CC BY
61
8. О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании: Закон РФ от 2 июля 1992 г. — № 1851 (в ред. от 3 июля 2016 г.) II Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913; СЗ РФ. 2015. № 48 (ч. I). Ст. 6724.
9. Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.) II СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 7007; 2014. - № 30 (ч. I). Ст. 4257.
10. О мерах по дальнейшему совершенствованию психиатрической помощи: Приказ Минздрава СССР от 21 марта 1988 г. № 225 [Эл. ресурс] II СПС «Консультант Плюс». Версия от 04.02.2016.
11. Данные социологического опроса [Эл. ресурс] II Официальный сайт ВЦИОМ. — URL: http://wciom.ru/index.php?id=236&uid=115070 (дата обращения: 21.01.2016).
12. Польская, H.A. Психически больной в современном обществе: проблема стигмы II Социологические исследования. 2004. № 1 2. С. 145—158.
13. Справка о состоянии стационарных психиатрических учреждений РФ [Эл. ресурс] II Официальный сайт Российского общества психиатров. — URL: http://psychiatr.ru/news/192 (дата обращения: 14.10.2016).
14. Открытое письмо Президенту РФ (от пациентов психиатрических стационаров, их родственников и психиатров) [Эл.й ресурс] II Официальный сайт Российского общества психиатров. — URL: http://psychiatr.ru/news/113 (дата обращения: 14.10.2016).
© Хижняк B.C., Отставнова Е.А., 2017
УДК 343.265.22 ХОЛМАНСКИЙ Виталий Иванович
Доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1 Тел. +7 (911) 769-56-30. E-mail: [email protected]
HOLMANSKIY Vitaliy Ivanovich
Associate professor of the Department of Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies of the Saint-Petersburg University of the MIA of Russia, Candidate of Juridical Sciences
Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Letchika Pilyutova str., 1 Ph.: +7 (911) 769-56-30. E-mail: [email protected]
СТУЛЬНОВА Татьяна Владимировна
Доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук Адрес: Россия,198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1 Тел. +7 (911) 230-65-55. E-mail: [email protected]
STULINOVA Tatiyana Vladimirovna
Assistant professor of the Department of Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies of the Saint-Petersburg University ofthe MIAofRussia, Candidate ofJuridical Sciences Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Letchika Pilyutova str., 1 Ph.: +7 (911) 230-65-55. E-mail: [email protected]
Значение институтов ограничения свободы, и административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в профилактике роста рецидивной преступности в обществе
The value ofinstitutions ofrestraint of liberty, and administrative supervision of persons released from prison, in the prevention of the growth of recidivism in society
В настоящее время правовую основу профилактической деятельности правоохранительных органов составляют институт ограничения свободы и институт административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы. Способствуют ли данные правовые институты решению задач профилактики роста рецидивной преступности в обществе?
Ключевые слова: уголовное наказание, ограничение свободы, лицо, освобожденное из мест лишения свободы, административный надзор.
Currently the legal basis of the prevention activities of law enforcement agencies are the institute of restriction of freedom and the institute of administrative supervision over persons released from places of imprisonment. Do these legal institutions to address the challenges of preventing the growth of recurrent crime in society?
Keywords: criminal punishment, restriction of freedom, a person released from prison, administrative supervision.
Основными объективными факторами, влияющими на состояние рецидивной преступности в обществе, являются политические, экономические, социальные и иные условия, в которых существует общество. Немаловажное место в этом ряду занимает относительно субъективный фактор: профилактическая деятельность, осуществляемая правоохранительными ор-
ганами. В свою очередь, эффективность профилактической деятельности правоохранительных органов, в частности, по профилактике роста рецидивной преступности, напрямую зависит от степени совершенства её нормативного правового обеспечения. Правоохранительные органы относятся к органам исполнительной, а не законодательной власти. Они не издают собствен-
ные законодательные акты. Их основная обязанность исполнять принятые законы, действуя в рамках полномочий, предоставленных этими законами и иными нормативными правовыми актами, изданными во их исполнение. В то же время совершенно очевидно, что в разработке проектов будущих законов непосредственное участие принимают представители министерств и ведомств, на которых впоследствии возлагается значительная часть ответственности по их исполнению. Указанное обстоятельство естественным образом отражается на содержании разрабатываемых проектов. По нашему мнению, для разработчиков, участвующих в законотворческом процессе, первоочередными характеризующими их факторами должны выступать не субъективно обоснованный внутриведомственный интерес, а их компетенция в разрабатываемой области регулирования общественных отношений, понимание степени важности разрабатываемого законодательного акта в эффективности решения проблем, существующих в обществе. В настоящее время основный правовой институт профилактики рецидивной преступности в стране составляют Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 377-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы» (далее по тексту — Закон об ограничении свободы), Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее по тексту — Закон об административном надзоре), другие федеральные законы и ведомственные нормативные правовые акты, изданные по их исполнению. От совершенства их содержания, соответствия поставленным целям и решаемым задачам в значительной степени зависит эффективность деятельности правоохранительных органов по профилактике роста рецидивной преступности в стране.
