CC BY
235
Г.В. Выпханова *
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Информационное обеспечение природопользования и охраны окружающей среды в современном информационном обществе следует выделять в числе основных направлений науки экологического права. Это обусловлено, с одной стороны, существованием объективных общественных и государственных потребностей в экологической информации, с другой - несовершенством правового регулирования эколого-информационных общественных отношений, возникающих в процессе использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, необходимостью его оптимизации.
Обладание экологической информацией и ее использование необходимо для достижения различных целей, главной из которых является принятие эколого-значимых решений. Это крайне важно как для органов власти, конкретного юридического лица, так и для любого гражданина. Только располагая экологической информацией, каждый может принять для себя решение, в частности, о нахождении и действиях в зоне техногенной аварии с негативными экологическими последствиями, как, например, в случае катастрофы на Чернобыльской АЭС.
Данные ежегодных государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации свидетельствуют о неуклонном росте техногенных аварий. Так, если в 2001-2003 гг. их число варьировалось в пределах 200-400 в год, то в 2004 г. их произошло свыше 800, в 2005 г. - около 2,5 тыс. Развитие российской экономики сопровождается увеличением количества потенциально опасных производственных объектов,
* Заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института, кандидат юридических наук.
Труды Института государства и права 81
Российской академии наук № 2/2010
которых в 2006 г. насчитывалось свыше 22,5 тыс. только в топливно-энергетическом и промышленном комплексах1.
В такой ситуации экологическая информация является неотъемлемой составляющей и условием безопасного развития общества, защиты гарантированных Конституцией РФ экологических прав граждан.
Состояние же экологической информированности в России оценивается неоднозначно. В последнее время наблюдается более активное участие населения в обсуждении принимаемых управленческих и других решений, затрагивающих экологические права граждан, в том числе право на экологическую информацию. Активность общественности особенно отмечается при размещении и строительстве различных объектов на городских и других территориях, о чем свидетельствуют многочисленные примеры. Так, на проект генплана развития Москвы в 2009 г., в обсуждении которого приняли участие 15 тыс. москвичей, поступило 70 тыс. замечаний2. Против строительства Эвенкинской ГЭС выступили 85% жителей и 90% общественных организаций3. Однако в обоих случаях общественные слушания прошли с нарушением прав граждан на экологическую информацию, что весьма показательно.
На практике нередки случаи отказа в предоставлении экологической информации, предоставления недостоверных сведений, не в полном объеме, их непредоставления или несвоевременного предоставления. Например, о строительстве АЭС в г. Муроме Владимирской области жители узнали из средств массовой информации. В ходе общественный слушаний, проходивших осенью 2009 г., необходимой экологической информа-
1 См.: Государственный доклад Минприроды России «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году» // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: URL: http://www.gisa.ru/59176.html (последнее посещение - 28 февраля 2010 г.)
3 См.: URL: http://www.plotina.net/evenki-rossii-protiv-stroitelstva-ges (последнее посещение - 28 февраля 2010 г.)
ции представлено не было, в связи с чем 95% населения выступили против реализации этого проекта Росатома4
Нарушение прав на экологическую информацию происходит при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В 2008 г. в Новосибирской области произошли два случая разлива нефтепродуктов с загрязнением 10 га территории, о чем своевременно не были проинформированы население и органы власти, включая МЧС5.
Проблемы доступа к экологической информации, ее предоставления во многом связаны с несовершенством федеральной и региональной нормативной правовой базы в этой области. Правовой режим экологической информации, право на нее граждан, общественных организаций, порядок и условия ее предоставления, распространения, обмена и другие требования содержатся в экологическом, информационном и ином законодательстве, которое, однако, не лишено пробелов и противоречий6. Кроме того, даже законодательно установленные требования к экологической информации не всегда исполняются на практике, в том числе при реализации эколого-правовых мер, предусмотренных экологическим законодательством, а также в процессе осуществления экологического управления7. В науке экологического права проблемы предоставления экологической информации, обеспечения доступа к ней рассматриваются наряду с ее понятием, составом, источниками, правовым режимом, применением юридической ответственности в составе специальных и общих эколого-правовых исследований8. Вместе с тем проблематика в
4 См.: Экология и права человека. Бюллетень. Сообщение ECO-HR. 3417. 2009. 12 дек.
