CC BY
92
УДК 343.265.22 и
т
В. И. Холманский, Т. В. Стульнова н
ХОЛМАНСКИИ Виталий Иванович С
Доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел а
Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук к
Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1 Тел.: 8 (911) 769-56-30 E-mail: [email protected]
н
HOLMANSKIY Vitaliy Ivanovich ^
Associate professor of the department of the administrative activities of the internal affairs of the Saint-Petersburg University y of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Juridical Sciences Address: Russia, 198206, Saint Petersburg, Letchika Pilyutova str., 1 k
Ph.: 8 (911) 769-56-30 E-mail: [email protected]
У
СТУЛЬНОВА Татьяна Владимировна К
Доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел в
Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. р
Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1 g
Тел.: 8 (911) 230-65-55 E-mail: [email protected] е
а
STULINOVA Tatiyana Vladimirovna М
Associate professor of the department of the administrative activities of the internal affairs of the Saint-Petersburg University щ of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Juridical Sciences &
Address: Russia, 198206, Saint Petersburg, Letchika Pilyutova str., 1 о
Ph.: +7 (911) 230-65-55 E-mail: [email protected] С
g
Проблемы правового обеспечения деятельности участковых уполномоченных полиции по профилактике рецидива преступлений со стороны лиц, условно-досрочно освобожденных из мест лишения свободы
Problems of juridical support of activities of district police officers for prevention of recurrence of crimes from the persons which are conditionally ahead of schedule released from places of detention
Действующие нормативные правовые акты, которыми руководствуются участковые уполномоченные полиции, содержат пробелы, не позволяющие эффективно выполнять профилактические функции в отношении лиц, условно-досрочно освобождённых из мест лишения свободы. Авторы предлагают пути решения существующей проблемы.
Ключевые слова: профилактический учёт, индивидуальная профилактическая работа, административный надзор, ранее судимые лица, условно-досрочное освобождение, участковый уполномоченный полиции.
The existing regulations by which district police officers are guided contain the gaps which aren't allowing to carry out effectively preventive functions concerning the persons which are conditionally ahead of schedUle released from places of detention. Authors offer solutions of the existing problem.
Keywords: preventive account, individual preventive work, administrative supervision, previously convicted persons, grant of parole, district police officer.
о
Результаты научных исследований по проблемам профилактики роста рецидивной преступности со стороны лиц, освобождённых из мест лишения свободы, проведённых по заявкам, поступившим в последнее время в Санкт-Петербургский университет МВД России от Правительства г. Санкт-Петербурга, ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, ГУ МВД России по Самарской области и с других регионов страны, выявили проблемы правового характера, существующие в деятельности участковых уполномоченных полиции, как основных субъектов профилактики. Особенно остро эти проблемы проявляются при организации контрольно-надзорной и индивидуальной профилактической работы в отношении лиц, условно-досрочно освобождённых из мест лишения свободы. Понятие условно-досрочного освобождения от отбывания наказания, дано в уголовном законодательстве, где, в частности, говорится: «Лицо, отбывающее содержание в дисциплинарной воинской части или лишение свободы, подлежит условно-досрочному освобождению, если судом будет признано, что для своего исправления оно не нуждается в полном отбывании назначенного судом наказания» [1, ст. 79]. Применяя условно-досрочное освобождение, суд может возложить на осуждённого обязанности, предусмотренные ч. 5 ст. 73 УК РФ, которые должны им исполняться в течение оставшейся не отбытой части наказания [1, ст. 79].
