CC BY
120
УДК 330.131.7
значение экологических правоотношений для устойчивого развития России в условиях глобальных изменений*
в настоящее время экологические правоотношения представляют собой сложный симбиоз, в котором тесным образом переплетаются интересы различных социальных групп, сообществ, общества в целом. наука экологического права выработала специфический научно-методологический категориальный аппарат, который можно успешно адаптировать в условиях системной трансформации российского общества.
Ключевые слова: экологические правоотношения; концепция устойчивого развития; экологизация; экологический компромисс.
Currently ecological legal relations represent a complex symbiosis in which the interests of different social groups, communities and society as a whole are closely intertwined. The ecological law has worked out scientific and methodological categorical apparatus that can be successfully adapted to the conditions of systemic transformation of Russian society.
Keywords: ecological legal relations; concept of sustainable development; ecologization; ecological compromise.
Лапина Марина Афанасьевна
д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой «Административное и информационное право» Финансового университета E-mail: [email protected]
Разработка концепции устойчивого развития
Для устойчивого развития России в условиях происходящих в мире глобальных изменений должна быть выработана и применена стратегия развития нашего государства во всех сферах жизнедеятельности (политической, экономической, соци-
Карпухин Дмитрий Вячеславович
канд. ист. наук, доцент, доцент кафедры «Административное и информационное право» Финансового университета E-mail: [email protected]
альной, экологической, информационной и идеологической).
Так, для анализа механизма реализации экологической функции государства важна научная оценка концепций экологически безопасного устойчивого развития, разработанных как за рубежом, так и в нашей стране.
* Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных согласно п. 31 «Правовое обеспечение устойчивого развития Российской Федерации в условиях глобальных изменений», раздел 1.1, общеуниверситетской комплексной темы Плана научной деятельности Финуниверситета на 2014 г.
Среди правоведов все большее признание получают теории, предусматривающие экологически безопасное устойчивое развитие общества. В 1983 г. была создана Международная комиссия ООН по окружающей среде и развитию, которая в опубликованном в 1987 г. докладе «Наше общее будущее» предлагала фактически новую модель цивилизации и утверждала, что невозможны постановка и решение экологических проблем вне их взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными проблемами: «Пришло время порвать с нашими старыми привычками... Экономика и экология должны быть полностью взаимосвязаны при принятии каких-либо решений или разработке юридических документов»1 [1].
Именно после публикации этого доклада стало широко применяться понятие «устойчивое развитие», подразумевающее модель социально-экономического развития, при которой достигается удовлетворение жизненных потребностей современного поколения людей (в перспективе — обеспечение такой возможности и для будущих поколений).
Важными являются разработки концепции устойчивого развития, выраженные в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию и выступлениях руководителей государств на встречах на высшем уровне по планетарным проблемам, которые состоялись в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Бразилия) [2]. На Всемирном саммите ООН по устойчивому развитию, проходившем в начале сентября 2002 г. в Йоханнесбурге (ЮАР), было предложено рассмотреть позиции ряда стран по вопросу введения строгих экологических стандартов. В 2011 г. в докладе
0 развитии человека Программы развития ООН была поставлена цель не только предотвратить дальнейшую деградацию окружающей среды, но и обеспечить социальную справедливость и более широкий доступ к лучшему качеству жизни. В июне 2012 г. в Рио-де-Жанейро на Конференции
1 Примечательно, что именно в это время — 17 сентября 1987 г. в газете «Правда» была опубликована статья М.С. Горбачева, который рассматривал экологическую безопасность в качестве органической части и ключевого момента всеобъемлющей системы международной безопасности. Со временем появились специальные научные статьи, посвященные правовым аспектам экологической безопасности: например, Тимошенко А.С. Глобальная экологическая безопасность — международ -но-правовой аспект // Советское государство и право. 1989, № 1. С. 84-91; Реймерс Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М., 1990.
ООН по устойчивому развитию «Рио+20» была декларирована необходимость перехода всех стран к «зеленой» экономике.