Уголовное наказание в виде ограничения свободы в уголовном законодательстве появилось с принятием в 1996 г. Уголовного кодекса Российской Федерации (далее по тексту — УК РФ). Однако с момента его установления в течение 13 лет, т. е. до 27 декабря 2009 г., оно носило не более чем декларативный характер и не было обеспеченно соответствующим механизмом реализации. Длительное время ни учёные, ни практические работники правоохранительных органов страны не могли определить, в чём же должно выражаться содержание данного уголовного наказания, предложенного Минюстом России при разработке проекта УК РФ. После принятия УК РФ в научных публикациях того времени обсуждались различные идеи по созданию своего рода закрытых охраняемых учреждений, осуществляющих свою деятельность по принципу работы в советское время лечебно-трудовых профилакториев для принудительного лечения по решению суда хронических алкоголиков и наркоманов. По мнению разработчиков проекта УК РФ и законодателей, в таких учреждениях лица, подвергнутые уголовному наказанию в виде ограничения свободы, должны были работать, лечиться и таким образом исправляться. Постепенно эта идея, очевидно, из-за финансовых проблем в стране, была отвергнута. Минюст России задумал по-своему решить данную проблему путём разработки проекта очередного закона, наполняющего практическим содержанием данный вид уголовного наказания и устанавливающего
механизм его реализации. За основу проекта закона его разработчики приняли основные положения юридически ещё не отменённого, но фактически не действующего союзного законодательства об административном надзоре. Данное решение, по нашему мнению, свидетельствует о недостаточном уровне познания у разработчиков проекта закона содержания института административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы. Указанный институт за сорок лет своего существования никогда не был отдельным видом уголовного наказания и даже не рассматривался в таком статусе ни учёными, ни практическими работниками правоохранительных органов, ни судьями. Он всегда выступал в качестве межотраслевого принудительного правового средства профилактики рецидива преступлений. К концу 90-х гг. XX в. эффективно действовавший административный надзор за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, в результате постепенного разрушения его нормативной основы фактически прекратил своё существование, хотя юридически продолжали действовать его основополагающие нормативные акты. Это незамедлительно вызвало резкий рост рецидивной преступности в стране. Учитывая это, МВД России последовательно начало разрабатывать проекты нового закона об административном надзоре. В свою очередь, Минюст России, преследуя, по нашему мнению, ведомственный интерес, каждый раз давал отрицательную оценку очередному проекту закона об административном надзоре, вносимому МВД России в законодательный орган страны. Отрицательная оценка Минюста России выступала определяющим фактором для снятия с обсуждения очередного проекта закона об административном надзоре, внесённого МВД России. Авторы детально проанализировали не только содержание каждого разрабатываемого МВД России законопроекта по вопросам установления и осуществления административного надзора, но и доводы pro et contra, высказанные представителями МВД России и Минюста России при их обсуждении на заседании Государственной Думы Российской Федерации. Результаты проведенного анализа дали основание сделать вывод о том, что разработчики проектов закона по вопросам установления и осуществления административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, и должностные лица, представляющие их в законодательном органе страны, также обладали недостаточной компетенцией в разрабатываемой области регулирования общественных отношений [1]. Как в проектах, так и в окончательной редакции принятого в итоге Закона об административном надзоре, содержалось немало положений, не проработанных должным образом с позиции их соответствия задачам, решаемым при профилактике рецидива тяжких и особо тяжких преступлений против жизни, здоровья и собственности граждан. А ведь для достижения именно этой цели в первую очередь предназначен административный надзор за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы. Например, формальным основанием для установления административного надзора закон, в частности, определил судимость за совершение умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего [2, п. 3 ч. 1 ст. 3]. Одновременно, ч. 2 ст. 3 «Лица, в отношении которых устанавливается административный надзор» закона в отдельную категорию лиц, подлежащих административному надзору, выводит лиц, имеющих непогашенную, либо не снятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и