До принятия в 1996 г. Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации процедура условно-досрочного освобождения и замены наказания мягким, а также цели, сроки, порядок
наблюдения за этой категорией лиц, вопросы их трудового и бытового устройства регламентировались уголовным, исправительно-трудовым законодательством, решениями местных органов власти. В соответствии с ч. 9 ст. 53 УК РСФСР, применяя условно-досрочное освобождение от наказания или замену неотбытой части наказания более мягким наказанием, суд мог возложить на определённый трудовой коллектив, с его согласия, обязанность по наблюдению за условно-досрочно освобождённым лицом в течение неотбытой части назначенного судом срока наказания, или за лицом, которому неотбытая часть наказания заменена более мягким наказанием, и проведению с ним воспитательной работы [2]. За лицами, условно-досрочно освобождёнными от дальнейшего отбывания уголовного наказания согласно ст. 105 ИТК РСФСР, в течение неотбытой части наказания устанавливалось наблюдение общественных организаций и трудовых коллективов. Наблюдение и проведение воспитательной работы с указанными лицами осуществлялось «в целях закрепления результатов исправления и приобщения освобождённых к честной трудовой жизни» [3]. Наблюдение за лицами, условно-досрочно освобождёнными от отбывания наказания, согласно ст. 106 ИТК РСФСР, организовывалось исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов. В отношении лиц, ранее отбывавших лишение свободы за тяжкие преступления, либо судимых более двух раз к лишению свободы за любые умышленные преступления и условно-досрочно освобождённых, при безуспешности мер общественного воздействия, общественная организация и трудовой коллектив могли возбудить ходатайство перед
^ органами внутренних дел о принятии мер, предусмотренных о законодательством об административном надзоре [3]. ^ На практике процедура условно-досрочного осво-
^ бождения от дальнейшего отбывания наказания в местах лишения свободы в период действия союзного законо-а дательства осуществлялась следующим образом. После ^ отбытия осуждённым к лишению свободы определённой законом части назначенного судом уголовного наказания, о при условии, что он в этот период не нарушал условия отбытия, его родственники начинали инициировать процедуру его условно-досрочного освобождения. С этой целью И они обращались к администрации того предприятия или 5! учреждения, где работал осуждённый, или по своему месту ^ работы с просьбой дать согласие на дальнейший контроль ^ со стороны трудового коллектива предприятия, учреждения Я либо его структурного подразделения за поведением и образом жизни, а также на дальнейшее перевоспитание осуж-т дённого. В некоторых случаях сами осуждённые заручались § таким согласием, обращаясь письменно из мест лишения ^ свободы к администрации предприятия или учреждения, на £ которых работали до осуждения. В связи с тем, что в стране § в то время профилактика правонарушений и преступлений £ была возведена в ранг государственной политики, решения ^ трудовых коллективах о желании участвовать в дальней-^ шем перевоспитании своих бывших коллег, осуждённых ^ к лишению свободы, всячески поощрялось. Более того, Д на определённые предприятия, организации, учреждения ^ по решению партийных органов и местных органов ис-« полнительной власти давалась определенная разнарядка с ® указанием необходимого количества лиц, освобождённых ^ из мест лишения свободы, в т.ч. условно-досрочно, которых чч необходимо будет трудоустроить и проводить с ними индиЯ видуальную профилактическую и воспитательную работу. и Решение трудового коллектива принималось на общем И собрании, оформлялось протоколом с формулированием соответствующего ходатайства. Оформленные таким образом все необходимые документы, заверенные гербовыми печатями, направлялись в адрес администрации исправительно-трудового учреждения (далее по тексту - ИТУ), в котором осуждённый отбывал назначенное судом уголовное наказание. При условии его положительного поведения в период отбывания наказания, при его активном участии в трудовой и общественной жизни учреждения, признании своей вины и раскаянии в содеянном, администрация ИТУ подготавливала документы в суд с ходатайством об условно-досрочном освобождении лица. До суда подготавливаемые документы проходили процедуру согласования с наблюдательной комиссией района, на территории которого находилось ИТУ Подписи должностных лиц ИТУ и председателя наблюдательной комиссии также заверялись гербовыми печатями. Рассмотрение в суде ходатайства об условно-досрочном освобождении, как правило, осуществлялось с участием прокурора по надзору за законностью в ИТУ, либо прокурора района, на территории которого оно расположено. Дальнейший контроль за исполнением постановлений судов об условно-досрочном освобождении лица от отбывания наказания осуществлялся органами внутренних дел по месту жительства условно-досрочно освобождённых. В инспекциях исправительных работ и трудоустройства (далее по тексту - ИИРиТ) органов внутренних дел назначалось должностное лицо (инспектор), которое занималось выдачей направлений для трудоустройства этих лиц, своевременным информированием участковых инспекторов милиции о необходимости постановки их на учёт и осуществления повсеместного контроля за их поведением на работе, в быту и в общественных местах. Все вопросы, связанные с возбуждением перед судом ходатайства об отмене условно-досрочного освобождения и направлении лица в места лишения свободы для дальнейшего отбывания наказания также решались через инспектора ИИРиТ. После регистрации лица по месту жительства инспектор ИИРиТ выдавал ему под роспись направление Комиссии по трудоустройству при Исполнительном комитете Совета народных депутатов для трудоустройства на то предприятие либо учреждение, которое принимало решение ходатайствовать об условно-досрочном освобождении. В соответствии с установленным порядком администрация предприятия или учреждения обязана была в течение десятидневного срока дать ответ о трудоустройстве лица. При этом указывалось не только решение о трудоустройстве лица, но и о закреплении за ним шефа-наставника. Информация о регистрации лица по
