CC BY
289
Наука - практике
УДК 343.265.22
В.И. Холманский*, Т.В. Стульнова**
Особенности осуществления сотрудниками полиции индивидуальной профилактической и контрольно-надзорной деятельности в отношении лиц, состоящих под административным надзором
Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ устанавливает обязанность полиции осуществлять контрольную, надзорную и индивидуальную профилактическую работу в отношении лиц, подпадающих под установление административного надзора. При этом законом не определены формы и методы ее осуществления. Авторы предлагают механизм ее реализации.
Ключевые слова: преступление, уголовное наказание, административный надзор, лицо, освобожденное из мест лишения свободы.
V.I. Kholmanskiy*, T.V. Stulinova**. Exercise by police officers of individual preventive and Supervisory functions in respect of persons who were under administrative supervision. Federal Law «On administrative supervision over persons released from prison», dated April 6, 2011 № 64-FZ establishes the duty of the police to exercise control, oversight and individual preventive work in relation to persons subject to the establishment of administrative supervision. In this case, the law does not define the forms and methods of its implementation. The authors propose a mechanism for its implementation.
Keywords: crime, criminal penalties, administrative supervision, the person released from prison.
Индивидуальная профилактическая работа сотрудников органов внутренних дел с отдельными категориями лиц, в т.ч. с лицами, состоящими под административным надзором, на протяжении десятилетий представляла собой одно из основных направлений их деятельности. Она была направлена на предупреждение совершения лицами, состоящими на профилактических учетах в органах внутренних дел, противоправных деяний, в первую очередь преступлений рецидивного характера. До начала 90-х гг. XX в. данная деятельность была обеспечена соответствующей нормативно-правовой базой. Полномочия сотрудников органов внутренних дел на ее осуществление были определены в законодательном порядке [1].
С принятием в 1991 г. Закона РФ «О милиции» из его содержания была осознанно исключена обязанность сотрудников милиции осуществлять индивидуальную профилактическую работу. Как пояснили в своих комментариях к Закону РФ «О милиции» его разработчики В.П. Кондрашов, Ю.П. Соловей и В.В. Черников, законодатели специально исключили эту обязанность из содержания проекта закона, т.к., по их мнению, она предоставляла милиции слишком широкие полномочия по вмешательству в права и личные интересы тех лиц, которые уже отбыли уголовные или административные наказания за совершенные противоправные деяния и являются полноправными гражданами общества [2, с. 42, 103]. Тем не менее на протяжении практически 20 лет после принятия
* Холманский, Виталий Иванович, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел, Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Санкт-Петербургский университет МВД России», кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел. 8(812) 730-25-81, 8(911)769-56-30, электронный адрес: totoshka@pochta.ru.
** Стульнова, Татьяна Владимировна, старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел, Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Санкт-Петербургский университет МВД России», кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 1982о6, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел. 8(812) 730-25-81, электронный адрес: totoshka@pochta.ru.
* Kholmanskiy, Vitaliy Ivanovich, associate professor in the administrative activities of the internal affairs, candidate of legal sciences. Federal State Governmental institution of higher education «Saint-Petersburg University MIA Russian». Address: Russia, 198259, Saint-Petersburg, Lyotchika Pilutova str., 1. Tel. 8(812) 730-25-81, 8(911)769-56-30. E-mail: totoshka@pochta.ru.
** Stulinova, Tatiyana Vladimirovna, senior lecturer in the administrative activities of the internal affairs, candidate of legal sciences. Federal State Governmental institution of higher education «Saint-Petersburg University MIA Russian». SAINT PETERSBURG, Lyotchika Pilutova str., 1. Tel. 8(812) 730-25-81. E-mail: totoshka@pochta.ru. © Холманский В.И., Стульнова Т.В., 2016
Закона РФ «О милиции» контролирующие и надзирающие органы различного уровня продолжали требовать от сотрудников органов внутренних дел результатов осуществления индивидуальной профилактической работы, в т.ч. с лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Характерной особенностью индивидуальной профилактической работы, осуществляемой правоохранительными органами в отношении какой бы то ни было категории лиц, является ее производный характер от осуществляемой в отношении их контрольно-надзорной деятельности со стороны этих органов. Это означает, что индивидуальная профилактическая работа не может осуществляться сама по себе. Основанием ее назначения и осуществления является постановка конкретного лица на профилактический учёт и проведение в отношении его контроля (надзора) за его поведением, образом жизни, осуществлением возложенных на него обязанностей, запретов, ограничений. Следовательно, для осуществления контрольно-надзорной, а в последующем и индивидуальной профилактической работы необходимо, чтобы в законодательном порядке изначально были чётко определены категории лиц, основания постановки их на профилактический учёт в органах внутренних дел, а также полномочия полиции по осуществлению в отношении их контрольно-надзорной деятельности.
