CC BY
36
3. Зеленский Ю.И. Контрабанда - язва империализма. М., 1985.
4. Латов Ю.В., Ковалев С.Н. Теневая экономика. М., 2006.
5. United Nations Global Program against Money Laundering (GPML). N. Y., 1998.
6. www.vlast.kommersant.ru.
Поступила в редакцию 14.03.2007 г.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РАБОТЫ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБЪЕКТАМИ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА
А.В. Кривов
Krivov A.V. Work improvement of the institutions of state administrative management of real estate objects. State administrative management of real estate makes a reality of regional conceptions of economy development, first of all, investment policy and, therefore, is of primary importance for steady development and rational management of the regions, for the improvement of the population’s wealth and economic opportunities for small-scale business. State plays a very important role in defining the legal status of rights of property to real estate and in providing the infrastructure used for forming and taking into account these rights what contributes to their effective application. The united cadastre of real estate and the register of rights are the key tools of state administrative management of real estate in regions. The availability of the single department having functions of administrative management of real estate is an optimal decision, especially for the regions. This will allow excluding the possibility of discrepancy and redoubling of their activity.
Региональные земельно-имущественные отношения имеют первостепенное значение для обеспечения устойчивого развития, рационального управления регионами, благосостояния населения и экономических возможностей как для сельских, так и городских жителей любых регионов России, в особенности для малоимущих1 слоев населения. В связи с этим исследования в сфере управления земельно-имущественным комплексом регионов и анализ конкретных мер по решению проблем, имеющих отношение к недвижимому имуществу, давно вызывали повышенный интерес у региональных органов власти и, соответственно, различных научных учреждений в России и общественных организаций. Ведь все понимают, что государственно-административное управление
недвижимостью претворяет региональные концепции развития экономики, в первую очередь инвестиционной политики регионов, в реальность.
Однако не всегда материалы таких исследований, если даже они все же проводятся в отдельных субъектах Российской Федерации, доводятся до сведения руководителей,
1 П. 2 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации.
ответственных за региональную политику, и других заинтересованных сторон, чтобы обеспечить получение максимальных экономических и социальных результатов. Вследствие этого дискуссии по проблемам управления земельно-имущественным комплексом в регионах России зачастую разворачивались скорее вокруг уже сложившихся концепций и идеологизированных мнений (например, по каким нормам предоставлять социальное жилье), а не представляли собой всесторонний анализ потенциальной роли регионального управления земельно-имущественным комплексом в развитии общества в широком смысле, возможности вмешательства государства в эту сферу деятельности, а также механизмов, которые могут быть использованы для достижения наиболее важных социально-экономических целей. При отсутствии результатов такого анализа потенциал управления региональным земельно-имущественным комплексом как катализатора социальных и экономических преобразований зачастую реализуется не полностью.
При проведении анализа и разработке региональной политики в отношении земельно-имущественного комплекса различных регионов России должны учитываться
три обязательных положения управления недвижимостью.
Во-первых, обеспечение надежной защиты прав собственности на недвижимое имущество содействует повышению благосостояния малоимущих слоев населения (особенно в сельских районах регионов), в том числе благодаря расширению ресурсноимущественной базы таких слоев населения. В то же время такая защита создает стимулы для инвестиций, имеющих первостепенное значение для обеспечения устойчивого экономического роста регионов. Наряду с указанными преимуществами при исследовании региональной политики в отношении земельно-имущественного комплекса необходимо рассматривать также различные механизмы (кадастр единых объектов недвижимости, налогообложение недвижимого имущества, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним), которые могут быть использованы для усиления гарантий прав собственности на недвижимое имущество, их слабые и сильные стороны, возможности их применения в рамках более общей стратегии развития регионов.