месту жительства незамедлительно передавалась рапортом в службу участковых инспекторов милиции. Участковый инспектор милиции ставил лицо на профилактический учёт в категорию «Условно-досрочно освобождённые» и осуществлял в отношении его необходимую контрольную и индивидуальную профилактическую работу. Данная работа включала ежемесячные проверки поведения и образа жизни лица по месту работы, месту учёбы (если лицо обучалось в учебном заведении), по месту жительства и по информационному центру на предмет привлечения его к административной ответственности. В своей работе участковый инспектор милиции непосредственно взаимодействовал с администрацией, руководителями партийной, комсомольской, профсоюзной организации предприятия, учреждения, на котором работало лицо, с закреплённым за ним шефом-наставником. Результаты работы участковым инспектором милиции отражались в ежемесячных справках, концентрируемых в профилактическом деле. По окончании каждого квартала участковый инспектор милиции составлял обзорную справку о результатах профилактической работы. При выявлении фактов нарушений условий условно-досрочного освобождения из мест лишения свободы участковый инспектор милиции документально фиксировал выявленное нарушение и объявлял лицу предупреждение о возможной замене неотбытой части назначенного судом наказания на лишение свободы. К таким нарушениям, в частности, относились административные правонарушения против общественного порядка, совершённые по месту жительства либо в общественных местах, появление в состоянии опьянения по месту работы либо прогулы без уважительных причин и т.п. Такое же предупреждение мог вынести и инспектор ИИРиТ. После вынесения двух предупреждений при выявлении третьего нарушения участковый инспектор милиции письменно информировал инспектора ИИРиТ о необходимости направления документов в суд с ходатайством об отмене условно-досрочного освобождения и назначении исполнения неотбытой части наказания. Установленная нормативными правовыми актами изложенная процедура позволяла эффективно осуществлять контрольную и индивидуальную профилактическую работу с лицами, условно-досрочно освобождёнными от дальнейшего отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы. Она предусматривала полное взаимодействие структурных подразделений территориальных органов внутренних дел. В результате уровень рецидивной преступности уголовной направленности среди этой категории лиц, освобождённых из мест лишения свободы, был весьма незначителен.
В настоящее время установленный законом порядок обращения с ходатайством и направления представления об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания или о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания по своему содержанию мало чем отличается от порядка, определённого законодательством союзного государства [4, ч. 4 ст. 397]. Однако, определив порядок обращения с ходатайством и направления в суд представления об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, законодатель, в отличие от разработчиков союзного законодательства, не установил механизма дальнейшего контроля за поведением и образом жизни данной категории лиц. В принятом в 1996 г. Уголовном кодексе Российской Федерации определено, что «контроль за поведением лица, освобождённого условно-досрочно, осуществляется уполномоченным на то специализированным государственным органом» [4, ст. 79]. Ведомственная принадлежность этого органа не была конкретизирована, что, несомненно, является существенным пробелом в действующем законодательстве. Данное обстоятельство обусловило наличие проблем правового и организационного характера при осуществлении контрольной и индивидуальной профилактической работы с данной категорией лиц не только участковыми уполномоченными полиции, но и сотрудниками других правоохранительных органов. До настоящего времени какого-либо «уполномоченного на то специализированного государственного органа» по осуществлению контроля за поведением лица, условно-досрочно освобождённого от отбывания наказания, в стране не создано.
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, принятый в 1996 г., возложил на суд контроль за исполнением наказаний при решении вопросов об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания [5, ст. 20]. В содержании кодекса в перечне учреждений
и органов, исполняющих наказания в отношении условно-досрочно освобождённых лиц, какого-либо указания на ведомственную принадлежность специализированного государственного органа не содержится [5, ст. 16]. Должностная инструкция, которой изначально руководствовались сотрудники уголовно-исполнительных инспекций (далее по тексту - УИИ), созданных в органах внутренних дел в результате реформирования ИИРиТ, не содержала в перечне контролируемых ими лиц категорию условно-досрочно освобождённых от отбывания наказания [6]. С 1 августа 1998 г. УИИ были выведены из подчинения МВД России и переведены в подчинение Минюста России [7]. При этом изданная Минюстом России их должностная инструкция также не содержала в перечне контролируемых лиц, категорию условно-досрочно освобождённых от дальнейшего отбывания наказания [8]. Таким образом, существующей проблеме на федеральном уровне был придан межведомственный характер.