половой свободы несовершеннолетнего. Содержащееся в законе ещё одно основание для установления административного надзора предполагает наличие судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, вт. ч. в отношении несовершеннолетнего. Отсюда следует, что первоначально указанное нами положение предполагает лиц, судимых за совершение любого иного умышленного преступления, потерпевшим по которому проходит несовершеннолетний. Совершенно очевидно, что данное положение не соответствует целям и задачам административного надзора по следующим основаниям. Разработчики законопроекта, включив в проект закона анализируемое положение, очевидно, рассчитывали укрепить правовую основу борьбы против преступлений в отношении несовершеннолетних на фоне её роста и обсуждения проблемы на общественном, правительственном, президентском уровнях в связи с совершением в стране отдельных резонансных преступлений. При разработке проекта закона существующую проблему было предложено решить путём ужесточения правовых последствий в отношении лиц, совершивших подобные преступления. В то же время разработчиками не был учтён тот факт, что уголовное законодательство к категории умышленных преступлений относит значительное количество преступлений иной, чем тяжкая или особо тяжкая степень. К примеру, это могут быть побои, умышленное причинение лёгкого вреда здоровью, умышленное заражение венерическим заболеванием и т. д. В результате применения анализируемого положения закона лица, отбывшие уголовные наказания в местах лишения свободы за совершённые, в т. ч. по совокупности, в отношении несовершеннолетних перечисленные преступления, по формальным признакам подлежат взятию под административный надзор. Совершенно очевидно, что, устанавливая административный надзор над лицами, попадающими под эту категорию, например, отчимом, нанесшим побои приёмному сыну, совершеннолетними парнем или девушкой, умышленно заразившими венерическим заболеванием своих несовершеннолетних партнёров по добровольному половому акту, правоохранительные органы не решат проблему профилактики таких видов преступлений, как, например, убийства, грабежи, разбои, изнасилования, для предупреждения которых в первую очередь и применяется административный надзор. Более того, в результате применения данного положения резко возрастает численность лиц, состоящих под административным надзором полиции. В результате, затрачивая значительные силы на осуществление контрольно-надзорной и индивидуальной профилактической работы в отношении основной массы поднадзорных лиц, не обладающих значительной степенью криминогенной и рецидивной опасности, сотрудники полиции вынуждены ослаблять эту работу в отношении лиц, которые действительно требуют усиленного контроля за своим поведением и образом жизни со стороны правоохранительных органов.
В перечисленных в Законе об административном надзоре видах административных правонарушений, за совершение которых предусмотрено установление административного надзора, указаны правонарушения, посягающие на здоровье населения и общественную нравственность. Составы данных правонарушений перечислены в гл. 6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие население
и общественную нравственность». Из содержащихся в указанной главе на момент принятия закона одиннадцати видов административных правонарушений, посягающих на здоровье населения и общественную нравственность, на наш взгляд, только три правонарушения реально могли быть отнесены к обоснованным основаниям установления и продления административного надзора. Даже в связи с внесенными в последние годы изменениями в административное законодательство, по нашему мнению, в качестве таковых следует рассматривать незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача и побои. Другие же административные правонарушения типа «сокрытие источников заражения ВИЧ-инфекций, венерической болезнью и контактов, создающих опасность заражения», «незаконное занятие частной медицинской практикой, частной фармацевтической деятельностью либо народной медициной (целительством)», «занятие проституцией» ит. п., вряд ли должны быть рассмотрены в качестве оснований для установления административного надзора лицам с целью исключения их возможностей совершать тяжкие и особо тяжкие преступления против жизни, здоровья и собственности граждан. Приведённые в качестве примера недостаточно проработанные положения — лишь незначительная часть содержащихся в законе.