Среди экологических аспектов понятия устойчивого развития следует отметить:
• теоретическую разработку и практическую реализацию методов эффективного использования природных ресурсов;
• обеспечение экологической безопасности ноосферного развития2;
• совершенствование административных, экономических и правовых методов защиты природы;
• постоянную заботу о сохранении видового разнообразия биосферы;
• систематическую эколого-воспитательную работу среди населения, особенно молодежи, которая должна привести к формированию бережного отношения граждан к природе как к собственному дому [3].
Кроме экологического, существуют политико-правовой, экономический, социальный, международный и информационный аспекты устойчивого развития.
В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.04.1996 № 440 (далее — Концепция), указывается, что переход к устойчивому развитию предполагает:
• постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды;
• отказ от нынешних стереотипов мышления, пренебрегающих возможностями биосферы и порождающими безответственное отношение граждан и юридических лиц к окружающей среде и обеспечению экологической безопасности.
В Концепции отмечается, что на современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне
2 Определение «ноосфера» дал В.И. Вернадский. В своем учении он рассматривает человека как часть биосферы. Человек своим трудом многократно усиливает планетарную функцию живого вещества. Она становится все более управляемой человеческим разумом. Этот процесс естественным и неизбежным образом ведет к постепенному преобразованию земной биосферы в «мыслящую оболочку» или сферу разума — ноосферу. См. Вернадский В.И. Философские мысли натуралиста. М., 1988; Проблема биогеохимии. М., 1988; Научная мысль как планетное явление. М., 1989.
сбалансированного функционирования триады — природы, населения, хозяйства. Практически принятие Концепции означает начало нового этапа реализации экологической функции государства. В результате ухудшения экологической ситуации в стране возникает необходимость соблюдения принципов и целей устойчивого развития и, следовательно, реализации государством экологической функции.
Реализация экологической функции государства
Распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р была одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации, в которой подчеркивается необходимость формирования и последовательной реализации единой государственной политики в области экологии. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» содержит раздел 8 «Экология живых систем и рациональное природопользование», в котором не только обозначаются стратегические цели обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, но и указывается, что на состояние национальной безопасности в экологической сфере негативное воздействие оказывает истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, а также наличие в Российской Федерации экологически неблагополучных регионов.
Механизм реализации экологической функции государства включает системы правовых, организационных, экономических, технических и иных мер, принимаемых человеком, обществом и государством с целью обеспечения охраны окружающей природной среды, рационального природопользования, экологической безопасности человека, соблюдения экологического правопорядка.
Правовое регулирование охраны окружающей среды
Из теории государства и права следует, что задача правового регулирования ограничивается снабжением механизма действия права регулирующими средствами поведения, совокупность которых образует механизм правового регулирования. Достаточность этих средств, их качество являются условиями эффективного действия права [4]. Ряд
российских ученых Института государства и права РАН справедливо отмечают, что главная задача и конечная цель создания собственно экологического права и экологизации иных отраслей российского законодательства — обеспечение экологической безопасности, предупреждение угроз и опасностей для экологического благополучия общества в процессе социального и экономического развития, сохранение и восстановление благоприятной окружающей среды, важнейшими характеристиками которой является не только чистота (в смысле незагрязненности), но и ресур-соемкость (неистощимость), экологическая устойчивость, видовое разнообразие и эстетическое богатство [5].
К сожалению, имеющиеся на сегодня нормативные правовые акты, регулирующие стратегию социально-экономического развития Российской Федерации, не содержат ни одной нормы, касающейся экологических правоотношений. Так, основополагающий Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Закон № 172-ФЗ) не затрагивает экологические проблемы, решение которых во многом зависит от принимаемых документов стратегического планирования, хотя данный нормативный акт призван регулировать отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.
В Концепции развития российского законодательства отмечается, что экстремально высокие техногенные нагрузки на природную среду приводят к стремительному ухудшению качества окружающей среды в России — деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным, часто необратимым изменениям [6].
Нам представляется, что выходом из сложившейся ситуации будет включение эколого-право-
вых норм в стратегические и программные документы развития России, в первую очередь в Закон № 172-ФЗ.