В связи с тем, что данная категория лиц фактически оказалась вне всякого обеспеченного законом контроля со стороны правоохранительных и судебных органов, но в то же время представляла значительную угрозу общественной безопасности, МВД России попыталось восполнить данный пробел в законодательстве. Ведомственным приказом участковым уполномоченным милиции была установлена обязанность осуществлять в пределах своей компетенции контроль и профилактическую работу в отношении лиц, освобождённых из мест лишения свободы, в отношении которых установлены ограничения в соответствии с законом [9, п. 18.1.1]. Несмотря на достаточно неопределённый характер содержания положения, изначально вызывавшего у участковых уполномоченных милиции неоднозначное толкование, на момент издания приказа оно относилось только к одной категории лиц, освобождённых из мест лишения свободы условно-досрочно. Другой категории лиц, которым бы при освобождении из мест лишения свободы устанавливались бы дополнительные ограничения или запреты, ни на момент издания приказа, ни в последующие семь лет просто не существовало. Только в конце декабря 2009 г. после принятия закона, определившего механизм исполнения установленного еще в 1996 г. такого вида уголовного наказания, как ограничение свободы (далее по тексту - Закон об ограничении свободы), появилась ещё одна категория лиц, которой при освобождении из мест лишения свободы могли быть установлены ограничения [10]. Эту категорию представляли лица, которым к основному наказанию в виде лишения свободы назначалось дополнительное наказание в виде ограничения свободы, которое они должны были отбывать после отбытия основного наказания. По нашему мнению, разработчики проекта приказа МВД России изначально совершенно осознанно сформулировали рассматриваемое положение так, чтобы скрыть явно просматриваемое несоответствие его содержания федеральному закону, согласно которому, все указанные в приказе функции должны исполняться не участковыми уполномоченными милиции, а «уполномоченным на то специализированным государственным органом». Последующим приказом МВД России в содержание Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции было внесено более конкретное дополнение, согласно которому в отношении данной категории лиц при их постановке на учёт участковому уполномоченному милиции предписывалось заводить «учётно-профилактическое дело, на лицо, освобождённое из мест лишения свободы, в отношении которого установлены ограничения в соответствии с законом» [11]. В результате на ведомственном уровне было установлено положение, согласно которому неправомочное лицо - участковый уполномоченный милиции - фактически было наделено полномочиями определённого федеральным законом субъекта контроля за исполнением уголовного наказания, установленного по приговору суда. Такое решение противоречило уголовному и уголовно-исполнительному законодательству и являлось существенным пробелом в нормативном правовом обеспечении деятельности не только участковых уполномоченных милиции, но и сотрудников территориальных органов ФСИН России. Действующая в настоящее время должностная инструкция сотрудников УИИ также не содержит какого-либо положения, устанавливающего учёт или организацию контрольной либо профилактической работы в отношении лиц, условно-досрочно освобождённых от
дальнейшего отбывания уголовного наказания в виде лише- щ ния свободы [12]. Данный пробел не был устранён и в связи с с принятием упомянутого выше Закона об ограничении н свободы. Определив УИИ в качестве специализированного и государственного органа, обязанного осуществлять надзор С за отбыванием осуждёнными наказания в виде ограничения р свободы, указанный закон включил в число контролиру- к емых ею лиц категорию условно-досрочно освобождённых -от дальнейшего отбывания основного наказания в виде Я лишения свободы, но только при условии, что при этом е неотбытая часть основного наказания им заменена огра- тз ничением свободы, как более мягким видом наказания. В у то же время законом не была определена ведомственная г принадлежность специализированного государственного к органа, полномочного осуществлять контроль за лицами, г условно-досрочно освобождёнными от дальнейшего от- у бывания наказания в виде лишения свободы, если на них к возложены обязанности только в соответствии с ч. 2 ст. 79 в УК РФ и ч. 5 ст. 73 УК РФ, или обязанности не возложены во- р обще. Ведомственным актом Минюста России взаимодейст- и вие УИИ с территориальными органами внутренних дел е по контролю за лицами, которым дальнейшее отбывание а назначенного судом уголовного наказания в виде лише- м ния свободы условно-досрочно заменено ограничением щ свободы как более мягким видом наказания, ограничено только подачей сведений о необходимости осуществления р полицией розыска и возбуждения уголовного дела по ч. 1 с ст. 314 УК РФ в отношении осуждённого, злостно укло- И нившегося от отбывания наказания [13, п. 51]. Существу- 3 ющую неопределённость в организации взаимодействия участковых уполномоченных полиции с сотрудниками ( территориальных УИИ ФСИН России при осуществлении 5 контрольно-надзорной деятельности с лицами, условно-до- 33 срочно освобождёнными из мест лишения свободы, усили- 0 вает соответствующее положение нормативного правового 7 акта, изданного МВД России [14, п. 80]. Из его содержания участковым уполномоченным полиции невозможно понять, в чём же должно выражаться это взаимодействие, какая при этом роль предназначена УИИ и к какой из трёх реально существующих в настоящее время категорий совершеннолетних лиц, условно-досрочно освобождённых из мест лишения свободы, это относится. Не вносит ясности в решение возникающих вопросов и изданный за два месяца до указанного приказа совместный приказ Минюста России и МВД России. В приказе также ни слова не сказано о взаимодействии территориальных органов внутренних дел и УИИ при осуществлении контрольной и профилактической работы с лицами, условно-досрочно освобождёнными из мест лишения свободы [15]. В конечном итоге, согласно совершенно объективному мнению отдельных учёных, регламентированное в настоящее время ведомственными нормативными актами «осуществление контроля за лицами, условно-досрочно освобождёнными от отбывания наказания по инициативе ОВД со стороны УУП следует рассматривать как превышение должностных полномочий» [16, с. 52]. С указанным выводом невозможно не согласиться. В своих многочисленных научных публикациях и отчётах о результатах проведённых исследований авторы неоднократно подчеркивали, что профилактический учёт в органах внутренних дел любой категории лиц предполагает не просто их учёт. Его содержание составляет конкретные профилактические мероприятия, проводимые в отношении их, в первую очередь, со стороны участковых уполномоченных полиции. Данные мероприятия неизбежно затрагивают права и охраняемые законом личные интересы лиц, поставленных на учёт, а также окружающих их граждан, родственников, соседей. Поэтому любое профилактическое мероприятие, например, посещение по месту жительства лица или вызов его для проведения профилактической беседы в участковый пункт полиции, должно иметь предусмотренные законом основания. Иначе любая конфликтная ситуация, возникшая между участковым уполномоченным полиции и гражданами, например, в ходе посещения лица по месту его жительства, будет трактоваться не в пользу сотрудника полиции. Не следует забывать, что действующим законодательством определена неприкосновенность жилища и установлена ответственность, в т.ч. уголовная, за её нарушение. Значит, полномочия участковых уполномоченных полиции на осуществление данных мероприятий также должны быть установлены законами, а не ведомственными нормативными актами.