Принятый в 2011 г. ФЗ «О полиции» содержит единственное положение, обязывающее сотрудников полиции осуществлять индивидуальную профилактическую работу. В соответствии с законом, под осуществление индивидуальной профилактической работы полиции подпадают только лица, выявленные сотрудниками полиции, которые имеют намерения совершить преступление [3, п. 4 ч. 1 ст. 12]. На практике это означает, что закон предусматривает ситуации, при которых сотрудникам полиции стали известны сведения о том, что конкретное лицо планирует совершение преступления. В ситуации, предусмотренной данным положением, по мнению авторов, ни о какой индивидуально-профилактической работе не может идти речи. Если предположить, что сотрудники полиции действительно выявят лиц, даже из числа ранее судимых, которые, по имеющейся информации, намереваются совершить преступления, то в таких случаях действующие нормативные правовые акты обязывают полицию осуществлять мероприятия совершенно иного, чем индивидуально-профилактический, характера. Каждый сотрудник полиции знает, что в таких случаях для реализации поступившей информации следует осуществлять меры оперативно-розыскного характера, особенно на стадии приготовления лица к совершению преступления, или меры уголовно-процессуального характера на стадии его покушения на совершение преступления. Основаниями для постановки лица на профилактический учёт и проведения с ним индивидуальной профилактической работы являются не его намерения совершить преступление, а ведение им антиобщественного образа жизни; систематическое нарушение общественного порядка в общественных местах и в сфере семейно-бытовых отношений; имеющаяся судимость за ранее совершенное преступление; степень тяжести совершенного преступления; характер преступления, способ совершения и склонность лица к совершению противоправных деяний. По этим основаниям положение, содержащееся в Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. N° 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее по тексту - Закон об административном надзоре), обязывающее сотрудников полиции проводить с лицами, состоящими под административном надзором, индивидуальную профилактическую работу, представляется более обоснованным [4, п. 4 ч. 1 ст. 12]. В данном случае законодателем была обоснованно учтена высокая криминогенная и рецидивная опасность данной категории лиц, требующая последующего контроля за их поведением и образом жизни со стороны правоохранительных органов.
Закон об административном надзоре, установив обязанность осуществлять индивидуальную профилактическую работу в отношении поднадзорных лиц, в то же время не определил формы и методы её осуществления, что является существенным пробелом. Проведение этой работы обусловлено необходимостью осуществления профилактических мероприятий, которые так или иначе неизбежно затрагивают охраняемые законами права и личные интересы граждан. Следовательно, полномочия полиции по осуществлению этих мероприятий, по нашему мнению, должны быть обязательно определены именно в законодательном порядке, а не ведомственными нормативно-правовыми актами.
В законодательном порядке должны быть определены не только формы и методы осуществления индивидуальной профилактической работы, но и, в первую очередь, объективно обоснованные сроки её проведения. Критерием определения форм, методов, сроков должна выступать степень общественной опасности той или иной категории лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Пробел, существующий в настоящее время в нормативном правовом обеспечении деятельности полиции, может привести к тому, что сотрудники полиции, от которых будет требоваться проведение этой работы, по собственному усмотрению будут определять её формы и методы. В определённых случаях их действия по заявлениям поднадзорных лиц контролирующими и надзирающими органами могут быть квалифицированы как превышение должностных полномочий, повлекшее нарушения законности и прав граждан. Например, вхождение в жилище помимо воли проживающего в нем лица, состоящего на профилактическом учёте для проведения профилактической беседы для участкового уполномоченного полиции может закончиться достаточно серьёзными правовыми последствиями. Авторами исследованы проблемы в организации индивидуальной профилактической и контрольно-надзорной деятельности с лицами, состоящими под административным надзором, в территориальных органах ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, и выработаны рекомендации по совершенствованию этой работы.