5 См.: URL: http://www.sibexpertco.ru/news/companynews_9.html (последнее посещение - 28 февраля 2010 г.)
6 Подробнее см.: Выпханова Г.В. Экологическая информация: проблемы теории и законодательства / Под ред. М.М. Бринчука. М., 2009. С. 155-207.
7 См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 284-397.
8 См.: Волков К.В. Правовое регулирование доступа к экологической информации (сравнительно-правовой анализ): Дисс. ... канд. юрид.
сфере экологической информации гораздо шире и не ограничивается этими вопросами. Объективно все экологические общественные отношения в той или иной мере связаны с экологической информацией, что предопределено общим свойством информации системного воздействия на все сферы жизни общества.
Экологическая информация важна для всех субъектов экологических отношений. Информационное сопровождение требуется при осуществлении деятельности органов представительной, исполнительной и судебной власти в экологической сфере, а также в процессе реализации всех эколого-правовых мер и функций экологического управления.
Эти и другие факторы обусловливают необходимость информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды в целом. Его правовые основы были определены в середине 1990-х гг. М.М. Бринчуком9, поддержаны О.Л. Дубовик10, восприняты в эколого-правовой науке и нашли отражение в структуре экологического права как учебной дисциплины.
На сегодняшний день, в условиях активного развития глобального информационного общества, происходящего на фоне современного цивилизационного кризиса и обострения экологических проблем, требуется создание оптимальной системы правовых средств, направленных на регулирование эколого-информационных отношений, возникающих в связи с созданием и обращением экологической информации в области природопользования и охраны окружающей среды, разработка необхо-
наук. М., 2009. С. 217; Дубовик О.Л. Экологическая информация: понятие, виды, режим, защита // Зеленый мир. 2003. № 21-22. С. 6-7; Карху О. С. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об экологической информации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 231; Попов А.А. Правовое регулирование экологической информации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 189.
9 См.: БринчукМ.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. М., 1998. С. 246-284.
10 См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М., 2003. С. 172-182.
димой теоретико-правовой и нормативно-правовой базы. О необходимости пересмотра теоретико-методических основ и содержания информационного обеспечения в сфере охраны окружающей среды О.Л. Дубовик высказывалась еще в 1993 г.11
Правомерность и возможность таких подходов предопределяются информационной сущностью права, в том числе экологического, которую следует учитывать при обосновании теоретико-правовых основ и юридических инструментов информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.
Определить наиболее оптимальную, достаточную и целостную систему таких правовых инструментов, на наш взгляд, позволяют общетеоретические правовые категории «механизм правового регулирования» и «правовая система». Их использование применительно к эколого-информационным отношениям дает возможность обосновать новое для теории экологического права понятие «правовой механизм информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды».
Данный механизм можно определить как систему правовых средств, опосредованных правовыми нормами экологического, информационного и других отраслей права, направленных на правовое регулирование эколого-информационных отношений (общественных отношений, возникающих в процессе природопользования и охраны окружающей среды, связанных с экологической информацией и эколого-информационными процессами), а также обеспечивающих эффективное правовое воздействие на участников этих отношений в целях реализации их экологических прав, включая право на информацию о состоянии окружающей среды. В составе этого правового механизма необходимо выделять находящиеся во взаимосвязи и взаимодействии
доктринальную, правотворческую, нормативно-правовую, пра-
12
воприменительную и правоохранительную составляющие .
11 См.: Дубовик О.Л. Механизм действия экологического права (юридический и социологический подходы): Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1993. С. 23.
12 О понятии, структуре и содержании этой правовой категории см.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. М., 2009. С. 24-46.
Такая правовая модель позволяет проследить динамику правового регулирования эколого-информационных отношений, начиная с формирования научных концепций, разработки и принятия нормативных правовых актов до их применения на практике, а также оценить, насколько при этом учитываются общественные и государственные потребности в экологической информации. Тем самым обеспечивается эффективность правового воздействия на участников эколого-информационных отношений правовых средств, содержащихся в правовых нормах, предусмотренных не только экологическим, но и конституционным, информационным, другими отраслями права, в той мере, в какой они относятся к экологической информации. Эти нормы образуют комплексный правовой институт, что свидетельствует о сложном характере правового регулирования эколого-информационных отношений.