^ Это в значительной мере будет соответствовать провозг-о лашённому в стране курсу на строительство правового ^ государства и реализации принципа верховенства закона. ^ Перечисленные пробелы в нормативном правовом
обеспечении профилактической и контрольно-надзорной а деятельности участковых уполномоченных полиции есте-^ ственным образом негативно отражаются на качестве их работы по профилактике роста рецидивной преступности о в стране. Фактически в результате допущенного правового пробела с середины 90-х гг. XX в. из-под какого-либо реального профилактического контроля со стороны правоохра-И нительных органов оказались выведены лица, осуждённые 5! к наказанию в виде лишения свободы, которые после услов-^ но-досрочного освобождения продолжают находиться в ^ статусе субъектов исполнения назначенного судом уголов-Я ного наказания, сохраняя при этом повышенную степень криминогенной и рецидивной опасности. Указанное обстоят тельство является одним из основных условий совершения § ими тяжких и особо тяжких преступлений, часто вызыва-^ ющих большой общественный резонанс в стране. Особый £ драматизм существующему положению придаёт тот факт, § что вот уже около восемнадцати лет в правоприменительной £ практике не действует установленный законом механизм ^ реализации п. а) ч. 7 ст. 79 УК РФ в части замены неотбытой ^ части наказания на лишение свободы. Как показали иссле-^ дования, в Санкт-Петербурге и в других регионах страны Д УИИ после их вывода из подчинения МВД России отказы-^ ваются выходить в суды с направляемыми полицией в их « адрес соответствующими ходатайствами, не считая себя ® специализированным государственным органом по отно-^ шению к данной категории лиц. В то же время ходатайства, чч самостоятельно направляемые территориальными органами Я МВД России, суды не принимают, мотивируя отказы тем, и что они направлены не уполномоченными на то органами. И Несовершенство законодательных и иных нормативных правовых актов, изданных на федеральном уровне, стало причиной возникновения ещё одной проблемы. Проведённые исследования показали, что после принятия Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы» (далее по тексту - Закон об административном надзоре) начальники территориальных органов МВД России в массовом порядке обращались в суды с заявлениями об установлении административного надзора в отношении лиц, условно-досрочно освобождённых из мест лишения свободы, а суды удовлетворяли их заявления. Президиум Ленинградского областного суда в Постановлении от 14 августа 2012 г., изданном по указанию Минюста России как разъясняющее решение для всех федеральных судов Российской Федерации, признал такие решения судов вполне обоснованными, считая, что Закон об административном надзоре не содержит различного правового регулирования в зависимости от оснований освобождения указанных лиц из мест лишения свободы. По мнению Президиума, применяемые при условно-досрочном освобождении и возложенные на осуждённого обязанности согласно ч. 5 ст. 73 УК РФ, которые должны им исполняться в течение оставшейся неотбытой части наказания, не препятствуют установлению административных ограничений на основании Закона об административном надзоре [17]. Анализируя указанное решение сразу после его опубликования, мы оценили его как ошибочное и не соответствующее действующему законодательству [18, с. 93]. Давая подобную оценку решениям судов, Президиум, очевидно, руководствовался позицией, изначально занятой Минюстом России о самоустранении в участии подведомственных ему УИИ в осуществлении контрольно-надзорной и профилактической работы в отношении лиц, условно-досрочно освобождённых из мест лишения свободы. Помимо этого, нам представлялось неприемлемым и противоречащим содержанию ст. 79 УК РФ и Закону об административном надзоре одобренное постановлением установление судами административного надзора по заявлению администрации исправительного учреждения в отношении осуждённых при их одновременном условно-досрочном освобождении из мест лишения свободы. В соответствии с действующим законодательством, обязательным условием для получения права на условно-досрочное освобождение осуждённого является его раскаяние в совершённом преступлении, а также наличие положительной характеристики по месту отбывания уголовного наказания в качестве доказательства того, что он твёрдо
встал на путь исправления. Как следует из Закона об административном надзоре, основанием для установления судом административного надзора по заявлению администрации исправительного учреждения является признание осуждённого злостным нарушителем установленного порядка отбывания уголовного наказания в местах лишения свободы. В связи с этим вызывает недоумение указание, содержащееся в ведомственном нормативном акте, согласованном с ФСИН России, регламентирующем порядок осуществления административного надзора (далее по тексту - Приказ об административном надзоре). Указание обязывает администрацию исправительного учреждения направлять в адрес территориального органа внутренних дел на районом уровне по избранному лицу, условно-досрочно освобождённому из мест лишения свободы без установления в отношении его административного надзора, различные документы, включая заверенную копию постановления начальника учреждения, о признании осуждённого злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания, для подготовки в суд территориальным органом МВД России материалов об установлении