Получив решение суда об установлении административного надзора, сотрудники подразделений по надзору обязаны внести сведения о поднадзорном лице в «Журнал учёта лиц, освобождённых из мест лишения свободы, в отношении которых судом установлены административные ограничения». По указанию начальника территориального органа внутренних дел они обязаны завести дело об административном надзоре. На поднадзорное лицо в течение трёх дней со дня принятия судебного решения должны быть составлены информационные карточки, которые направляются в информационный центр при вышестоящем органе внутренних дел и дежурную часть территориального органа внутренних дел [5]. Инспекторам по надзору рекомендуется разработать график осуществления контрольных проверок соблюдения поднадзорными лицами установленного судом ограничения в виде запрета пребывания вне жилого помещения в определённое время. Данный график должен предусматривать дополнительное осуществление ночных проверок одного или двух поднадзорных лиц дежурным нарядом органа внутренних дел в период, когда участковые уполномоченные полиции уже не несут службу. В соответствии с графиком оперативный дежурный обязан давать указания на проведение проверок соблюдения установленного ограничения дежурному наряду, в состав которого обязательно должен входить один офицер. Им может быть дежурный по разбору с задержанными, дежурный участковый уполномоченный полиции, осуществляющий выезды на бытовые конфликты, и т.д. Данная рекомендация обусловлена спецификой осуществления ночных проверок поднадзорных лиц, возможностью возникновения конфликтных ситуаций, способностью сотрудников различных служб бесконфликтно исполнять свои функциональные обязанности. График, составленный на месяц, утверждается начальником территориального органа внутренних дел. По окончании работы каждой дежурной смены оперативный дежурный обязан докладывать руководству о соблюдении установленного графика проверок.
Сотрудники подразделений по надзору должны передать копию решения суда об установлении административного надзора в подразделение уголовного розыска территориального органа внутренних дел для заведения второй части дела об административном надзоре и дальнейшего осуществления оперативно-розыскной деятельности в отношении поднадзорного. Помимо этого, инспектора по надзору составляют информационную карточку на поднадзорное лицо и направляют её копии в подразделения территориального органа внутренних дел, перечисленные в приказе по исполнению Закона об административном надзоре.
Поднадзорное лицо должно быть приглашено в орган внутренних дел для проведения с ним индивидуальной профилактической беседы. Беседу рекомендуется проводить инспектору по надзору совместно с участковым уполномоченным полиции, обслуживающим территорию, на которой проживает поднадзорный. Эта рекомендация обусловлена тем, что поднадзорные лица, имея многолетний опыт отбывания уголовного наказания в местах лишения свободы и соответствующий опыт противостояния установленным требованиям по соблюдению условий отбывания наказания, достаточно негативно могут реагировать на решение суда об установлении в отношении их административного надзора. В ходе профилактической беседы, выдержанной в спокойном тоне, необходимо разъяснить поднадзорному лицу его права и обязанности, полномочия сотрудников полиции по осуществлению административного надзора, порядок осуществления надзора за соблюдением административных ограничений, его ответственность за нарушение установленных судом административных ограничений и невыполнение предусмотренных законом обязанностей. Сотрудникам полиции рекомендуется сразу предупредить поднадзорное лицо о том, что все факты его агрессивного поведения, негативной реакции на проводимые сотрудниками полиции проверки по соблюдению установленных ограничений, особенно сопровождаемые оскорбительными высказываниями в адрес сотрудников полиции, будут незамедлительно пресекаться самым решительным образом. В ходе профилактической беседы поднадзорному лицу вручается заполненное предупреждение, предусмотренное приказом. Второй экземпляр предупреждения приобщается к материалам дела административного надзора. Ему также вручается копия графика прибытия в орган внутренних дел для регистрации.