Во-вторых, упрощение процесса рыночного обмена объектами недвижимого имущества и распределения муниципалитетами земельных участков как в качестве объекта недвижимости, так и в качестве производственного актива по низкой стоимости через рынок, а также по внерыночным каналам. Этот принцип играет важнейшую роль в обеспечении равного доступа к объектам недвижимого имущества (в первую очередь к жилью и земельным участкам) для эффективных, но испытывающих нехватку недвижимости производителей. А в случае создания соответствующих экономических условий имеет существенное значение для развития финансовых рынков, в основе которых лежит использование объектов недвижимого имущества в качестве обеспечения возврата кредитов. При проведении анализа необходимо исследовать роль операций, осуществляемых на рынке долгосрочной аренды (найма) недвижимости в устранении барьеров в их развитии, что может в существенной мере способствовать обеспечению равенства в доступе к недвижимому имуществу. В то же время институт долгосрочной аренды недвижимости заложит основы для создания
благоприятного инвестиционного климата и разностороннего развития экономики различных регионов Российской Федерации, особенно в несельскохозяйственном секторе в сельских районах. Необходимо отметить, что такие нерыночные механизмы перехода права собственности на объекты недвижимости, как наследование, наделение общественным или государственным недвижимым имуществом, национализация или экспроприация недвижимости государством в общественных целях, исторически всегда играли важную роль в региональных земельноимущественных отношениях. С одной стороны, содействуя широкому доступу малого бизнеса к недвижимости и рациональному ее использованию, а с другой - препятствуя доступу к недвижимому имуществу эффективных пользователей, что должно учитываться при принятии управленческих решений региональными органами власти.
В-третьих, руководители различных регионов России играют четко определенную роль при оказании содействия и поддержки социально направленного распределения и использования недвижимого имущества, в первую очередь - жилья и земельных участков. Это можно проследить на примере стран, где в рамках земельно-имущественной реформы проводилась реструктуризация сельскохозяйственного производства и его деколлективизация, а также стран, где по окончании вооруженных конфликтов осуществляется управление региональными земельно-имущественными комплексами. Целью регионального управления является преобразование в первую очередь жилищного и земельного рынков, характеризующихся неравным доступом граждан к имущественным правам, когда жилищные и земельные проблемы нередко стоят в центре социальных конфликтов. Руководители регионов также должны позаботиться о стимулах для обеспечения устойчивого эффективного использования объектов недвижимости, предотвращения отрицательных экологических последствий на окружающую среду и предупреждения необратимых потерь невозобновляемых природных ресурсов и культурного наследия.
Региональным руководителям необходимо сосредоточить свое внимание при разработке механизмов управления недвижимо-
стью на решении следующих проблем: от налогообложения единых объектов недвижимости до мониторинга, регулирования и планирования использования различного недвижимого имущества. Прозрачность процедур, далеко идущие последствия и зачастую продолжительные сроки вмешательства государства в систему управления земельноимущественным комплексом различных регионов России требуют проведения исследований, охватывающих широкий круг проблем, с которыми приходится сталкиваться разработчикам региональной политики в отношении земельно-имущественного комплекса.
Анализ региональной политики должен отражать влияние различных механизмов управления недвижимостью в регионе на проблемы, которые должны привлекать пристальное внимание региональных руководителей, ответственных за принятие решений, а также значение этих изменений для разработки конкретных политических рекомендаций. Нужно четко понимать, какое значение имеет всесторонний и комплексный подход к проблемам развития общества, в том числе в области земельно-имущественных отношений различных регионов России, требующих решения на долгосрочную перспективу. Важность этих проблем, а также возможно достигнутое единодушие в вопросе о необходимости их решения, позволяют надеяться, что результаты будут широко использоваться в политических дебатах по поводу использования в обществе различных объектов недвижимости, особенно - жилья и сельскохозяйственных земель. Это послужит основой для учета этих вопросов в процессе разработки общей стратегии и реализации конкретных мероприятий по управлению региональными земельно-имущественными комплексами, содействующих интенсификации экономического развития общества в интересах малоимущих слоев населения.
Для малоимущего населения в большинстве регионов России основным достоянием являются жилье и сельскохозяйственные паи. Если рассматривать перспективу развития, то в России жилье и земельные участки составляют основу для экономической деятельности и работы как рыночных (например, кредитных), так и нерыночных институтов (на-
пример, органов местной власти и систем социального обеспечения).
В связи с этим институты, имеющие дело с недвижимым имуществом, начали формироваться с началом периода перестройки в России, а земельно-имущественные отношения испытывали постоянное воздействие тех или иных перекосов рынка, происходящих в Российской Федерации за этот период. Реализация политических рекомендаций, разрабатываемых без учета сложности этих проблем, а также исторических и политических последствий вмешательства в эту сферу в форме различных региональных земельноимущественных отношений может привести к получению непредвиденных отрицательных результатов.