в отношении его административного надзора [19, п. 15.4]. Некоторую ясность в эту неоднозначную ситуацию внёс Пленум Верховного Суда Российской Федерации, который своим постановлением фактически подтвердил правильность позиции, изначально заявленной нами по данному вопросу. Согласно принятому постановлению, лицо, освобождённое условно-досрочно из мест лишения свободы в порядке ст. 79 УК РФ, считается неотбывшим наказание в виде лишения свободы. С учётом того, что в силу ч. 7 ст. 79 УК РФ при уклонении указанного лица от исполнения обязанностей, возложенных на него судом при условно-досрочном освобождении, а также совершении им до момента истечения срока оставшейся неотбытой части наказания административного правонарушения или преступления, условно-досрочное освобождение может быть отменено с исполнением оставшейся неотбытой части наказания. Пленум постановил, что административный надзор к данному лицу не может быть применён до истечения оставшейся неотбытой части наказания [20, п. 4]. Тем не менее указанное разъяснение, по нашему мнению, всё-таки не снимает всех проблемных вопросов, связанных с определением субъектов контрольно-надзорной деятельности в отношении этой категории лиц в части возможности применения к ним положений Закона об административном надзоре. Например, указывая на то, что к таким лицам, в случае совершения ими административных правонарушений либо в случае их уклонения от исполнения возложенных на них судом обязанностей или ограничений нельзя применять положения Закона об административном надзоре, постановление не даёт разъяснения по возникающему на практике вопросу о том, как поступать в отношении лиц, условно-досрочно освобождённых из мест лишения свободы, имеющих судимости, являющиеся формальным основанием для установления административного надзора в обязательном порядке. Несмотря на существующие пробелы и явные противоречия в законодательстве по определению основного субъекта профилактического контроля за лицами, условно-досрочно освобождёнными из мест лишения свободы, Приказ об административном надзоре обязывает сотрудников полиции вести учёт тех из них, которые проживают (пребывают) на территории обслуживания территориальным органом МВД России и в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации судом установлены ограничения [19, п. 2 прил. 12]. В то же время приказ не содержит каких-либо конкретных указаний по организации и содержанию контрольно-надзорной или индивидуальной профилактической работы с этой категорией лиц, заменяя её списочным учётом. Разработчики проекта приказа в очередной раз не учли того факта, что любой профилактический учет предусматривает не просто фиксацию в учётных формах установочных данных лица, а предусматривает проведение в отношении его необходимых индивидуальных профилактических мероприятий, без которых данный учёт может именоваться как угодно, но только не профилактическим. Остается неясным статус и содержание дела на лицо, условно-досрочно освобождённое из мест лишения свободы с установлением ему дополнительных ограничений, о получении которого, согласно приказу, должностное лицо обязано расписаться в журнале. Как было отмечено выше, предшествующими приказами МВД России, регламентирующими деятельность
участковых уполномоченных полиции, им было предписано ведение учётно-профилактических дел в отношении лиц, условно-досрочно освобождённых из мест лишения свободы [11]. В настоящее время оба приказа отменены. Изданный взамен приказ, утвердивший Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции (далее по тексту - Наставление), в перечне лиц, подлежащих профилактическому учёту, не содержит категорию условно-досрочно освобождённых от дальнейшего отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы [14]. Данное обстоятельство, по нашему мнению, представляет собой существенный пробел в нормативном правовом обеспечении профилактической деятельности участковых уполномоченных полиции и требует незамедлительного устранения. Не содержится ясности в этом вопросе и в методических рекомендациях, направленных в своё время в территориальные органы МВД России (далее по тексту - Методические указания) [21]. Нами достаточно подробно проанализировано их содержание. В результате исследования был сделан вполне обоснованный вывод, что они представляют собой не что иное, как несколько расширенное содержание Приказа об административном надзоре, дополненное авторскими вставками вроде «необходимо учесть», «следует обратить внимание» и т.п. Фактически, в них не дано никакого решения ни по одной из многочисленных проблем, реально возникающих в практической деятельности участковых уполномоченных полиции при исполнении ими Закона об административном надзоре. Более того, отдельные положения, содержащиеся в Методических рекомендациях, в т.ч. касающиеся лиц, условно-досрочно освобождённых из мест лишения свободы, которым неотбытая часть лишения свободы заменена ограничением свободы как более мягким видом наказания, противоречат законам и вводят в заблуждение исполнителей. Например, в соответствии с Законом об административном надзоре в случае назначения лицу ограничения свободы в качестве дополнительного вида наказания, а также при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы, срок административного надзора исчисляется со дня отбытия наказания в виде ограничения свободы [22, ч. 4 ст. 5]. Это означает, что до окончания срока отбывания наказания в виде ограничения свободы лицо, в т.ч. условно-досрочно освобождённое из мест лишения свободы в связи с заменой неотбытой части наказания более мягким видом наказания - ограничением свободы, находится в качестве субъекта исполнения назначенного судом уголовного наказания и поэтому не может быть взято под административный надзор. В случае нарушения им условий отбывания наказания в виде ограничения свободы, либо совершения им административных правонарушений, указанных в законе, к нему должны применяться нормы уголовного права в части решения вопроса об усилении установленных ограничений либо отмены условно-досрочного освобождения и замены неотбытой части наказания на лишение свободы [5, ст. 58]. Несмотря на очевидность содержания положения закона, в