Основной объем их правового регулирования приходится на экологическое и информационное право. В этой связи возникают вопросы о характере и пределах взаимодействия данных отраслей, определения отраслевого приоритета.
Несмотря на отмечаемую учеными системообразующую и системоорганизующую роль информационного права в системе российского права13, оно не учитывает и не может учитывать публично-правовое содержание и другие специфические особенности экологической информации, а также эколого-информационных отношений, возникающих в области природопользования и охраны окружающей среды, которые составляют предметную сферу экологического права. Соответственно требования к экологической информации, включая ее понятие, состав, правовой режим и т.д., должны устанавливаться нормами экологического права. На их основе осуществляется правовое регулирование эколого-информационных отношений с учетом общих положений и предписаний, предусмотренных информационным правом, а также норм других отраслей права, относящихся к экологической информации. При этом должен быть обеспечен отраслевой приоритет экологического права.
13 См.: Бачило И.Л. Информационное право: Учебник для вузов. М., 2009. С. 39.
Ключевым теоретико-правовым вопросом, имеющим и практическое значение, продолжает оставаться правовое понятие и состав экологической информации. В условиях множественности доктринальных подходов к понятию «экологическая информация» и его отсутствия в экологическом законодательстве необходима выработка определения, основанного на родовидовых характеристиках, отражающих сущность и наиболее важные особенности экологической информации, позволяющих отграничить ее от иных видов информации и установить оптимальный правовой режим.
Такой подход соответствует общетеоретическому учению о доктринальных и правовых дефинициях. Основываясь на его положениях, можно выявить относительные пределы, границы понимания экологической информации как явления правовой действительности, его существенные родовидовые признаки, логические связи и отношения с понятийным аппаратом экологического права, а также сформулировать определение этой правовой категории.
Экологическая информация представляет собой любые сведения (сообщения, данные о состоянии окружающей среды и ее компонентов, их изменении под влиянием негативной хозяйственной и иной деятельности, источниках такой деятельности, принимаемых мерах и др.) независимо от формы представления, характеризующие состояние и специфические особенности сферы взаимодействия общества и природы, необходимые для охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, охраны жизни и здоровья граждан, а также имеющие значение (являющиеся значимыми) для обеспечения общественных, личных и государственных экологических интересов и потребностей, осуществления и защиты экологических прав граждан и юридических лиц.
Необходимо законодательное закрепление данного понятия наряду с открытым и максимально широким перечнем сведений, относящихся к экологической информации, в том числе о ее ис-
точниках14. Это имеет важное значение для установления правового режима тех или иных сведений, обладающих особенностями, которые должны учитываться в процессе правового регулирования возникающих по их поводу эколого-информационных отношений, посредством законодательного закрепления для них специальных правовых требований при соблюдении общего правового режима экологической информации.
Такие требования, например, к сведениям о состоянии окружающей среды и ее загрязнении содержатся в экологическом законодательстве, преимущественно в природоохранных законах и иных нормативных правовых актах. Правовой режим сведений о состоянии здоровья и безопасности жизни граждан, условиях их жизни, связанных с состоянием окружающей среды, определяется наряду с природоохранным также санитарно-гигиеническим законодательством. Сведения, касающиеся состояния природных ресурсов, предусматриваются преимущественно природоресурсным законодательством, и, кроме того, они также являются объектом гражданского права. В связи с этим возникает вопрос о разграничении таких сведений и определении их правового режима.
При его решении необходимо учитывать соотношение публично-правовых и частноправовых начал в экологическом праве и законодательстве, взаимосвязь публичных и частных интересов. Эти аспекты также влияют на правовой режим сведений, относящихся к экологической информации, многие из которых имеют сложный правовой характер. Показательными в этом отношении являются экологический аудит, а также информация, используемая и полученная при его проведении. Сложную правовую природу имеют сведения и их источники в сфере природопользования, которая хотя и обладает частноправовым содержанием, но также рассматривается в эколого-правовой науке с позиций публичных интересов, например применительно к договорам водопользования и др.15
14 О правовом понятии и составе экологической информации см.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. С. 46-72.