При ознакомлении поднадзорного с постановлением суда необходимо быть готовым к тому, что он может достаточно агрессивно выразить своё негативное отношение к решению об установлении в отношении него административного надзора. Его реакция может выразиться в категорическом отказе от подписи в получении вышеуказанных документов. В таких случаях тексты указанных документов ему должны быть зачитаны вслух в присутствии двух посторонних граждан. После этого в их присутствии должен быть составлен акт об отказе поднадзорного лица от подписи в ознакомлении с содержанием прочитанных ему документов. В практической деятельности сотрудников полиции имели место случаи, когда поднадзорные лица выражали свою негативную реакцию, учиняя действия, подпадающие под признаки административного правонарушения (разбрасывание или разрывание представленных ему для ознакомления документов, сопровождаемые нецензурной бранью, угрозами повреждения имущества и т.д.). В таких случаях действия поднадзорного лица следует квалифицировать в соответствии с административным законодательством с последующим привлечением его к административной ответственности. С целью повышения качества организации проведения индивидуальной профилактической и контрольно-надзорной деятельности в отношении лица, состоящего под административным надзором, рекомендуем использовать расширенный и более конкретизированный вариант бланка предупреждения, вручаемого поднадзорному лицу. Для этого в стандартном бланке, взятом за основу, следует конкретизировать административные ограничения, установленные поднадзорному, а также чётко изложить отдельные права и обязанности поднадзорного
лица, что позволит устранить пробел, существующий в Законе об административном надзоре, который вызывает у исполнителей на местах двойное толкование соответствующих положений [7, с. 159]
Основная роль по осуществлению индивидуальных профилактических и контрольно-надзорных функций в отношении лиц, состоящих под административным надзором, лежит на участковых уполномоченных полиции. От их ответственности за выполнение возложенных на них обязанностей по осуществлению этих функций во многом зависит состояние общественного порядка на обслуживаемой территории и уровень рецидива преступлений среди лиц, освобождённых из мест лишения свободы. Кроме выполнения этих функций в отношении лиц, состоящих на профилактическом учёте, участковому уполномоченному полиции необходимо постоянно заниматься выявлением лиц, освободившихся из мест лишения свободы, которые могут находиться на обслуживаемой территории без регистрации. Среди них могут оказаться лица, формально подпадающие под установление административного надзора, и лица, в отношении которых административный надзор установлен по заявлению администрации исправительного учреждения или другого территориального органа внутренних дел. Особенно это важно учитывать при проведении профилактического обхода жилого массива административного участка [6]. При выявлении таких лиц необходимо незамедлительно разбираться в причинах их проживания (пребывания) на территории административного участка, а не по месту регистрации или определенному месту прибытия, указанному администрацией исправительного учреждения в предписании при освобождении из мест лишения свободы. Для этого следует связаться по телефону или телетайпу с органом внутренних дел, который обслуживает территорию, на которой лицо должно проживать, выяснить наличие розыска, информировать сотрудников полиции о фактическом местонахождении лица. Участковому уполномоченному полиции рекомендуется выяснять и записывать все сведения о выявленном лице. Эти сведения могут понадобиться в дальнейшем при осуществлении функциональных обязанностей. Особое внимание следует обращать на наличие судимости, характер и способы ранее совершенных преступлений, приметы, связи с жителями административного участка, особенно состоящими на профилактическом учёте и т.п. Полученные сведения следует учитывать при определении круга лиц, в последующем проверяемых на причастность к совершению преступлений, совершённых в условиях неочевидности на обслуживаемой территории, а также в районе, в городе.
Участковые уполномоченные полиции всегда должны помнить о том, что они являются представителями государственной власти и наделены особыми властными полномочиями, в т.ч. по отношению к лицам, состоящим на профилактическом учёте в органе внутренних дел. Поэтому их внешний вид, манера общения с гражданами должны быть всегда безукоризненными. Общаясь с лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, участковые уполномоченные полиции должны учитывать тот факт, что эти лица достаточно длительное время, иногда исчисляемое десятками лет, отбывали уголовные наказания в местах лишения свободы, где повсеместно действуют жесткие, установленные самими заключёнными, правила межличностного общения. Как это ни покажется странным для простого обывателя, но эти правила, в частности, исключают нецензурную брань или иные оскорбительные высказывания в адрес собеседника. Некоторые слова и выражения, употребляемые в обиходе между простыми гражданами, для лиц, находившихся в местах лишения свободы, имеют особый смысл и являются неприемлемыми в общении. Например, сказанные в отношении осуждённого лица такие слова, как «козёл», «петух», «животное» или нецензурное выражение в его адрес могут незамедлительно вызвать у него достаточно агрессивную реакцию, чреватую негативным последствиями для лица, произнёсшего эти слова. Лица, отбывавшие уголовное наказание в местах лишения свободы, привыкшие строить свои отношения по определённым правилам, и после отбытия наказания достаточно остро воспринимают подобные слова, сказанные в их адрес, независимо от того, кто эти слова произнес - простой гражданин или сотрудник полиции. Поэтому необходимо всегда помнить эти обстоятельства и в общении с лицами, освобожденными из мест лишения свободы, всегда соблюдать профессиональную культуру речи. Беседу с поднадзорными лицами необходимо строить в выдержанных, спокойных тонах, чтобы поднадзорный видел в участковом уполномоченном полиции настоящего представителя государственной власти, к которому можно обратиться за помощью для решения своих жизненных, бытовых и иных проблем, включая проблемы, связанные с социальной адаптацией после освобождения из мест лишения свободы. Демонстрируя своё должное исполнение служебных обязанностей, объективное, справедливое отношение при решении вопросов, связанных с осуществлением индивидуально-профилактических и контрольно-надзорных функций в отношении поднадзорных лиц, участковый уполномоченный полиции обеспечит уважительное отношение к себе со стороны этой категории лиц, их родных и близких, а также со стороны других граждан, проживающих на обслуживаемой территории.