В различных научно-исследовательских работах уже давно указывалось на необходимость применения осторожного и дифференцированного подхода к управлению региональной недвижимостью как обязательное условие разработки четких рекомендаций в области земельно-имущественных отношений, которые могут способствовать как повышению эффективности, так и укреплению социальной справедливости. Однако похоже, что этот посыл редко доводился до сознания политических аналитиков и лиц, принимающих управленческие решения, и это приводило к негативным последствиям.
Понимание истоков имущественных прав на недвижимое имущество и их эволюции во времени имеет важное значение для того, чтобы правильно понять, как имущественные права на недвижимость влияют на характер экономических отношений в регионах и как на них, в свою очередь, может влиять политика государства в отношении региональных рынков недвижимости. В историческом аспекте одной из причин развития имущественных прав на недвижимое имущество была реакция на повышение отдачи от вложения финансовых средств в целях обеспечения более интенсивного использования интеграции технических рынков и рынков недвижимости.
По мере урбанизации, необходимость обеспечения жизни растущего населения в городах или использования благоприятных возможностей, связанных с торговлей, практически повсеместно требует вложений средств в недвижимое имущество, которые
собственники будут осуществлять с большей готовностью в том случае, если их права на недвижимое имущество будут защищены.
Соответствующие институциональные нововведения, такие как кадастр единых объектов недвижимости, направленные на обеспечение таких прав, могут привести к возникновению совершенной закономерности, когда рост городского населения будет сопровождаться последующим увеличением инвестиций в объекты недвижимости, в том числе, и в сельской местности, экономическим ростом и повышением благосостояния населения.
В то же время неспособность организаций, ответственных за государственно-административное управление институтом прав на объекты недвижимости, отвечать на эти запросы может привести к самозахвату недвижимости, возникновению конфликтов и распылению ресурсов. А это в экстремальных ситуациях может подорвать производственный и экономический потенциал регионов и России в целом.
Поскольку эволюция земельно-имущественных прав на историческом отрезке времени происходила под влиянием не только экономических сил, то неудивительно, что системы, сложившиеся во многих странах, часто не являются оптимальными ни в экономическом, ни в социальном отношении.
Например, в Африке управление подавляющей частью земельно-имущественного комплекса осуществляется в рамках системы прав, основанной на обычае, которая до недавнего времени не признавалась даже государством и поэтому оставалась за рамками правового поля. В Восточной Европе коллективная система производства оказалась неспособной обеспечить рост благосостояния населения. В Латинской Америке и некоторых регионах Юго-Восточной Азии крайне неравномерное распределение земельноимущественной собственности и неравный доступ к материальным ресурсам в целом затрудняет создание комплексных моделей развития.
И как следствие, возникает опасение, что в России, как и во многих этих странах, экономический рост может привести скорее к дальнейшему углублению уже существующего неравенства и усилению напряженности в обществе, чем к их ослаблению. Но,
несмотря на все эти недостатки, системы имущественных прав, даже будучи условно оптимальными и экономически неэффективными, действуют на местном уровне уже в течение длительного периода времени. Практически получается, что далеко идущие последствия для земельно-имущественных отношений бывают, как правило, обусловлены коренными историческими переменами.
Даже в том случае, если имущественные права четко определены гражданским законодательством, юридические понятия должны быть преобразованы в нечто такое, что на местности может быть физически идентифицировано, что можно использовать для геодезической или иной привязки и что может быть (при желании) определенно передано другому лицу.
В связи с этим возникает необходимость в установлении и съемке границ, в создании системы регистрации прав и ведении учета объектов недвижимого имущества и проведении мероприятий по первичному установлению прав и разрешению конфликтов. Всю эту деятельность, наряду с другими функциями по управлению недвижимым имуществом, которые выполняет государство, обычно называют государственно-административным управлением недвижимостью.
Государство играет важную роль не только в определении юридического статуса имущественных прав, но и в обеспечении инфраструктуры, используемой для установления границ и учета имущественных прав и обеспечивающей их эффективное применение.