Гармонизация эколого-правовых отношений
Особенностью экологических норм и правоотношений является их комплексный, синкретический характер. В современной российской системе права трудно найти правовую отрасль, отличающуюся таким сложным переплетением императивного и диспозитивного методов правового регулирования, сочетанием правовых предписаний в форме запретов и дозволений, дуалистической трактовкой объектов экологических отношений, множественностью субъектов — участников правоотношений, возникающих в сфере использования и охраны объектов экологического права.
На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады - природы, населения, хозяйства
Неслучайно правоведы на протяжении нескольких десятилетий пытаются выработать специфический правовой инструментарий гармонизации эколого-правовых отношений. Так, утверждается, что экологическая функция возникла недавно вместе с обострением проблемы охраны природной среды... Обострение экологической обстановки, возрастание роли и значения сферы взаимодействия общества и природы привели к необходимости появления в числе внутренних функций государства самостоятельной экологической функции. Причем в качестве главного ее назначения называется обеспечение научно обоснованного соотношения экологических и экономических интересов общества. Это позволит создать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни природную среду [7].
Считается, что особенностью метода правового регулирования экологических отношений, основанных на отношениях власти и подчинения,
служит метод экологизации, т.е. внедрения эколо-го-правовых требований во все правоотношения, связанные с оказанием воздействия на окружающую среду: государственно-правовые, административные, хозяйственные, земельные, лесные, водные, уголовные, трудовые и т.д. [8].
Теория «экологизации» как метода эколого-правового регулирования получила дальнейшее научное развитие в трудах ученых. Так, по мнению М.И. Васильева, «экологизация» в большей степени представляет собой не метод правового регулирования, а «технологию» [9]. Кроме того, «экологизация не обязательно всегда должна происходить путем внесения экологических требований в законодательные акты другой отраслевой принадлежности — в ряде случаев значение имеет интерпретация норм, результатом которой может стать экологизированное правоприменение» [9].
По нашему мнению, термин «экологизация» не только отражает охранительную специфику экологического законодательства, но и связан с активным внедрением экологоохранных запретительных норм в различные сферы общественных отношений, в первую очередь экономических. Экологизация представляет собой своеобразный «мост», посредством которого преодолевается глубинный дуализм правовой природы объектов экологических правоотношений. Его сущность заключается в том, что материальные объекты эколого-правового регулирования, например земля, лес, вода, атмосферный воздух, животный мир, недра, могут рассматриваться как в качестве объектов охраны, так и в качестве объектов хозяйственного использования. В последнем случае они выступают в качестве природных ресурсов. Дихотомия «объекты охраны — объекты использования» обусловливает подразделение науки экологического права на два института — «природоохранное право» и «природоресурсное право». Таким образом, по мысли авторов настоящей статьи, экологизация позволяет обеспечить взаимосвязь природоохранных и природоресурсных отношений. Природоресурсное законодательство включает правовые нормы, содержащие природоохранные императивы для хозяйствующих субъектов. В свою очередь, природоохранное законодательство содержит нормы, устанавливающие правила природоресурсного использования в экономических отношениях.
Специфика экологических правоотношений наложила отпечаток на содержание субъективных прав и юридических обязанностей их участников.
Так, М. И. Васильева отмечает, что особенности экологических общественных отношений, возникающих по поводу достижения благоприятного состояния окружающей среды, связанные с известной неопределенностью объекта правоотношения, до сих пор стимулируют дискуссии о юридической статусности субъективного права граждан на благоприятную окружающую среду. С одной стороны, субъективное право — высшая, юридически совершенная форма (стадия) развития законного интереса, но, с другой стороны, это средство реализации интереса [9].
По мысли исследователя, в экологических правоотношениях произошла трансформация интереса в правовую категорию. Сама по себе категория субъективного права является узкой в смысловом значении и не отражает всей многоликой палитры правового положения субъектов экологических правоотношений [9].
«Форма субъективного права, — отмечает М.И. Васильева,—лишь одно из возможных средств выбора, наиболее влиятельное и заметное, но одновременно с тем экологический интерес общества защищается и целым рядом других правовых средств. Таким образом, право граждан на благоприятную окружающую среду нецелесообразно рассматривать отдельно от детерминирующего интереса» [9].