Участковые уполномоченные полиции должны выступать не только основными исполнителями, но и организаторами работы по осуществлению административного надзора. Им необходимо проявлять личную инициативу в ознакомлении постовых полицейских, несущих службу на территории административного участка, сотрудников вневедомственной охраны, инспекторов ДПС ГИБДД с необходимой информацией о проживающих на обслуживаемой территории лицах, формально подпадающих под установление административного надзора либо состоящих под ним. Это позволит значительно расширить имеющиеся возможности полиции при осуществлении повсеместного контроля за поведением указанных лиц в общественных местах, а также за их образом жизни, передвижением, совершением административных правонарушений, нарушений установленных судом
административных ограничений. Вышеуказанные сотрудники полиции должны быть ознакомлены участковым уполномоченным полиции не только с приметами и фотографиями поднадзорных, но и знать об имеющихся у них судимостях, о способах ранее совершённых преступлений, склонности к совершению отдельных видов противоправных деяний. От него они должны знать перечень обязанностей, запретов и ограничений, установленных поднадзорным лицам. Каждое лицо, состоящее под административным надзором, его поведение, образ жизни, связи, намерения совершать противоправные деяния и т.п., должны постоянно устанавливаться и анализироваться участковыми уполномоченными полиции с использованием не только гласных, но и негласных методов в ходе осуществления доверительных отношений с гражданами. Используя доверительные отношения, участковые уполномоченные полиции должны оказывать на поднадзорных лиц необходимое профилактическое воздействие, направленное на отказ от ведения антиобщественного образа жизни или от намерения совершить противоправное деяние.
Приказ, изданный во исполнение Закона об административном надзоре, обязывает участковых уполномоченных полиции осуществлять наблюдение за поднадзорными лицами и ежемесячно докладывать рапортом начальнику территориального органа внутренних дел о соблюдении ими административных ограничений, а также о возможности совершения ими преступлений и иных правонарушений, в т.ч. связанных с уклонением от административного надзора. Этим же нормативным актом участковым уполномоченным полиции предписывается проводить с поднадзорными лицами индивидуальную профилактическую работу. Определяя эту функциональную обязанность, приказ, так же как и закон, не раскрывает её содержания и не определяет формы и методы её проведения, ограничиваясь указанием на получение у поднадзорных лиц объяснений и других сведений по вопросам нарушений ими установленных административных ограничений и невыполнения, возложенных обязанностей. Данное обстоятельство представляет собой существенный пробел в нормативно-правовом обеспечении деятельности сотрудников полиции по осуществлению индивидуально-профилактических и контрольно-надзорных функций в отношении поднадзорных лиц. В связи с этим обращаем особое внимание участковых уполномоченных полиции на содержащееся в Законе об административном надзоре право поднадзорного лица обжаловать действия (бездействие) сотрудников полиции при осуществлении административного надзора. В Законе об административном надзоре немало не проработанных с позиции практического применения положений, вызывающих неоднозначное толкование их содержания и механизма реализации. Данное обстоятельство является условием того, что отдельные действия сотрудников полиции, осуществляющих административный надзор, могут быть обжалованы поднадзорными лицами. Как было отмечено выше, работниками прокуратуры эти действия могут быть квалифицированы как превышение должностных полномочий, сопровождаемые нарушением прав поднадзорного лица. Из-за несовершенства отдельных положений нормативных правовых актов, регламентирующих контрольно-надзорную и индивидуальную профилактическую работу сотрудников полиции, поводов для возникновения конфликтных ситуаций может быть более чем достаточно.