Список литературы
1. Уголовный кодекс Российской Федерации (разн. изд.).
2. Указ ПВС РСФСР от 11 марта 1977 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1977. - № 12. - Ст. 255; Указ ПВС РСФСР от 11 октября 1982 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1982. - №41. - Ст. 1513; Указ ПВС РСФСР от 3 декабря 1982 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1982. - № 49. - Ст. 1821; Указ ПВС РСФСР, от 5 апреля 1985 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1985. - № 15. - Ст. 564; Указ ПВС РСФСР, от 5 мая 1986 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1986. - № 23. - Ст. 638.
3. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 марта 1983 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1983. -№ 10. - Ст. 319.
4. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (разн. изд.).
5. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (разн. изд.).
6. Инструкция о порядке исполнения наказания в виде исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осуждённых, осуждённых беременных женщин и женщин имеющих малолетних детей, к которым принята отсрочка отбывания наказания / утв. приказом МВД России от 1 июля 1997 г. № 403.(Утратила силу).
7. О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации : Указ Президента РФ от 8 октября 1997 г. № 1100; О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации : Указ Президента РФ от 28 июля 1998 г. № 904.
8. Инструкция о порядке исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества / утв. приказом МЮ РФ от 12 апреля 2005 г. № 38.(Утратила силу).
9. Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции / утв. приказом МВД РФ от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции».
10. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы : Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 377-ФЗ.
Приказе об административном надзоре и в Методических рекомендациях имеются указания на то, что органы внутренних дел в течение трёх дней обязаны информировать уголовно-исполнительные инспекции о подаче в суд заявления об установлении административного надзора за лицом, освободившимся из мест лишения свободы и отбывающим наказание в виде ограничения свободы; об установлении административного надзора в отношении лиц, отбывающих наказание в виде ограничения свободы в качестве дополнительного вида наказания либо при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы [19, п. 17.3]. Авторы считают, что для устранения искусственно созданных и длительное время не решаемых на федеральном уровне проблем правового и организационного характера давно назрела необходимость внести соответствующие изменения в действующее законодательство. Отдельные положения законодательных и иных нормативных правовых актов должны быть усовершенствованы и приведены в соответствие, исключающее противоречия, существующие между ними, и вызывающие их неоднозначное толкование не только участковыми уполномоченными полиции, но и отдельными учёными. По нашему мнению, МВД России как федеральный орган исполнительной власти, наиболее заинтересованный в организации профилактики роста рецидивной преступности в стране, обязан выступить с законодательной инициативой по внесению необходимых изменений в законодательство с целью устранения существующих пробелов и решения проанализированных проблем. В своё время одним из авторов статьи был разработан и опубликован альтернативный проект Федерального закона об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, исключающий многочисленные пробелы, допущенные впоследствии разработчиками проектов Закона об административном надзоре и Закона об ограничении свободы [23]. Одно из разработанных авторами статьи предложений по внесению изменений в Закон об административном надзоре взято за основу и реализовано Государственной Думой [24]. Для решения рассмотренных в статье проблем нами также разработаны конкретные предложения по внесению изменений в действующее законодательство и иные нормативные правовые акты, в т.ч. регламентирующие деятельность участковых уполномоченных полиции в указанной сфере. Рамки научной статьи не позволяют авторам в полном объёме представить разработанные ими предложения и их научное обоснование. По нашему глубокому убеждению, основанному на результатах многолетнего исследования существующей проблемы, знания практики применения законов, их реализация позволила бы в значительной мере совершенствовать нормативное правовое обеспечение контрольно-надзорной деятельности сотрудников правоохранительных органов Российской Федерации по профилактике рецидива преступлений со стороны лиц, условно-досрочно освобождённых из мест лишения свободы.