По мнению исследователя, экологический интерес является объективной категорией, который влияет на поведение участников экологических правоотношений. Он может быть направлен на объект правоотношения; частично совпадать с ним; следовать вместе с правоотношением [9].
Мы полностью разделяем позицию ученого на правовую природу экологического интереса и считаем необходимым отметить, что категорию «экологический интерес» также следует рассматривать через призму публично-правового характера не только экологических, но и экономических правоотношений. Эта исключительно емкая категория, которая не исчерпывается только интересами граждан на благоприятную окружающую среду. В самом широком смысле слова она охватывает экологические и экономические потребности всех субъектов правоотношений в сфере охраны и использования природной среды. Уникальность этой правовой категории
заключается в ее универсализме. Субъекты экологических правоотношений, вне зависимости от правового статуса, реализуют субъективные права и достигают, таким образом, поставленной задачи, заключающейся в получении определенного блага, выгоды.
Следует также отметить, что правовые интересы, возникающие у субъектов экологических правоотношений, могут иметь разновекторный характер. Так, цель получения прибыли в результате недропользования может вступать в противоречие с эколого-охранными нормами, устанавливающими требования по охране окружающей среды.
Диалектика экологических правоотношений, сочетающая диаметрально противоположные начала в виде целей, интересов, субъективных прав и юридических обязанностей, предполагает интегрирующее начало, в роли которого также выступает специфическая эколого-правовая категория — экологический компромисс.
Механизм реализации экологической функции государства включает системы правовых, организационных, экономических, технических и иных мер, принимаемых человеком, обществом и государством с целью обеспечения охраны окружающей природной среды, рационального природопользования, экологической безопасности человека, соблюдения экологического правопорядка
Один из видных отечественных правоведов В.В. Петров отмечал, что «суть охраны окружающей природной среды состоит не в господстве экологии над экономикой, а в нахождении наиболее благоприятного для хозяйства и человека сочетания экологических интересов в здоровой и благоприятной для жизни природной среде с экономическими интересами общественного прогресса» [10].
М.И. Васильева утверждает, что экологическому праву присуще и, может быть, даже в большей степени, чем праву вообще, стремление
к согласованию разнонаправленных, а часто и взаимоконфликтных интересов — публичных и частных, индивидуальных и групповых, государственных и общественных, экологических и экономических, а в конечном счете, экологических и всех иных. Характерно, что именно в экологических правоотношениях человек как центральный их субъект концентрирует в себе весь потенциал и результат взаимодействия базовых (единых и противоречивых) потребностей — в дальнейшем развитии и сохранении окружающей среды как единственно возможной сферы жизни. Эта задача нерешаема только правовыми средствами [11].
Особенностью метода правового регулирования экологических отношений, основанных на отношениях власти и подчинения, служит метод экологизации, т.е. внедрения эколого-правовых требований во все правоотношения, связанные с оказанием воздействия на окружающую среду: государственно-правовые, административные, хозяйственные, земельные, лесные, водные,уголовные, трудовые и т.д.
Таким образом, феноменологическим достижением развития экологического законодательства стало генерирование категорий «экологизации», «экологического интереса», «экологического компромисса», уникальность которых заключается в том, что они носят не только и даже в большей степени не формально-юридический, а пруденциальный — экономический характер. На наш взгляд, указанные категории, по сути, могут использоваться в качестве методологического инструментария регулирования не только экологических, но и экономических отношений, связанных прежде всего с природопользованием.
Нельзя также не отметить усилившуюся тенденцию глобализации различных процессов экономической жизни. Так, А.К. Голиченков отмечает, что «все мы — свидетели процессов интеграции, ее интенсивной формы — глобализации
во всех сферах жизни и деятельности. В то же время право, являясь мощнейшим социальным регулятором, во многом продолжает оставаться дифференцированным по национальным, национально-блоковым, мировым системам («семьям») права. В полной мере, если не в первую очередь, это проявляется в правовом регулировании экологических отношений. Сложились (формируются) методологическая, идеологическая, политическая, экономическая, юридическая (юридико-техническая), организационная основы интеграции их правового регулирования» [11].