Поэтому в целях обеспечения защиты прав на недвижимое имущество России необходимо ускорить процесс создания и совершенствования институтов, выполняющих функции государственно-административного управления недвижимостью. Хотя частные собственники приобретают определенную выгоду, обеспечиваемую такими институтами, их надежность и полнота предоставляемой ими информации, их доступность и доверие к ним со стороны населения будут иметь решающее значение для обеспечения малоимущих действительно защищенными правами собственности.
Управление земельно-имущественным
комплексом сможет оказать содействие достижению важных целей в области обеспечения эффективного использования недвижи-
мости и равноправия в обществе в том случае, если будет соблюден ряд необходимых условий.
Во-первых, вовлеченные в данный процесс институты должны быть наделены четкими полномочиями и должны иметь структуру, которая позволит им функционировать эффективно и не испытывать на себе политического давления.
Во-вторых, малоимущие окажутся первыми, кто останется за бортом при проведении выборочной регистрации прав на недвижимое имущество, которая осуществляется по мере необходимости, охватывает часть территории и требует значительных затрат. Они могут даже потерять свои права, если будет принят такой подход, не обеспечивающий прозрачности процесса кадастрового учета и регистрации прав.
Таким образом, там, где социально-экономические условия позволяют, официальное оформление прав на недвижимое имущество и кадастровый учет должны проводиться с осознанием того, что применение определенных подходов может исключить из процесса малоимущих, поскольку эти подходы не обеспечивают прозрачности регистрации и предполагают высокие фиксированные платежи, которые иногда требуется выплачивать авансом. Это говорит о том, что любая программа должна быть комплексной.
В тех регионах России, где это возможно, следует проводить планомерное оформление вещных прав на недвижимое имущество, так как это предпочтительнее с точки зрения затрат и так как в этом случае легче обеспечить прозрачность процесса кадастрового учета и регистрации.
Затраты, связанные с мероприятиями, направленными на упорядочение прав, должны быть сопоставимы с полученным экономическим эффектом, что обеспечит устойчивость системы на перспективу. И наконец, будучи общественным товаром, информация о правах собственности и объектах недвижимого имущества, содержащаяся в кадастре и Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество (далее -ЕГРП), должна быть открыта и доступна для граждан, которые должны иметь возможность получать необходимые им данные из кадастра и ЕГРП по невысокой цене. Это позволит свести к минимуму расходы пользо-
вателей на совершение сделок - трансакционные издержки - и даст возможность эффективно работать рынкам недвижимости и финансовым рынкам.
Стоимость предоставляемых услуг и порядок взимания с пользователей платы оказывают решающее влияние на то, в какой степени собственники недвижимости будут добровольно следовать установленному порядку официального оформления прав, что, естественно, скажется на результатах реализации на практике тех преимуществ, которые, как предполагается, должны обеспечиваться наличием четко определенных и защищенных имущественных прав.
Два главных инструмента, используемых в государственно-административном управлении недвижимостью, - ЕГРП, который имеет дело с информацией о правах собственности на недвижимое имущество и сделках с ним, и кадастр объектов недвижимости, который содержит данные о количественных и качественных характеристиках недвижимого имущества, установленных на основе геодезической съемки земельных участков, отраженных на картах, и технической инвентаризации объектов капитального строительства, расположенных на этих земельных участках, и любую дополнительную информацию об этих объектах недвижимого имущества.
Кадастр объектов недвижимости служит основой для ряда других функций, таких, например, как планирование использования земельно-имущественного комплекса, управление и распоряжение государственной и муниципальной собственностью, оценка недвижимости и ее налогообложение, информационное обеспечение других общественных услуг и производство карт. Эффективно функционирующие системы государственноадминистративного управления недвижимым имуществом в экономически развитых странах создавались на протяжении долгого периода времени. В тех государствах, где их нет, решающее значение будет иметь разработка стратегии, которая должна обеспечить создание обширной инфраструктуры пространственных данных кадастра без привлечения крупных средств, которая должна быть доступной и прозрачной. После того как такая инфраструктура данных будет создана и сможет обеспечить систему привязки данных, ведение кадастров различных видов недвижимости
может во многих случаях осуществляться на местном уровне, если существуют каналы связи между кадастром и ЕГРП и способы, обеспечивающие поддержание данных в кадастре и ЕГРП в актуальном состоянии. Они могут быть довольно простыми. Например, периодическая передача информации местными управлениями Роснедвижимости в центр. Кроме того, существует определенный компромисс между оперативностью получения материалов учета объектов недвижимости и их точностью, а следовательно - стоимостью. Поскольку требования к объемам информации, содержащейся в системе кадастра и ЕГРП, могут быть огромными, в зависимости от количества объектов недвижимости в конкретном регионе, эта система должна быть построена так, чтобы она могла справляться с такими требованиями быстро, эффективно и без сбоев.