(33 гъ
0 H
1
s *
С р
I
*
н
СТ\
у
M
о «
о
M
0 у
1 s
X
а »
р
о о г s s
о
о <N
11. О внесении изменений в приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 : приказ МВД России от 30 марта 2006 г. № 217.(Утратил силу).
12. Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества : приказ МЮ России от 20 мая 2009 г. № 142.
13. Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы : приказ МЮ России от 11 октября 2010 г. № 253.
14. Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции / утв. приказом МВД России
3 от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции». и 15. Об утверждении Регламента взаимодействия ФСИН России и МВД России по предупреждению совершения
лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений : приказ ^ Минюста России № 190, МВД России № 920 от 04.10.2012 г.
И 16. Иванова, С. И. Деятельность участкового уполномоченного полиции по контролю (надзору) за лицами, в отно-
5! шении которых судом установлены ограничения : учебно-практическое пособие. - Тюмень, 2014.
^ 17. О результатах обобщения судебной практики разрешения дел об административном надзоре за лицами, освобож-
^ денными из мест лишения свободы : постановление Президиума Ленинградского областного суда от 14 августа 2012 года.
18. Холманский, В. И., Стульнова, Т. В., Петрова, О. В. Правовые основы, основания, порядок установления и осущест-
вления административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы : учебное пособие. - М.: 2013. я 19. О порядке осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы :
щ приказ МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 (в ред. приказа МВД России от 30 июня 2012 г. № 657).
^ 20. О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре : постановление
[н Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 г. № 22.
« 21. Порядок организации работы территориальных органов МВД России с лицами, подпадающими под действие
£ Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест ^ лишения свободы : методические рекомендации. - М., 2012. - 27 с.
22. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ.
23. Холманский, В. И. Проект Федерального закона № 151943 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»: достоинства и недостатки // Российский следователь. - 2010. - № 5. - С. 31-38.
\о Ol
H
« 24. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон
^ от 31 декабря 2014 г. № 514-ФЗ.
© Холманский В. И., Стульнова Т. В., 2017
s
I -и
m
УДК 34.07
Д. Н. Шевырёв, И. А. Симакина
ШЕВЫРЁВ Дмитрий Николаевич
Преподаватель кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России Адрес: Россия, 680020, Хабаровск, пер. Казарменный, д. 15 Тел.: 8 (924) 103-74-76 E-mail: [email protected]
SHEVYREV Dmitry Nikolaevich
Instructor of the department of administrative law and administrative and official activity of the internal affairs bodies of the Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation Address: Russia, 680030, Khabarovsk, Kazarmenniy per. 15 Ph.: +7 (924) 103-74-25 E-mail: [email protected]
СИМАКИНА Ирина Александровна
Доцент кафедры административного права и административно-служебной
деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России,
кандидат юридических наук, доцент
Адрес: Россия, 680020, Хабаровск, пер. Казарменный, д. 15 Тел. 8 (914) 155-67-07 E-mail: [email protected]
SIMAKINA Irina Alexandrovna
Associate professor of the department of administrative law and administrative and official activity of the internal affairs bodies
of the Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation,
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor
Address: Russia, 680030, Khabarovsk, Kazarmenniy per. 15
Ph.: +7 (914) 155-67-07 E-mail: [email protected]
О научных основах административного правового регулирования в сфере обращения лекарственных средств
On the scientific framework of administrative juridical regulation in the sphere of circulation of drugs
Акцентируя внимание на вопросах административного правового регулирования в сфере здравоохранения в целом и общественных отношениях, складывающихся в области обращения лекарственных средств в Российской Федерации, в частности, раскрывается авторский подход к рассмотрению целей выработки и реализации государственной политики, в рамках которой раскрываются понятия управленческих решений и категорий оценки их результативности. По результатам структурного анализа ряда федеральных и международных законодательных актов сформулированы предложения по совершенствованию государственной политики в области обращения лекарственных средств.
Ключевые слова: государственное управление; административное правовое регулирование; обращение лекарственных средств; управленческие решения; система здравоохранения.