Исследователь рассматривает юридическую основу правовой интеграции, связанной с развитием законодательства в экологической сфере, в нескольких ракурсах.
В международно-правовом контексте интеграция предполагает сближение правовых систем различных государств и признание приоритета норм международного права [11]. На уровне Российской Федерации необходимо осуществить межотраслевую кодификацию экологического законодательства и разработать Экологический кодекс Российской Федерации [11].
Таким образом, наряду с формулированием пруденциальных категорий «экологизации», «экологического интереса», «экологического компромисса», отмеченного М.И. Васильевой, А.К. Го-личенковым, выделен процесс интегрирования национальных законов в сфере экологических отношений в наднациональное международное эколого-правовое законодательство и необходимость кодифицирования национального законодательства [11].
Быводы
На основании приведенного анализа экологических правоотношений для устойчивого развития России в условиях глобальных изменений можно сделать следующие выводы.
Экологическая функция наряду с другими государственными функциями представляет сложную многоуровневую систему и должна рассматриваться в единой целостной системе основных функций российского государства. При этом экологическая функция является функцией не только отдельного государства, но и общепланетарной.
Главное назначение экологической функции государства состоит в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических
и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни природную среду, провозглашенные Конституцией Российской Федерации.
Можно утверждать, что в России имеется механизм реализации экологической функции государства, который осуществляется с учетом разработанных концепций экологически безопасного устойчивого развития, применяемых как в нашей стране, так и за рубежом. В России — это Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 01.04.1996 № 440.
Синкретический характер экологических правоотношений обусловил генерирование понятийных категорий «экологизации», «экологического интереса» и «экологического компромисса», имеющих дуалистический характер, т.е. сочетающих формально-юридическую и пруденциальную составляющие.
Категории «экологизация», «экологический интерес» и «экологический компромисс» могут выступать в качестве регуляторов не только эколо-го-правовых, но и экономических отношений, что, несомненно, имеет большое значение для устойчивого развития государства в условиях глобальных системных трансформаций российского общества.
При осуществлении стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления необходимо учитывать экологическую составляющую. Последняя, по мысли авторов, является не просто всеохватывающей и пронизывающей все сферы бытия, но и потенциально рисковой для практически всех видов социально-экономической деятельности. Поэтому необходимым условием реализации задач стратегического планирования государства должна стать обязательная экспертная экологическая оценка социально-экономического развития государства с целью минимизации и предотвращения негативных последствий для состояния окружающей среды. Предупреждение экологических рисков является одним из залогов стабильного развития России в условиях глобальных изменений.
Литература
1. URL: http://устойчивоеразвитие.рф/files/ monographs/OurCommonFuture-introduction. pdf.
2. Встреча на высшем уровне «Планета Земля». Программа действий. Повестка дня на XXI век и др. Документы конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. Женева, 1993.
3. Гирусов Э. В. и др. Экология и экономика природопользования: учебник для вузов / под ред. проф. Э.В. Гирусова. М.: ЮНИТИ, 2000. С.129-130.
4. Общая теория права и государства: учебник / под общ. ред В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994.
5. Бринчук М.М., Дубовик О.Л., Жаворонко-ва Н.Г., Колбасов О.С. Экологическое право: от идей к практике. М., 1997. С. 9.
6. Концепция развития российского законодательства / под. ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2014. С.128.
7. Петров В.В. Экологическое право России: учебник для вузов. М., 1995. С. 47.
8. Петров В. В. Концепция экологического права как правовой общности, науки и учебной дисциплины / Материалы круглого стола (апрель 1987 г.) // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1987. № 5. С. 37.
9. Васильева М. И. О соотношении интереса и субъективного права в экологических правоотношениях // Экологическое право. 2012. № 4. С. 26.
10. Петров В.В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона «Об охране окружающей природной среды») // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1992. № 3. С. 6.
11. Васильева М.И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. № 2/3, Специальный выпуск.
12. Голиченков А.К. Основы интеграции и правового регулирования экологических отношений: реалии и перспективы // Экологическое право. 2012. № 4. С. 32-36.