При этом следует избегать двух негативных сторон. С одной стороны, чиновники в России зачастую проявляют чрезмерное рвение на стадии разработки систем, а впоследствии не доводят дело до конца или внедряют их на очень ограниченных территориях. В результате система государственно-административного управления недвижимостью во многих случаях не решает даже основных задач в обеспечении доступных по стоимости средств защиты прав собственности на недвижимое имущество и в содействии формированию рынка. С другой стороны, продиктованная политической необходимостью задача документально оформить большое количество прав на недвижимое имущество за короткие сроки не должна решаться в ущерб качеству предоставляемых прав и их надежности, не утрачиваемой со временем.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод: единый кадастр объектов недвижимости и ЕГРП - ключевые инструменты государственно-административного управления недвижимым имуществом в регионах.
Результаты исследований систем государственно-административного управления недвижимостью, осуществляемых по всему миру и в России, свидетельствуют о том, что отсутствие гибкости в институциональных вопросах, раздутость штатов, коррупция и ограниченность территории, охваченной кадастровым учетом, серьезно подрывают доверие населения к системе регистрации прав
на недвижимое имущество. Многие услуги, оказываемые государственными или муниципальными учреждениями, например, геодезическая съемка земель и составление технических паспортов на объекты капитального строительства, могут передаваться по договору частному сектору, что будет способствовать ограничению возможности политического вмешательства в этот процесс и сокращению численности персонала в государственном секторе. Для этого необходимо надлежащее регулирование, в том числе способность государственного сектора обеспечивать его практическую реализацию. В то же время необходимо поддерживать потенциал частного сектора и обеспечивать возможность свободного доступа в него квалифицированных специалистов. Например, во многих африканских странах ассоциации землемеров ограничивают доступ квалифицированным частным специалистам, что приводит к тому, что процесс оформления права собственности отдельного лица и выдача ему соответствующих документов может растянуться на срок до семи лет. Аналогичные ограничения наблюдаются также в странах юго-восточной Азии.
Слабым местом во многих странах, в том числе и в России, является то, что здания, сооружения, сельскохозяйственные земли земли населенных пунктов, природные ресурсы и государственные земли находятся в ведении разных структур. Между этими структурами нет координации, более того, они даже конкурируют друг с другом. Неспособность четко разграничить сферы ответственности и точно определить конкретный вид недвижимого имущества, за который каждое из ведомств должно отвечать, приводит к опасности дублирования полномочий, что в лучшем случае вызывает рост трансакционных издержек, а в худшем - значительное снижение степени защищенности прав собственности на недвижимое имущество и ослабление юридической силы оформленных ранее прав собственности и свидетельств о различных вещных правах на недвижимое имущество.
Все это становится причиной деградации природных ресурсов и возникновения конфликтов, которых в противном случае можно было бы избежать.
Наличие одного ведомства, выполняющего функции государственно-административного управления недвижимостью, является оптимальным решением, особенно для различных регионов России, где государственные ресурсы ограничены. Но это не всегда возможно. В том случае, если существует несколько ведомств, крайне важно исключить возможность нестыковок или дублирования их деятельности, а также обеспечить между ними обмен информацией и координацию их работы региональными органами власти.