Поэтому при желании найти какие-либо недостатки в проектах закона, разрабатываемых МВД России, у Минюста России было более чем достаточно обоснованных поводов для вынесения отрицательных оценок. Одновременно с отрицательной оценкой проектов закона, вносимых МВД России, Минюст России продолжал разработку и ускоренное рассмотрение своего проекта закона. Таким образом, вместо того чтобы объединить научный потенциал обоих министерств для создания единого совершенного закона, дающего возможность правоохранительным органам совместно успешно бороться с ростом рецидивной преступности в стране, два основных субъекта системы профилактики рецидивной преступности в обществе одновременно, в течение ряда лет, в условиях явной ведомственной конкуренции, параллельно создавали каждый свой законопроект практически по одним и тем же вопросам воздействия на одни и те же категории лиц, освобождённых из мест лишения свободы. В результате в течение полутора лет были приняты два закона: Закон об ограничении свободы и Закон об административном надзоре. При этом оба закона содержат практически схожие основные положения, регламентирующие одинаковое воздействие на одних и тех же лиц, освобождённых из мест лишения свободы. Например, если в Законе об ограничении свободы категории лиц, подлежащих дополнительному к лишению свободы виду указанного уголовного наказания, обозначены постатейно, в связи с совершенными ими конкретными преступлениями [3, ст. 1], то в Законе об административном надзоре эти же категории лиц обозначены обобщенно, как имеющие судимость за совершение: тяжких либо особо тяжких преступлений; преступлений при рецидиве преступлений; умышленных преступлений в отношении несовершеннолетних и т. п. [2, ст. 3]. Справедливости ради следует отметить тот факт, что разработчики проекта Закона об ограничении свободы, в отличие от разработчиков проекта Закона об административном надзоре, не включили в перечень лиц, подпадающих под действие закона, лиц, не имев-
ших до осуждения постоянного места жительства и занятий, а также иностранных граждан и лиц без гражданства [3, п. 6 ст. 1]. Указанное обстоятельство не было учтено разработчиками проекта Закона об административном надзоре, ориентирующимися при разработке на содержание Закона об ограничении свободы. В результате в деятельности сотрудников полиции при применении Закона об административном надзоре в настоящее время возникают проблемы правового и организационного характера. Подтверждением сказанному являются выполненные авторами неоднократные заявки на проведение научных исследований и выработку методических рекомендаций сотрудникам полиции по решению существующих проблем, поступившие в Санкт-Петербургский университет МВД России от ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и из других регионов. Оба закона содержат практически одинаковые виды ограничений, устанавливаемые как лицам, осуждённым к ограничению свободы, так и лицам, освобождённым из мест лишения свободы и подлежащим установлению административного надзора. Разница в их определении заключается только в том, что в Законе об ограничении свободы они обозначены как «ограничения свободы», а в Законе об административном надзоре — как «административные ограничения». По своему содержанию в Законе об ограничении свободы и в Законе об административном надзоре они выражаются абсолютно одинаково: в запрещении пребывания в определённых местах; в запрещении посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях; в запрещении пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания лица, в определённое время суток; в запрещении выезда за установленные судом пределы территории; в обязательной явке от одного до четырех раз в месяц в контролирующий орган по месту жительства или пребывания для регистрации. О соответствующем уровне научной компетенции разработчиков проекта Закона об ограничении свободы свидетельствует и тот факт, что они, положив в основу содержания разрабатываемого проекта закона бывшее союзное законодательство об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, совершили абсолютно недопустимую в законотворческом процессе грубейшую ошибку. Допущенный ими юридический нонсенс заключается в том, что Законом об уголовном наказании в виде ограничения свободы они отменили действие продолжающего юридически действовать на территории Российской Федерации всего союзного законодательства об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы. Очевидно, тем самым была предпринята попытка в принципе исключить возможность дальнейшего рассмотрения в Государственной Думе Российской Федерации проекта Закона об административном надзоре, разрабатываемого МВД России. Учитывая, что административный надзор никогда не выступал в качестве уголовного наказания, то по всем правилам законотворческой деятельности законодательство, на основании которого он действовал, должно было быть отменено либо специальным целевым законом, изданным по его отмене, либо вновь принятым законом об административном надзоре, но, ни в коем случае, не законом об уголовном наказании.