Например, приказ обязывает оформлять актом все результаты посещения сотрудниками полиции поднадзорного лица по месту жительства (пребывания) с целью проверки соблюдения им установленного запрета на пребывание вне жилого помещения в определённое время. Для осуществления этой контрольно-надзорной функции Закон об административном надзоре предоставляет сотрудникам полиции право беспрепятственно входить в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в установленное время суток. Это время, как правило, ограничено периодом с 22 часов 00 минут до 06 часов 00 минут следующего дня. Следует представить, во что может выразиться и уже выражается на практике исполнение этого указания. Предположим, сотрудники полиции посетят место жительства поднадзорного в 03 часа 00 минут ночи. Убедившись в нахождении поднадзорного лица по месту жительства или пребывания, они обязаны будут оформить проверку актом посещения поднадзорного лица, составленным в двух экземплярах. В лучшем случае они заполнят заранее приготовленные бланки данного акта. Составление акта предусматривает наличие двух очевидцев. Это могут быть или сотрудники полиции, или какие-то гражданские лица. Ими могут оказаться находящиеся с сотрудником полиции внештатные сотрудники (что маловероятно в позднее время) или поднятые с постели родственники либо соседи поднадзорного лица. Приказ обязывает после составления акта и подписания его лицами, принимающими участие в посещении, ознакомить с ним под подпись поднадзорное лицо, оставив ему один экземпляр. Участковые уполномоченные полиции, осуществляя административный надзор за соблюдением административного ограничения, должны будут посетить место жительства поднадзорного лица не менее четырех раз в месяц. Кроме этого, необходимо осуществить не менее двух контрольных проверок. Силами дежурного наряда в соответствии с установленным графиком также должно быть осуществлено несколько проверок. Однако практическое выполнение анализируемого указания с высокой долей вероятности может стать причиной для возникновения конфликтных ситуаций между сотрудниками полиции, участвующими в проверках, и поднадзорными лицами, их родственниками и соседями по квартире. В связи с этим авторы рекомендуют обязательное включение в группу сотрудников полиции, проверяющих поднадзорного, офицера, более опытного и, как правило, имеющего опыт бесконфликтного общения с гражданами [7, с. 80].
В период действия союзного законодательства об административном надзоре ведомственными приказами участковым инспекторам милиции предоставлялось право собственноручно оформлять
результаты посещения путём написания справок, в которых отражались результаты контроля за соблюдением поднадзорным лицом установленного запрета и результаты бесед с его родственниками, соседями, в зависимости от времени посещения, позволяющего провести такие беседы. В случаях, когда при посещении выявлялся факт отсутствия поднадзорного лица по месту жительства, участковый инспектор в присутствии очевидцев составлял акт о выявленном нарушении. Если при составлении акта поднадзорное лицо приходило в жилое помещение, в акте отражалось время его прихода, его состояние, и его пояснение о причинах отсутствия по месту жительства. В зависимости от времени выявления нарушения участковому инспектору предоставлялось право брать письменное объяснение у поднадзорного лица сразу или на следующий день. В большинстве случаев поднадзорное лицо вызывалось на следующий день в орган внутренних дел, где от него бралось письменное объяснение и на него составлялся протокол об административном правонарушении. В тот же день он доставлялся в суд для привлечения к административной ответственности за допущенное нарушение правил административного надзора или в отношении его в подразделение дознания передавался материал проверки для решения вопроса о возбуждении уголовного дела за злостное нарушение правил административного надзора.
Возможна и иная причина возникновения конфликтной ситуации при осуществлении сотрудниками полиции контрольно-надзорных и индивидуально-профилактических функций. Союзное законодательство об административном надзоре и действовавшие в то время ведомственные нормативные правовые акты предоставляли сотрудникам органов внутренних дел право на беспрепятственное посещение жилища поднадзорных лиц в любое время суток. Это было вполне обосновано и давало существенные результаты не только в осуществлении индивидуально-профилактических или контрольно-надзорных функций, но и в раскрытии преступлений, розыске и задержании преступников. Посещая жилище поднадзорных лиц в дневное или вечернее время, участковые инспектора могли спокойно пообщаться с родственниками поднадзорного, проживающими с ним на одной жилплощади, с его соседями по коммунальной квартире. Более того, посетив квартиру в не ожидаемое поднадзорным лицом время, сотрудники органов внутренних дел могли обнаружить там лиц антиобщественного поведения, собравшихся для употребления спиртных напитков, наркотических средств, готовящихся к совершению преступления либо возвратившихся после его совершения. Среди них нередко находились лица, объявленные в розыск.
