении затрат и выгод, их масштабах, а также на критической оценке возможностей государства и относительных преимуществ выполнения функции регулирования именно государством. Последнее особенно важно, поскольку российские чиновники обычно недооценивают возможности граждан, проживающих в конкретных муниципальных образованиях устанавливать и обеспечивать соблюдение стандартов на местах на принципах добровольного сотрудничества.
И действительно, как показывает зарубежный опыт, решение правительства взять в свои руки надзор за использованием недвижимого имущества, особенно в сельской местности, оказалось менее эффективным и действенным, - если вообще не катастрофичным, - по сравнению с осуществлением контроля теми, кого это непосредственно затрагивает [9]. Например, национализация
лесов, прежде находившихся под управлением местных групп пользователей, в Индии, Непале [10], Нигере [11] и Таиланде [12], оказала неоднозначное влияние как на эффективность использования недвижимости, так и на соблюдение принципа социальной справедливости. Введение государственного контроля над пастбищными ресурсами оказалось относительно безрезультатным и, может быть, создало возможность для свободного доступа к ним [13].
В связи с этим органы государственного управления в России должны сосредоточить свое внимание на вопросах, которые невозможно решить надлежащим образом на основе рынков или местных сообществ, действующих неформально и на добровольных началах.
В любой конкретной ситуации ясное представление о затратах, связанных с введением в действие каких-либо норм по зонированию территории в России, которые будут соответствовать имеющимся возможностям, должны иметь все те, кого они касаются, и кто в конечном счете должен будет нести бремя этих затрат, а также те, кто принимает решения. А распределение этих затрат должно осуществляться таким образом, чтобы в глазах общественности оно выглядело справедливым. Российская практика подтверждает то, что неспособность осуществить предварительный анализ затрат может легко привести к тому, что принятые из лучших побуждений нормы в итоге наносят вред малоимущим.
Например, ограничения на изменение категории сельскохозяйственных земель на городских окраинах часто противоречит необходимости обеспечения пространства для растущих городов и земель для расширяющихся коммунальных сетей при разумных издержках, что является одной из причин эффективности развития национального проекта «Доступное жилье». Зарубежный опыт подтверждает, данный процесс приводит к значительному росту цен на землю в пригородных зонах и вытеснению купли-продажи земли в этом секторе недвижимости из неформальной сферы, что наносит значительный материальный ущерб малоимущему населению [14].
Например, в быстро развивающейся Малайзии не соответствующие реальным усло-
виям нормы зонирования стали главной причиной того, что, как и в России, уровень цен на жилье значительно превысил его себестоимость. Понимание того, что это может особенно тяжелым бременем лечь на плечи малоимущих, побудило правительство предоставить этим группам населения субсидии в качестве частичной компенсации. Эта мера была связана со значительными затратами и оказалась неэффективной, а малоимущие, похоже, предпочитали совершать сделки в неформальном порядке [15]. Обратная зависимость между неформальной сферой и введением норм прослеживается также на примере Индии, в которой, согласно оценкам, на неформальный сектор приходится 55 % в Мумбае, где регулирование деятельности рынка недвижимости весьма значительно; 40 % в Ахмедабаде и всего 22 % в Бангалоре, где действует значительно меньше норм и ограничений в отношении рынка недвижимости [16].
В последнее время другой довольно часто применяемой формой зонирования в России стало объявление определенных территорий парковыми, лесными или охраняемыми зонами, что связано с запрещением сельскохозяйственной обработки земли, и, кроме того, не допускает приобретения прав собственности на такие земли частными лицами. Особо надо сказать о новых барьерах приобретения прав собственности на земельные участки российскими гражданами, которые целенаправленно вводятся иными федеральными законами. Чемпионом по административному произволу стал недавний закон о резервировании (№ 69-ФЗ от 18 апреля 2007 г.). Другой инструмент - недавний закон о развитии застроенных территорий (№ 232-ФЗ от 18 декабря 2006 г.), новый Водный кодекс и ряд других [17].
Но зарубежный опыт показывает, что в целях предотвращения включения в состав охраняемых территорий земель, не представляющих экологической ценности, и предупреждения огромных административных затрат, связанных с их охраной, нужны методы, позволяющие количественно сопоставить выгоды от охраны земель и связанные с ней административные расходы [18]. В тех случаях, когда недвижимость в России уже находится в частной собственности физических или юридических лиц, альтернативным способом достижения желательных результатов
при низких издержках может стать применение средств, подменяющих собой рынок: таким средством могут быть, например, платежи за предоставление услуг, связанных с экологией окружающей среды.
Там, где применение зонирования оправдано, нормы, его регламентирующие, должны быть четкими, предсказуемыми и легкими для применения. Для того чтобы быть эффективным, государственное управление недвижимостью через механизм зонирования территорий в России должно сопровождаться введением ограничений на действия чиновников, прозрачных и действенных правил, а также формальных и неформальных механизмов обжалования и разрешения споров. Уверенность в том, что нормативные акты, регулирующие застройку территории, являются достаточно справедливыми, имеет особое значение для России, где возможность обеспечить их применение на практике более ограничена, как и платежеспособность тех, кто нуждается в жилье.