Нами проанализировано содержание Закона об ограничении свободы. Анализ показал, что закон, несмотря на содержащиеся в нем положения, отменяющие действие на территории Российской Федерации
нормативных правовых актов об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, изданных в период существования союзного государства, не является их полноценной заменой и в неполной мере решает проблему борьбы правоохранительных органов с ростом рецидивной преступности в обществе по следующим основаниям. Во-первых, принятие данного закона преследует цель не усиления профилактики роста рецидивной преступности, а провозглашенную на высшем политическом уровне страны цель последовательной либерализации уголовного законодательства путём введения в действие новых видов наказаний, не связанных с лишением свободы. Таким образом, по замыслу разработчиков, предполагалось решить задачу резкого сокращения числа осуждённых, отбывающих наказание в исправительных учреждениях ФСИН России. В результате не решается задача создания отдельным категориям лиц, обладающих повышенной степенью рецидивной и криминогенной опасности, жестких условий, исключающих их бесконтрольность со стороны правоохранительных органов и сводящих к минимуму их возможности совершать преступления рецидивного характера. Во-вторых, законом предусмотрено применение ограничения свободы в виде основного и дополнительного вида наказаний к широкому кругу лиц, совершивших конкретные, постатейно определённые преступления. В данный круг лиц включены несовершеннолетние, а также лица, совершившие неосторожные преступления. В то же время отсутствуют чёткие критерии при определении лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, к которым данный вид наказания применяется в качестве дополнительного к основному в виде лишения свободы. Например, санкция ч. 1 ст. 131 УК РФ («Изнасилование») не предусматривает назначения дополнительного наказания в виде ограничения свободы, хотя данное преступление относится к категории тяжких. В-третьих, принятый закон не исключает возможности освобождения лица от отбывания наказания в виде ограничения свободы при условно-досрочном освобождении. Кроме того, закон не исключает возможности полного ухода от отбывания уголовного наказания лицом, совершившим преступление. Такая ситуация возможна при назначении уголовного наказания в виде ограничения свободы в качестве основного вида лицу, находившемуся до суда под стражей в качестве меры пресечения. В-четвертых, законом не определено взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций и территориальных органов внутренних дел (полиции) в вопросах осуществления совместного контроля за исполнением установленных судом обязанностей, запретов и ограничений отдельными категориями лиц. Контрольно-надзорные и воспитательные функции возложены только на уголовно-исполнительные инспекции. В законе отсутствует предметное закрепление установленных сначала Законом РФ «О милиции», а затем ФЗ «О полиции» положений, согласно которым милиция, а в последующем, полиция, обязаны участвовать в осуществлении контрольно-надзорных функций в отношении лиц, осужденных условно либо к наказаниям, не связанным с лишением свободы [4, п. 26 ч. 1 ст. 12]. В-пятых, закон не содержит положения, разрешающего существующую длительное время и не решаемую на федеральном уровне проблему определения ведомственной принадлежности субъекта контроля со стороны правоохранительных органов в отношении лиц, условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания в виде лишения свободы. Это обстоя-
тельство обусловливает высокий уровень рецидива преступлений, совершаемых этой категорией лиц. Закон об ограничении свободы предусматривает реализацию данного вида уголовного наказания в двух качествах: как основного вида наказания, не связанного с лишением свободы, для лиц, совершивших преступления небольшой и средней степени тяжести, так и дополнительного наказания к основному в виде лишения свободы, назначаемому лицам, совершившим преступления, предусмотренные соответствующими статьями Особенной части УК РФ. Как было отмечено выше, основная проблема в осуществлении должного и своевременного контроля за поведением и образом жизни социально опасных лиц после их освобождения из мест лишения свободы заключается в том, что вся ответственность за осуществление в отношении их контрольной и профилактической работы возложена на уголовно-исполнительные инспекции. По сути своей принятые законы при их практическом применении правоохранительными органами разделили по временному фактору на «своих» и «чужих» для уголовно-исполнительных инспекций и территориальных органов внутренних дел (полиции) одних и тех же лиц, освобождённых из мест лишения свободы, и отличающихся высокой степенью криминогенной и рецидивной опасности. В результате в правоприменительной практике сотрудников правоохранительных органов искусственно создается парадоксальная ситуация, в которой, по-нашему вполне обоснованному прогнозу, в ближайшее время окажутся