Законом об административном надзоре и соответствующим приказом право участкового уполномоченного полиции на посещение места жительства или пребывания поднадзорного ограничено временем, в течение которого ему запрещено пребывание вне указанных помещений. При этом обстоятельстве ни о каком проведении в полном объёме индивидуальной профилактической работы участковым уполномоченным полиции не может идти речи. Представим ситуацию, при которой участковый уполномоченный полиции посещает место проживания поднадзорного лица во время, не установленное ограничением, для того чтобы провести профилактическую беседу в присутствии его родственников, соседей. Поднадзорное лицо, встав в дверях, в категорической форме отказывается впустить участкового уполномоченного полиции в квартиру. Вполне вероятно, что это может создать конфликтную ситуацию, развитие которой приведет к разбирательству в суде или прокуратуре по жалобе поднадзорного лица. Вполне вероятно, что действия участкового уполномоченного полиции, в зависимости от последствий возникшего конфликта, могут быть квалифицированы как нарушение законности и прав поднадзорного лица, с вытекающими отсюда негативными правовыми последствиями для его самого. Не следует забывать, что, помимо Закона об административном надзоре, сотрудники полиции в своей деятельности обязаны руководствоваться ФЗ «О полиции». В ст. 15 ФЗ «О полиции» перечислены конкретные обстоятельства, при которых сотрудник полиции имеет право входить (проникать) в жилые помещения помимо воли проживающих в них граждан. Имеющийся перечень обстоятельств не предусматривает такое право при выполнении сотрудником полиции своей функциональной обязанности по осуществлению профилактических функций в отношении лиц, состоящих под административным надзором во время, не установленное ограничением. Это означает, что в возникшей конфликтной ситуации между участковым уполномоченным полиции и поднадзорным лицом действия участкового уполномоченного не будут признаны соответствующими закону. Учитывая возможное провокационное поведение поднадзорных лиц, повсеместно наблюдаемое сотрудниками полиции, следует быть особенно осмотрительным при осуществлении своих функциональных обязанностей даже в случаях, когда их выполнение регламентировано нормативными актами федерального уровня. Приведённые примеры несовершенства нормативного правового обеспечения деятельности сотрудников полиции являются только незначительной частью их большого количества, выявленного авторами. Участковым уполномоченным полиции рекомендуется быть очень внимательными при изучении нормативных правовых актов, регламентирующих их индивидуально-профилактическую и контрольно-надзорную деятельность в отношении поднадзорных лиц. Необходимо тщательно анализировать содержащиеся в них положения, готовить и осуществлять проведение конкретных мероприятий в отношении поднадзорных лиц с позиции их законности, а не с позиции целесообразности, даже если целесообразность проведения, по убеждению самих участковых уполномоченных полиции, будет очевидна.
Приказ обязывает участковых уполномоченных полиции вносить в маршрутный лист записи о поведении поднадзорного лица по окончании срока его временного пребывания на обслуживаемом административном участке. Он должен знакомиться с записями в маршрутном листе, сделанными
в территориальном органе внутренних дел, на территории обслуживания которого находился поднадзорный в краткосрочном выезде. Он обязан делать отметки в маршрутном листе о прибытии поднадзорного, приобщать его к делу административного надзора, а также докладывать начальнику территориального органа внутренних дел о фактах: неприбытия поднадзорного лица в установленный срок к избранному месту жительства (пребывания); убытия с места жительства (пребывания) без разрешения территориального органа внутренних дел; невозвращения поднадзорного лица к установленному сроку без уважительных причин к месту жительства (пребывания) после краткосрочного выезда за установленные судом пределы территории в связи с исключительными личными обстоятельствами [5, п. 8.6]
Обращаем особое внимание сотрудников по надзору и участковых уполномоченных полиции на непроработанное должным образом положение Закона об административном надзоре, касающееся порядка предоставления поднадзорному лицу краткосрочного отпуска с выездом за пределы территории, установленные судом. По нашему мнению, Закон об административном надзоре необоснованно расширенно трактует исключительные личные обстоятельства, позволяющие поднадзорному лицу обращаться в орган внутренних дел за разрешением о выезде в краткосрочный отпуск за установленные судом пределы территории. Более того, установленный законом порядок осуществления контроля за поведением поднадзорного лица во время краткосрочного выезда не способствует обеспечению сотрудниками полиции необходимого контроля за соблюдением административных ограничений и не исключает возможности использования поднадзорным лицом краткосрочного отпуска для совершения преступлений. Анализ установленного Законом об административном надзоре перечня исключительных обстоятельств показывает, что выезд по ним поднадзорного лица и его отсутствие по месту установления административного надзора может осуществляться в пределах от нескольких часов до достаточно продолжительного времени, измеряемого месяцами. В результате в таких случаях поднадзорный в действительности может оказаться в положении формально контролируемого лица, а фактически, не контролируемого вообще со стороны полиции. Причиной этому может служить то обстоятельство, что по месту временного пребывания поднадзорного лица в другом муниципальном образовании ему не будут установлены новые административные ограничения, т.к. они ему уже были установлены судом по месту его постоянного проживания. Для их установления необходимо принять новое судебное решение об изменении поднадзорному лицу установленных административных ограничений, что не предусмотрено законом. Максимально, что может быть устно установлено поднадзорному лицу по месту его временного пребывания, это обязанность периодически являться в орган внутренних дел и отмечаться, тем самым подтверждая своё нахождение на территории муниципального образования. Многие перечисленные в законе обстоятельства, дающие право на краткосрочные выезды, по нашему мнению, не являются исключительными. Они трудно проверяемы, особенно в случаях, когда по возвращению к месту постоянного проживания поднадзорным лицом не предоставляются подтверждающие их документы. По нашему мнению, существенным пробелом Закона об административном надзоре, является и то обстоятельство, что начальнику органа внутренних дел предоставлены полномочия давать разрешение поднадзорному лицу на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории по вышеуказанным исключительным обстоятельствам. Таким образом, Закон об административном надзоре необоснованно расширяет полномочия начальника органа внутренних дел, давая ему право разрешать не исполнять (пусть даже какой-то срок) решение суда, установившего административные ограничения.