Существует множество примеров того, как в результате отсутствия четкости в распределении ответственности между организационными структурами выдавалось несколько свидетельств о праве собственности на один и тот же объект недвижимости. Это подрывает доверие к системе государственно-административного управления недвижимостью и вызывает необходимость в принятии мер по устранению недостатков, осуществление которых может оказаться трудным в политическом отношении и может потребовать значительных затрат. Пример Сальвадора, осуществившего глубокие институциональные реформы в постконфликтной ситуации, свидетельствует о том, что во многих случаях такая реформа и точное распределение функций может стать ключом к созданию эффективной системы государственноадминистративного управления земельноимущественным комплексом.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что системой кадастрового учета и регистрации должна быть охвачена вся территория любого региона России, а проблемы возникают тогда, когда основной инфраструктуры, которая может обеспечить такой охват, не существует. Исторические примеры говорят о том, что искажения, допускаемые в процессе первичной регистрации, наносят больше вреда, чем любое неравенство, обычно порождаемое конкурентным рынком.
В условиях России широко признается актуальность проблемы захвата объектов недвижимости в ходе проведения первичной приватизации. Что сейчас, чаще всего, выясняется при первичной инвентаризации объектов капитального строительства или геодезической съемке земельных участков для целей регистрации прав на них. В этом и за-
ключается ее роль в нарушении принципа равноправия при определении прав собственности на недвижимое имущество.
Поскольку такое неравенство в распределении имущества трудно исправить, исключительно важную роль приобретает обеспечение прозрачности процесса первичной регистрации прав на недвижимое имущество и их официального оформления. Все это должно дополняться надежной и пользующейся доверием граждан системой оперативного разрешения конфликтов на месте. Для этого необходимо сочетать проведение кампаний по регистрации прав на систематической плановой основе в районах регионов, где это необходимо, и установление требований и стандартов для районов, где проведение такой систематической плановой регистрации невозможно.
Во многих регионах России неспособность обеспечить надежный учет прав собственности на объекты недвижимого имущества существенно сузила возможности приватизации дорогих городских земель и расположенных на них предприятий. Например, нечеткие, непрозрачные и имеющие неоднозначное толкование нормы, регулирующие использование недвижимости в городах Восточной Европы, и особенно разделение имущественных прав на землю и находящихся на ней зданий, служат одной из главных причин не только злоупотреблений чиновников, но и роста трансакционных издержек на рынках недвижимости, что замедляет формирование финансового рынка, основу которого составляет использование недвижимого имущества в качестве обеспечения кредитов.
Можно сделать вывод: существует потенциальная возможность укрепления институтов государственно-административного
управления недвижимостью, более четкого определения их функций, расширения сферы их действий и укрепления финансовой самостоятельности.
Низкие эксплуатационные расходы позволяют организациям, занимающимся вопросами государственно-административного управления земельно-имущественным комплексом регионов, функционировать на принципах самофинансирования и обеспечивают их надежность и определенную независимость от влияния со стороны региональных политических кругов. Все это обеспечи-
вается благодаря тому, что они имеют возможность устанавливать максимальные размеры платежей, позволяющих возмещать затраты.
Примеры стран Восточной Европы, Азии и Латинской Америки говорят о том, что создаваемые кадастровые инфраструктуры представляют собой общественный продукт, затраты на который должны финансироваться государством, а возмещение издержек должно осуществляться за счет общих имущественных налогов. И напротив, регистрация прав на недвижимое имущество может и должна обеспечивать возмещение своих эксплуатационных расходов за счет платежей, величина которых не должна служить препятствием для регистрации прав и не должна способствовать расширению сектора объектов недвижимости, права на которые не оформлены официально. Например, в Таиланде программа оформления прав собственности на недвижимое имущество создала основу для значительного роста общего объема доходов, имеющих отношение к недвижимости, которые увеличились за десять лет в четыре раза (с 300 млн долл. в 1984 г. до 1,2 млрд долл. в 1995 г.).
Высокие платежи за постановку на кадастровый учет и регистрацию прав могут отпугнуть от регистрации держателей прав, что может иметь несоразмерно серьезные последствия для малоимущих, которые могли бы получить максимальный выигрыш от универсальной системы, но при высоких кадастровых и регистрационных платежах будут в первую очередь выталкиваться в неформальную сферу. Это лишит их выгоды от регистрации прав на недвижимое имущество и нанесет вред всей кадастровой и регистрационной системе в целом.
Четко определенные и применимые на практике имущественные права на недвижимое имущество имеют много признаков общественного блага.