сотрудники правоохранительных органов страны. В настоящее время основная часть лиц, осуждённых, начиная с января 2010 г., за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, отбывает достаточно длительные сроки наказания в местах лишения свободы. Поскольку Закон об ограничении свободы не имеет обратной силы, то к дополнительному уголовному наказанию в виде ограничения свободы привлечены только лица, осуждённые после принятия данного закона. При этом назначение им дополнительного наказания в виде ограничения свободы отражено в приговоре и объявлено каждому при его осуждении. Однако по формальным основаниям имеющихся у них судимостей они также подлежат взятию под административный надзор. Это означает, что до взятия этих лиц под административный надзор полиции после их освобождения из мест лишения свободы они вначале будут достаточно продолжительный период, до двух лет, отбывать дополнительное уголовное наказание в виде ограничения свободы под контролем сотрудников уголовно-исполнительных инспекций. При этом им придется исполнять возложенные судом обязанности, запреты и ограничения, практически не отличимые от административных ограничений, установленных судом при их освобождении в соответствии с Законом об административном надзоре. Как было отмечено, контрольно-надзорная, профилактическая и воспитательная функции в отношении этой категории лиц Законом об ограничении свободы возложена только на уголовно-исполнительные инспекции. Участие сотрудников полиции территориальных органов МВД России, в частности, участковых уполномоченных полиции, в этой деятельности законом не предусмотрено. Естественно, что какого-либо упоминания об этой категории лиц в перечне лиц, подлежащих профилактическому учёту у участковых уполномоченных полиции, в Наставлении по организации деятельности участковых уполномоченных полиции не имеется [5]. Как показало проведенное авто-
рами исследование, ни участковые уполномоченные полиции ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, ни их руководители об этой категории лиц и о надвигающейся угрозе резкого роста рецидивной преступности не имеют никакого представления. Тем не менее за рост рецидивной преступности на обслуживаемой территории ответственность в первую очередь будут нести указанные сотрудники полиции территориальных органов МВД России. Опрошенные в ходе исследования указанные сотрудники полиции в лучшем случае полагают, что эту категорию лиц составляют лица, подвергнутые «домашнему аресту», применённому в качестве меры пресечения. Как было отмечено выше, принятое на законодательном уровне решение представляется весьма сомнительным, если учесть сравнительно небольшой и в основном женский состав районных уголовно-исполнительных инспекций, который кратно меньше даже по сравнению со структурными подразделениями участковых уполномоченных полиции территориальных органов МВД России на районном уровне. При этом следует учитывать отсутствие у сотрудников уголовно-исполнительных инспекций необходимых профессиональных навыков. Существующий режим работы сотрудников уголовно-исполнительных инспекций и те обстоятельства, с которыми им придется встретиться при реализации полномочий, возложенных Законом об ограничении свободы, по нашему мнению, объективно не позволят им эффективно осуществлять необходимые контрольные функции. К таким обстоятельствам следует отнести: высокий уровень криминогенной и рецидивной опасности подконтрольных лиц; характер возложенных на них запретов, обязанностей, ограничений; условия, при которых сотрудникам уголовно-исполнительных инспекций придется осуществлять контроль за их исполнением. Это, очевидно, поняли и в руководстве Минюста России, поскольку издали соответствующую должностную инструкцию для сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, в которой, в частности, им предписано «с целью контроля за соблюдением осужденными ограничения в виде запрета находиться вне места жительства (пребывания) в установленное судом время, не посещать место проживания подконтрольных лиц в ночное время, как правило, с 22.00 час. до 06.00 час. следующего дня (выделено авторами), а проверять их дистанционно путём телефонного или иного вида связи» [6]. При нарушении подконтрольным лицом запрета на посещение массового мероприятия инструкция предписывает сотрудникам уголовно-исполнительных инспекций «действовать скрыто, сдержанно, чтобы не вызвать агрессию со стороны данного лица или окружающих его граждан», и т.п. Несомненно, сложившаяся ситуация, по нашему глубокому убеждению, приведёт к росту рецидивной преступности в обществе со стороны этой категории лиц. Закон об ограничении свободы предусматривает достаточно продолжительные сроки отбытия данного вида уголовного наказания. За это время лица, освобождённые из мест лишения свободы и обладающие высокой степенью криминогенной и рецидивной опасности, без всякого реально осуществляемого контроля за их поведением и образом жизни со стороны полиции, при формальном осуществлении его сотрудниками уголовно-исполнительных инспекций могут совершить тяжкие и особо тяжкие преступления. Результаты многочисленных научных исследований учёных доказали, что наиболее высокая степень криминогенной и рецидивной опасности лица, освобождённого из