Например, в некоторых странах Африки чрезмерно жесткая система выдачи разрешений приводит к высоким транзакционным издержкам, отсрочкам частных инвестиций, искажению цен, порождает коррупцию и подрывает систему управления в стране [19]. В то же время отсутствие системы управления недвижимостью через механизм территориального зонирования, напротив, может привести к значительному снижению степени надежности прав на недвижимое имущество в том случае, если оно порождает неопределенность и чиновничий произвол. В частности, в некоторых восточноевропейских странах отсутствие четкости в нормативных актах, касающихся регулирования использования пригородных территорий, привело к значительному замедлению общего процесса приватизации земель [20].
Нередко под территориальное зонирование маскируются экономические привилегии, что тем самым способствует появлению коррупции и вмешательству в процесс принятия решений. Эта проблема имеет особое значение для России в последнее время, поскольку государство слишком часто использует необходимость в обеспечении надлежащего регулирования использования недвижимости, особенно в пригородных районах, в качестве предлога для учреждения государ-
ственной собственности на землю и других форм государственного вмешательства. Когда коррумпированные чиновники получают право действовать по своему усмотрению, положение собственников недвижимости в России решительным образом ухудшается, и при этом общество не получает от этого какой-либо очевидной пользы.
В основу зонирования и других форм управления недвижимостью в России должна быть положена четкая оценка потенциальных возможностей, необходимых для их реализации, связанных с ним затрат, а также способа распределения как затрат, так и выгод. Неспособность такую оценку произвести нередко означает, что введенные централизованно нормативные акты при имеющихся потенциальных возможностях оказываются невыполнимыми, и это обусловливает высокие затраты, которые особо тяжелым бременем ложатся на плечи малоимущих, или эти акты превращаются в источник коррупции. Во многих случаях в России слишком мало внимания уделяется вопросу обеспечения механизмов, позволяющих органам местной власти справляться с такого рода внешними факторами более децентрализованными, а потому и менее дорогостоящими способами.
Способствовать этому в Российской Федерации может наличие у органов местной власти соответствующих потенциальных возможностей и понимание ими положительных и отрицательных сторон различных подходов. Постепенная передача органам местного самоуправления функций по регулированию использования недвижимости, при условии одновременного наращивания их потенциальных возможностей, могла бы стать важным вкладом в децентрализацию, обеспечивающую более высокую эффективность деятельности в этой сфере.
Решение вопроса, вводить ли ограничения на использование недвижимости или нет, в конечном счете, является политическим решением, и в связи с этим важно четко определить, какие затраты связаны с их введением и какие существуют ему альтернативы, а также установить приоритеты среди конкурирующих целей и задач, с тем чтобы их вклад в обеспечение общего процветания России был максимальным. Принцип соответствия между затратами на введение и соблюдение норм зонирования означает, что насколько внешние
факторы носят скорее местный, чем глобальный характер, настолько планирование использования недвижимости и контроль за развитием территории, подобно оценке стоимости недвижимого имущества и его налогообложению, должны быть отданы на усмотрение органов местной власти.
1. Довдиенко ИВ., Черняк В.3. // Ипотека. Управление. Организация. Оценка. М., 2005. С. 16.
2. Режим доступа: http://www.realtymarket.org. Загл. с экрана.
3. О’Салливан А. Экономика города. 4-е изд.: пер. с англ. М., 2002. XXVI. (Серия «Университетский учебник»). С. 298
4. Cribbet J.E., Johnson C. W. // Principles of the Law of Property. Third edition. N. Y., 1989. P. 430.
5. Developments in the Law-zoning // Harvard Law Rev. V. 19. № 7. P. 1593
6. Гровер P., СоловъевМ. // Управление недвижимостью. М., 2001. С. 141.
7. Brandao A.S.P., Feder G. // C. Frischtak, ed., Regulatory Policies and Reform: A Comparative Perspective. Washington, 1995.
8. Malpezzi S. // Regional Science and Urban Economics. 1998. V. 28. № 6. P. 773-95
9. Curtis D. // Beyond Government: Organizations for Common Benefit. L., 1991.
10. Jodha N.S. // Property Rights and Development. Washington, 1996.
11. Thompson G.D., Wilson P.N. // Contemporary Economic Policy. 1994. V. 12. № 3. P. 10-21.
12. Feeny D. // Journal of Economic History. 1989. V. 49. № 2. P. 285-96.
13. Ngaido T., McCarthy N. // Paper presented at the World Bank Regional Land Workshop, April 29 -May 2, Rampala, Uganda. 2002.
14. Жилищный кодекс Российской Федерации. № 188-ФЗ от 29.12 2004 г. П. 2. Ст. 49
15. Malpezzi S., Mayo, K. // Land Economics. 1997. V. 73. № 3. P. 372-91.
16. Durand-Lasserve A., Royston, L. // Durand-Lasserve, A., L. Royston, eds., Holding Their Ground: Secure Land Tenure for the Urban Poor in Developing Countries. L., 2002
17. Лазаревский A. A. // Ведомости. 2007. 11 июля.
18. Deininger K., Minten B. // American Journal of Agricultural Economics. 2002. V. 84. № 4. P. 943-60.
19. Mabogunje A.L. // Technical Department Series. World Bank, 1992.
20. Butler S. // Paper presented at the World Bank Land Workshop, April 3-6. Budapest, 2002.
Поступила в редакцию 20.07.2007 г.