15 См.: Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. 2003. № 4. С. 17-18.
Не менее значимым и малоизученным в науке экологического права является вопрос о правовой природе эколого-информационных правоотношений, который следует рассматривать на основе разных научных подходов к конструкции «правоотношения», выработанных теоретиками права.
Соответственно эколого-информационные правоотношения представляется необходимым характеризовать:
в рамках общетеоретического понятия «механизм правового регулирования», в системе которого правоотношения выступают в качестве главного средства, при помощи которого осуществляется действие юридических норм16. Этот подход, имеющий выраженную практическую направленность, позволяет оценить, каким образом исполняются предусмотренные правовыми нормами предписания, относящиеся к экологической информации, как реализуются права граждан и других участников эколого-информационных правоотношений на эту информацию, в достаточной ли степени они обеспечиваются корреспондирующими обязанностями конкретных субъектов;
во взаимосвязи эколого-информационных правоотношений с фактическими общественными отношениями, возникающими по поводу и в связи с экологической информацией. Такую возможность дает определение правоотношений в общей теории права как общественного отношения, урегулированного норма-
17
ми права . В данном случае можно проследить динамику развития объективно существующих эколого-информационных общественных отношений, включения их в процесс правового регулирования, возникновения эколого-информационных правоотношений;
в контексте общетеоретического положения о единстве в правоотношении фактического (материального) содержания и
юридической формы, которое лежит в основе «модельного»
18
подхода к пониманию правоотношения . Он позволяет опреде-
16 См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 130-131.
17 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд. М., 2000. С. 509.
18 См.: Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980. С. 173; Марченко Н.И. Проблемы теории
лить, насколько общественные потребности в экологической информации учтены в «моделях», сконструированных в правовых нормах. От этого зависят и конкретные действия субъектов эколого-информационных правоотношений, реализация их прав и обязанностей на экологическую информацию;
в рамках теоретической концепции правоотношения как возникающей на основе норм права индивидуализированной общественной связи между субъектами, характеризующейся наличием у них субъективных прав и обязанностей. При этом имеет значение степень индивидуализации, которая может быть минимальной, средней и максимальной19. В экологическом законодательстве преобладают нормы, предусматривающие право граждан и общественных организаций на экологическую информацию, не всегда обеспеченное обязанностями по ее предоставлению. Эти и другие недостатки вызывают необходимость конструирования в правовых нормах модели максимально индивидуализированных эколого-информационных правоотношений с установлением четких корреспондирующих друг другу прав и обязанностей субъектов.
Важное теоретико-правовое и практическое значение имеет состав эколого-информационных правоотношений, включающий субъекты, объекты и содержание. При определении субъектного элемента - дискуссионного в науке экологического права вопроса - представляется целесообразным использование существующей в общей теории права классификации субъектов правоотношений, согласно которой они подразделяются на три группы: индивиды, организации и социальные общности.
На основе этого подхода, а также учитывая соответствующие правовые нормы, предусмотренные экологическим законодательством, в составе субъектов эколого-информационных правоотношений необходимо выделять: индивидуальный субъект (человек, граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства (апатриды); лица с двойным гражданством); социальные общности (население, жители поселения и т.д.); коммерческие и некоммерческие юридические лица; общественные и иные не-
государства и права: Учебник. М., 2001. С. 639.
19 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. М., 1981. С. 82-83.
коммерческие объединения, Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования. Данная классификация имеет не только теоретическое, но и практическое значение для определения и расширения в законодательстве субъективных прав и обязанностей, гарантий их реализации в целях обеспечения доступа к экологической информации.
Объектом эколого-информационных правоотношений наряду с экологической информацией следует признавать информационные процессы, информационные услуги, формы экологической информации и др., что соответствует плюралистиче-
гт 20
скому пониманию объекта правоотношения .
Теоретико-правовое значение имеет и классификация эко-лого-информационных правоотношений. Она позволяет системно подойти к их оценке, обозначить наиболее важные групповые особенности, выявить проблемы, возникающие при их возникновении, изменении и прекращении.