Во-первых, они должны иметь достаточно продолжительный срок действия для стимулирования инвестиций и опираться на четкие и легко идентифицируемые границы.
Во-вторых, их применение не должно требовать больших затрат.
В-третьих, должны существовать механизмы их корректировки по мере изменения внешних условий.
И хотя наличие в этих правах признаков общественного блага подразумевает государственное вмешательство, земельно-имущественные отношения в России все же не могут формироваться в историческом вакууме. При построении системы государственно-административного управления недвижимостью следует скорее исходить из понимания того, что целью создания некоторых законов и институтов было обеспечение преимуществ для одних групп собственников недвижимого имущества за счет других. Поэтому политические меры должны быть направлены на преодоление такого перешедшего к нам по наследству неравенства. Даже когда задачи ясны и не вызывают серьезных технических трудностей, реформы часто наталкиваются на сопротивление со стороны привилегированных групп, извлекающих выгоду из существующего положения.
Когда дефицит недвижимости (в первую очередь жилья и земельных участков в населенных пунктах) и коммерциализация экономики достигают определенного уровня обычным средством обеспечения защищенных прав на недвижимое имущество, которые могут быть переданы другим лицам, становится полная индивидуальная официально оформленная собственность. К тому же, защищенная долгосрочная аренда, особенно если по условиям закона или договора право на аренду может быть передано другим лицам, обеспечивает многие преимущества, которые обычно ассоциируются с полным правом собственности. В других случаях индивидуальная собственность и официально оформленное право не обеспечивают высокого уровня защищенности собственности на недвижимое имущество. Тогда, для того чтобы люди могли более полно пользоваться своими законными правами собственности, необходимо принять, дополнительные меры, например, институционального характера.
Четко сформулированные имущественные права на недвижимое имущество, имеющие всеобщее признание, служат интересам укрепления принципа справедливости в обществе. Такой положительный эффект в данной сфере обусловлен тем, что от этого выигрывают малоимущие члены общества и другие незащищенные слои населения, права которых на протяжении всей истории игнорировались и которые менее других могут
позволить себе воспользоваться дорогостоящими способами защиты своих прав на объекты недвижимости. Правовые и институциональные меры повышения степени защищенности их прав на недвижимое имущество повысят уровень их материального благосостояния и тем самым способность зарабатывать деньги, а в том случае если имущество хозяйства поделено между его членами, то они получают возможность участвовать в сделках и распоряжаться результатами, обеспечиваемыми принадлежащей им частью имущества.
Результаты многочисленных исследований свидетельствуют о том, что более высокий уровень защищенности прав собственности на недвижимое имущество заметно повышает стимулы для связанных с недвижимостью инвестиций и способствует более эффективному управлению недвижимостью.
Проведение реформы на рынке недвижимости регионов необходимо там, где налицо дискриминация конкретных групп населения (собственники земли в многоквартирных домах, сельской местности и т. п.), где ряд категорий пользователей или собственников подвергаются серьезному риску полной утраты или частичной потери своей недвижимости или ее отчуждения, где статус существующих имущественных прав не вполне определен или его определение оторвано от реальности, или там, где крупные объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности, не могут быть переданы пользователям или приватизированы.
Следует также отметить, что значительным шагом вперед может стать юридическое признание прав там, где имеются права, по поводу которых не ведется никаких споров. Предоставление четко определенных прав лицам, физически занимающим государственные объекты недвижимости, или продажа таких объектов через аукционы, если это не отразится отрицательно на социальном равенстве, может способствовать росту благосостояния граждан и повышению эффективности использования объектов недвижимого имущества.
Если же действия институтов кадастрового учета и регистрации неэффективны и непоследовательны, а сами институты являются недоступными, то в таких случаях следует уделять особое внимание вопросам реа-
лизации юридических понятий и воплощения их в реальные права, а также вопросам обеспечения практического применения этих прав в интересах общества. Это означает, что вмешательство государства путем создания правовой базы должно дополняться мерами, касающимися создания институциональных структур, обеспечивающих претворение законов в жизнь. А какая именно структура является наиболее целесообразной в каждом конкретном случае, зависит от уровня и масштабов экономического развития в регионах. А также, в частности, от наличия угрозы лишения существующих собственников их прав, а также средств, уже затраченных ими на защиту своих имущественных прав, от возможностей инвестирования средств в недвижимое имущество и возможности совершать экономически выгодную передачу прав на недвижимость. Необходимо выбрать механизмы, соответствующие существующей институциональной среде на российском рынке недвижимости, и достичь целей, не затрачивая значительных средств.