Сотрудникам полиции рекомендуется тщательным образом проверять обоснованность каждого обращения поднадзорного лица о разрешении ему краткосрочного выезда за установленные судом пределы территории. Проверку рекомендуется осуществлять в следующем порядке:
- сотрудники оперативных служб обязаны обладать информацией о намерениях поднадзорного лица совершить преступления в период краткосрочного выезда за пределы муниципального образования. Их мнение о целесообразности разрешения на выезд должно быть отражено в письменном виде на заявлении поднадзорного лица;
- участковые уполномоченные полиции в письменном виде на заявлении поднадзорного лица также должны выразить своё мнение о целесообразности удовлетворения обращения поднадзорного с учётом его личности, криминогенной и рецидивной опасности, вида, характера и способа ранее совершённого преступления, образа жизни, наличия нарушений им общественного порядка и установленных административных ограничений, его реагирование на проводимую с ним индивидуальную профилактическую работу;
- сотрудники подразделений по надзору обязаны проверить обоснованность и достоверность сведений о наличии исключительных обстоятельств, на которые ссылается поднадзорный. При необходимости следует затребовать их документальное подтверждении;.
- начальник территориального органа внутренних дел перед принятием решения о разрешении поднадзорному на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории, должен оценить представленные доводы, информацию, мнения и документы. При этом начальник территориального органа внутренних дел должен помнить, что Закон об административном надзоре и соответствующий приказ предоставляют ему только полномочия на принятие решения по обращению поднадзорного лица, но ни в коей мере не обязывают его принимать исключительно положительное решение. Приняв положительное решение о разрешении поднадзорному лицу краткосрочного выезда за установленные судом пределы территории без учёта мнения участкового уполномоченного полиции,
сотрудника подразделения по надзору, сотрудника уголовного розыска, начальник органа внутренних дел подлежит в равной степени ответственности в случае, если поднадзорное лицо совершит тяжкое или особо тяжкое преступление. Как показал проведенный авторами анализ правоприменительной практики, некоторые начальники территориальных органов ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области самоустранились от принятия решений по рассмотрению заявлений поднадзорных лиц о предоставлении им разрешения на краткосрочный выезд за пределы территории, установленные судом. Свои полномочия по принятию таких решений они, вопреки содержанию п. 6.6 Порядка осуществления административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, утверждённого Приказом МВД России от 8 июля 2011 г. № 818, переадресовали инспекторам подразделений по надзору и даже участковым уполномоченным полиции. Более того, с целью обеспечения себя страховкой от возможного наступления правовых последствий такую переадресацию своих полномочий некоторые из них предусмотрели при составлении в суд заявления органа внутренних дел об установлении административного надзора. Таким образом, своим неправомочным действиям они постарались придать силу судебных решений.
Список литературы
1. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 сентября 1983 г. № 10007-Х «О внесении изменений и дополнений в законодательство СССР об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1983. - № 39. - Ст. 584.
2. Кондрашов, В. П., Соловей, Ю. П., Черников, В. В. Российский закон о милиции. - М., 1992.
3. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [Электронный ресурс]: Доступ из справ. правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 20.05.2014).
4. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [Электронный ресурс]: Доступ из справ. правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 21.05.2014).
5. Приказ МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [Электронный ресурс]: Доступ из справ. правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 21.05.2014).
6. Приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» [Электронный ресурс]: Доступ из справ. правовой системы «Консультант плюс» (дата обращения: 21.05.2014).
7. Холманский, В. И., Стульнова, Т. В., Петрова, О. В. Правовые основы, основания, порядок установления и осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : учебное пособие. - М.: Флинта, Наука, 2013. - 182 с.