мест лишения свободы, независимо от тяжести ранее совершённого им преступления, существует в первые три года с момента освобождения, с постепенным снижением. Именно в этот период лицо восстанавливает свои социально полезные связи, трудоустраивается, начинает вести нормальный образ жизни, либо совершает очередное преступление. Исходя из выводов учёных, в период действия союзного законодательства нормативные правовые акты, которыми руководствовались сотрудники правоохранительных органов, особенно участковые инспекторы милиции, предписывали особый контроль и надзор за поведением и образом жизни лиц, освобождённых из мест лишения свободы именно в первые три года с момента освобождения. Все доводы об обоснованности решения по изданию Закона об ограничении свободы в связи с возможностями инновационного использования уголовно-исполнительными инспекциями электронных браслетов и спутниковой системы слежения, высказываемые в научных публикациях, по нашему мнению, являются несостоятельными. Практика применения электронных браслетов уже показала их низкую эффективность, связанную не только с коррупционными скандалами в системе ФСИН России. Если рассматривать эту проблему в масштабах всей страны, то на её территории ещё немало регионов, особенно в районах Сибири, Крайнего Севера и т. п., где отсутствует нормальный прием даже обычных телевизионных, телефонных и радиосигналов, а не то что сигналов со спутников слежения за перемещением осуждённых. Настойчивость и целеустремленность Минюста России в разработке и принятии анализируемого закона в существующем формате особенно удивительны на фоне занимаемой им длительное время позиции при решении другой немаловажной проблемы — профилактики роста рецидивной преступности в обществе. Учёные неоднократно обращали внимание на то, что вот уже более восемнадцати лет, после вывода системы исполнения уголовных наказаний из подчинения МВД России и переподчинения ее Минюсту России, отсутствует механизм реализации контроля за поведением и образом жизни лиц, условно-досрочно освобождённых от дальнейшего отбывания назначенного судом наказания в виде лишения свободы. Данное обстоятельство является одним из основных условий высокого уровня рецидива тяжких и особо тяжких преступлений, совершаемых этой категорией лиц. Причиной сложившейся ситуации является категорический отказ Минюста России признать ведомственную принадлежность уголовно-исполнительных инспекций в качестве специализированного государственного органа, обязанного в соответствии со ст. 79 УК РФ осуществлять дальнейший контроль за поведением данной категории лиц, остающихся в статусе субъектов исполнения назначенного судом уголовного наказания после условно-досрочного освобождения из мест лишения свободы. Казалось бы, данная категория лиц склонна к исправлению без дальнейшего содержания в местах лишения свободы, а значит, обладает меньшей степенью криминогенной и рецидивной опасности по сравнению с лицами, подвергнутыми дополнительному уголовному наказанию в виде ограничения свободы. Обязанности, устанавливаемые им при условно-досрочном освобождении в соответствии со ст. 73 УК РФ, радикально отличаются от ограничений, устанавливаемых при назначении дополнительного наказания. Проверка их соблюдения не вызывала бы трудности даже у преимущественно женского состава сотрудников уголовно-исполнительных
инспекций ФСИН России и не сопровождалась бы риском для их жизни и здоровья. Тем не менее Минюст России осознанно и, объективно, безосновательно пошёл на значительное увеличение числа подконтрольных лиц, обладающих повышенной степенью криминогенной и рецидивной опасности. По нашему мнению, причина такого решения может заключаться в том, что Минюст России тем самым рассчитывал на значительное увеличение государственного финансирования подведомственной системы исполнения уголовных наказаний, что не исключало возможности хищений выделяемых бюджетных средств. Подтверждением высказанной авторами версии является громкий коррупционный скандал в системе ФСИН России с участием её руководителей, похитивших за относительно короткое время многомиллионные бюджетные средства, выделенные на техническое обеспечение контроля за лицами, осуждёнными к ограничению свободы, произошедший в первые годы после принятия Закона об ограничении свободы. Как показала практика задержаний высокопоставленных государственных служащих, осуществлённых в рамках объявленной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным борьбы с коррупцией в стране, и практика расследований по уголовным делам с их участием, реализуемые ими коррупционные схемы готовились тщательно и не один год. При этом планировался и прорабатывался не только механизм их реализации, но и не исключалось лоббирование «удобных» законов.