Если механизмы гражданского оборота объектов недвижимости (в первую очередь жилья и земельных участков) на региональном уровне функционируют хорошо, они прозрачны и признаны юридически, то «формирование» объекта недвижимости на основе недорогих методов может способствовать укреплению социального равенства и повышению степени защищенности прав собственности при затратах, гораздо более низких, чем при установлении границ каждого конкретного объекта недвижимости отдельно в ходе официального оформления индивидуальных имущественных прав на недвижимое имущество. Деятельность организаций, занимающихся вопросами государственно-административного управления недвижимостью, должна быть прозрачной и экономически эффективной, а сами институты должны быть доступны для граждан.
В условиях, когда происходит урбанизация населения во многих регионах России, а возможности экономики остаются ограниченными, вполне возможно, что сопровождающая эти процессы нехватка объектов недвижимости (в первую очередь жилья и земельных участков в крупных населенных пунктах) станет причиной конфликта. Если ситуацией не управлять, то конфликт пере-
растает в более серьезное столкновение, которое часто сопряжено с применением насилия чаще на сегодняшний день в России на этнической почве и напряженностью в обществе. Похоже, что для России все большее значение приобретают социально приемлемые и недорогие механизмы регулирования и разрешения конфликтов, направленные на смягчение их разрушительных для общества и инвестиционной среды последствий, а также на предупреждение возможности их перерастания в крупномасштабные противостояния. Любая система государственноадминистративного управления недвижимостью должна обладать способностью предвидеть возможность возникновения кон-
фликта и располагать механизмами разрешения конфликтов, особенно там, где нехватка жилья и земельных ресурсов ощущается все острее.
Роль государства состоит в содействии системам кадастрового учета и регистрации прав, обеспечивающих защиту прав собственности или долгосрочной аренды отдельных ее граждан. Защищенность прав собственности или долгосрочной аренды обусловливает повышение продуктивности и воспроизводства недвижимости и доходов тех, кто от нее зависит.
Поступила в редакцию 11.03.2007 г.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОГО ПОТЕНЦИАЛА СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ
Ю.В. Болтенкова
Boltenko va Y.V. Theoretical bases of the research of the innovation potential of the employment service. The article states that the significant moment of the provision of innovation potential of Federal State service of population employment is the availability of not just potential opportunities of formation and application of innovations, but formation of economically expedient structure of innovation potential, that will provide the introduction of necessary innovations into the sphere of practical application.
Существенным моментом обеспечения инновационного потенциала ФГСЗН является наличие не просто потенциальных возможностей создания и использования новшеств, а формирование экономически целесообразного состава и структуры инновационного потенциала, которые должны обеспечить введение необходимых новшеств в сферу практического применения [1-6].
Инновационный потенциал, на наш взгляд, обладает двухуровневой иерархической структурой, в состав которой входят личностный и организационный уровни. На личностном уровне инновационный потенциал работника службы занятости - это совокупность социокультурных и творческих характеристик личности, которая выражает его способность и готовность совершенствовать репродуктивную деятельность и наличие соответствующих средств и методов их обеспечивающих. На организационном уровне инновационный потенциал Департамента
ФГСЗН - это ресурсное обеспечение, которое может быть использовано для решения конкретных стратегических задач, связанных с обеспечением необходимыми новшествами и их использованием.
Инновационный потенциал работника представляет собой систему, в которой каждый элемент функционирует внутри системы во времени и в определенных условиях среды. В систему входят: психофизический потенциал, отражающий возможности продуктивного участия в инновационном процессе; профессиональный потенциал, характеризующий достигнутый уровень профессиональной подготовки, разносторонность общих и специальных знаний, трудовых навыков и умений; социально-психологический потенциал (личностный потенциал), выражающийся в предельной величине возможной самореализации своих личностных качеств работника в инновационной деятельности.