Исходя из оснований и критериев, выработанных общетеоретической юридической наукой к классификации правоотно-шений21 , можно выделить следующие основные виды эколого-информационных правоотношений: по характеру содержания и согласно функциям права, которые в них проявляются, - регулятивные и охранительные (последние имеют публично-правовой характер); по характеру обязанности - активные и пассивные; в зависимости от степени определенности - относительные и абсолютные. Наряду с этим целесообразно выделение в зависимости от информационных процессов, предусмотренных информационным законодательством, эколого-информационных правоотношений, возникающих: при осуществлении поиска, доступа к экологической информации (возможности ее получения и использования); при производстве, передаче, предоставлении и распространении экологической информации. Требования к этим информационным процессам применительно к экологиче-
20 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Мату-зова и А.В. Малько. С. 320.
21 См.: Рассолов М.М. Проблемы теории государства и права: учебник. М., 2007. С. 257-258; Бэр С. Размышления у порога: накануне принятия Хартии Европейского союза об основных правах // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 3. С. 113.
ской информации должны содержаться в экологическом законодательстве.
В информационном обеспечении природопользования и охраны окружающей среды существенную роль играют доктри-нальные основы информационного и экологического права, имеющие значение для совершенствования нормативной правовой базы в области экологической информации, правового регулирования эколого-информационных отношений. К таким док-тринальным основам следует относить не только научные взгляды, касающиеся экологической информации, но и естественнонаучные и философские концепции в области взаимодействия общества и природы, в том числе отражающие объективные законы развития природы. Они являются важными источниками экологической информации, которые необходимо учитывать при разработке, законодательном закреплении и использовании эко-лого-правовых мер.
В отличие от эколого-правовых исследований в науке информационного права недостаточно внимания уделяется вопросам, связанным с экологической информацией. Между тем в современном информационном обществе актуализируется необходимость таких разработок, особенно проведения межотраслевых эколого-информационных научных исследований и восполнения на этой основе пробелов концептуальных и доктринальных документов в информационной и экологической сферах, утвержденных органами государственной власти.
В составе доктринальных основ информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды следует выделять информационную составляющую концепции развития экологического законодательства. Наряду с положениями, непосредственно относящимися к экологической информации (определение ее понятия, состава, видов, источников, доступа и т.д.), она должна включать эколого-правовые меры информационного характера (экологический мониторинг, экологический учет и отчетность, государственные кадастры и реестры природных ресурсов и др.), а также охватывать информационные особенности и характеристики иных правовых мер, (оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, эко-
логический контроль и т.д.), реализация которых требует эколо-го-информационного сопровождения.
Совершенствование законодательства в области экологической информации на доктринальном уровне порождает необходимость решения ключевых теоретико-правовых вопросов: определения характера и форм взаимодействия информационного и экологического права в процессе правового регулирования эколого-информационных отношений, установления при этом отраслевых приоритетов, а также пределов экологизации информационного права и законодательства. Эффективность этого законодательства во многом зависит от использования экологической информации и ее источников в правотворческой деятельности. К ним относятся нормативные правовые акты и материалы правоприменительной практики в области природопользования и охраны окружающей среды, материалы экологического мониторинга, государственных кадастров и реестров природных ресурсов, другие специальные эколого-информационные источники, позволяющие оценить состояние, потребности и перспективы развития законодательства, а также иные статистические, социологические, аналитические, научные документы, содержащие сведения, входящие в состав экологической информации.
Среди таких источников особое место занимают ежегодные государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации и аналогичные доклады в субъектах РФ, в которых содержится комплекс эколого-информационных сведений. Между тем их информационное содержание является недостаточным и фрагментарным, что вызывает необходимость как расширения содержания специального информационного раздела, так и усиления информационной составляющей других разделов докладов в целях формирования более полной, объективной и достоверной экологической информации.
Важной составной частью эколого-информационного сопровождения правотворческой деятельности является эколого-правовой мониторинг законодательства и правоприменительной практики в экологической сфере и ее информационному обеспечению. Функции по его проведению необходимо возложить на
Министерство природных ресурсов и экологии РФ, организующее подготовку федерального доклада. Полученные информационно-аналитические сведения должны включаться в ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации, а также представляться в Центр мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания РФ для их отражения в ежегодном докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации.