По нашему мнению, непродуманная и не оправданная в условиях явно просматриваемой и необъяснимой с позиции здравого смысла ведомственной конкуренции разработка Минюстом России и издание Закона об ограничении свободы в существующем формате не способствуют эффективному решению стоящих перед правоохранительными органами страны задач по профилактике роста числа преступлений рецидивного характера. Считаем, что в условиях правового вакуума, образовавшегося в 90-х гг. XX в. в результате ликвидации института административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, необходимо было совместными усилиями научного потенциала МВД России и Минюста России разработать проект нового, более совершенного закона, направленного на предупреждение роста рецидивной преступности среди лиц, освобождённых из мест лишения свободы. Минюст России при желании подготовить свой проект закона мог бы ограничиться разработкой проекта закона, наполняющего реальным содержанием установленное УК РФ ограничение свободы как вид основного уголовного наказания, назначаемого за совершение преступлений, не характеризующихся повышенной степенью общественной опасности, по аналогии с другими видами наказаний, не связанных с лишением свободы. Таким образом, Минюст России и МВД России совершенно обоснованно, в соответствии с установленными им государством компетенциями, внесли бы весомый вклад в правовое регулирование общественных отношений в подведомственных областях.
В условиях сложной оперативной обстановки в городе, надвигающейся угрозы резкого роста рецидивной преступности в стране авторы, участвуя в 2016 г. в научном исследовании по вопросу состояния преступности в Санкт-Петербурге (криминологический мониторинг и прогноз), проводимом Санкт-Петербургским универси-
тетом МВД России по заявке Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга, разработали и предложили свои рекомендации по решению проблем, существующих в нормативном правовом обеспечении профилактической деятельности правоохранительных органов города. Правительству Санкт-Петербурга в лице Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности предложено инициировать разработку и принятие на региональном уровне Закона Санкт-Петербурга «О системе профилактики административных правонарушений и преступлений в Санкт-Петербурге». Содержание закона, обусловленное его названием, должно отражать перечень государственных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, предприятий, организаций, учреждений, общественных объединений и общественных формирований правоохранительной направленности, составляющих систему профилактики противоправных деяний на территории города. При этом законом, с учетом статуса каждого субъекта профилактики, входящего в систему, должны быть установлены его конкретные полномочия. В законе должны быть чётко определены категории лиц, подлежащие профилактическому контролю со стороны субъектов профилактики,
основания постановки отдельных категорий лиц на профилактический учёт в территориальных органах ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, сроки профилактического учёта, формы и методы осуществления в отношении их необходимых профилактических мероприятий, полномочия участковых уполномоченных полиции по осуществлению этих мероприятий. Отдельной категорией лиц, подлежащей обязательному профилактическому учёту у участковых уполномоченных полиции территориальных органах ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, должны быть лица, осуждённые к ограничению свободы в качестве дополнительного наказания к основному в виде лишения свободы. Только таким образом, в результате совместной, скоординированной работы научных и практических работников различных ведомств может быть разработан и принят рекомендуемый нами Закон Санкт-Петербурга, который мобилизует усилия различных государственных структур, включая уголовно-исполнительные инспекции ФСИН России и территориальные органы внутренних дел (полицию), по нормализации оперативной обстановки на территории города.
Список литературы:
1. Холманский В.И. Проект Федерального закона № 151943 «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы»: достоинства и недостатки II Российский следователь. 2010. № 5.С. 31-38.
2. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Федеральный закон от 06.04.2011 г. № 64-ФЗ.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы: Федеральный закон от 27.12.2009 г. № 377-ФЭ.
4. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 г. № З-ФЗ.
5. Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, утвержденное Приказом МВД России от 31.12.2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции».
6. Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы: Приказ Минюста России от 11 октября 2010 г. № 258.
© Холманский В.И., Стульнова Т.В., 2017