Состояние и перспективы развития законодательства в области экологической информации необходимо рассматривать в контексте комплексности и межотраслевого взаимодействия. Оно имеет сложный характер и представляет собой правовой массив, состоящий из нормативных правовых актов, предусмотренных в конституционном, информационном, экологическом и смежном с ним законодательстве (санитарно-эпидемиологическом и др.), базовых (уголовном, административном, гражданском) и иных отраслях законодательства (градостроительном и т.д.) в той мере, в какой они регулируют эко-лого-информационные отношения.
В этом законодательном массиве центральное место занимают информационное и экологическое законодательство. Эти отрасли соотносятся друг с другом как общее и специальное (особенное). Применительно к экологической информации нормы информационного законодательства получают конкретизацию в экологическом законодательстве, на которое приходится основной объем правового регулирования эколого-информационных отношений.
Информационное законодательство оказывает позитивное влияние на правовое регулирование эколого-информационных отношений, особенно в результате принятия Федерального закона от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»22. Тем не менее в экологическом и информационном законодательстве все еще сохраняются пробелы и противоречия в части обеспечения доступа к экологической информации, ее предоставления органами власти и юридическими
22 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
лицами, осуществляющими хозяйственную деятельность, распространения таких сведений, в том числе через средства массовой информации и Интернет, эколого-информационного обмена, включая международный, и т.д.
В целях совершенствования и развития законодательства в области экологической информации на системной основе представляется необходимым:
разработка и принятие федерального закона «Об экологической информации», направленного на регулирование отношений, связанных с экологической информацией и ее обращением, возникающих в процессе природопользования и охраны окружающей среды. В нем следует предусмотреть: понятие, состав, виды экологической информации и ее источников, а также виды эколого-информационных ресурсов, установив требования к правовому режиму государственных эколого-информационных ресурсов на основе публично-правовых начал регулирования; принципы правового регулирования отношений в области экологической информации (открытости, доступности, достоверности, обоснованности, своевременности, полноты и др.); право граждан и общественных организаций (объединений) на экологическую информацию, определив обязанности уполномоченных субъектов по ее предоставлению, порядок и способы обеспечения доступа граждан и других пользователей к экологической информации; порядок создания и функционирования эко-лого-информационных систем; порядок обмена и распространения экологической информации; требования защиты права на экологическую информацию и привлечения нарушителей законодательства к юридической ответственности;
обеспечение учета в процессе законотворческой деятельности положений международных конвенций, других документов в области охраны окружающей среды, в том числе касающихся экологической информации, а также использование зарубежного экологического и информационного законодательства;
использование позитивного опыта правотворчества субъектов РФ, устранение неравномерности развития регионального законодательства в области экологической информации для создания единого правового пространства на территории РФ в ча-
сти информационного обеспечения природопользования и охра-
23
ны окружающей среды .
Информационное обеспечение природопользования и охраны окружающей среды во многом зависит от эколого-правовых мер, предусмотренных в экологическом законодательстве, в том числе реализуемых посредством организационно-правового ме-ханизма24. Наряду с различными правовыми характеристиками все они в той или иной мере обладают информационным содержанием. Это необходимо учитывать при определении и законодательном закреплении понятия и правового режима конкретных эколого-правовых мер, а также в процессе их реализации. От этого во многом зависит состав, объем и субъекты экологической информации.
Информационное содержание присуще и экологическому управлению, что требует выделения в этой сфере информационной функции, а также информационной составляющей других управленческих функций.
Одной из наиболее важных эколого-правовых мер и функций экологического управления информационного характера является экологический мониторинг. В процессе его проведения осуществляются сбор, обработка, хранение, обобщение, анализ и использование различных сведений, относящихся к экологической информации, которые отражаются в информационных документах и содержатся в информационных базах данных.
Информационное содержание характерно для всех видов экологического мониторинга, которое, однако, недостаточно учитывается в процессе его правовой регламентации. Федеральная и региональная нормативная правовая база, кроме того, недостаточна для осуществления экологического мониторинга, особенно государственного, на системной комплексной основе.
23 О состоянии и перспективах развития законодательства в области экологической информации подробнее см.: Выпханова Г.В. Экологическая информация: проблемы теории и законодательства / Под ред. М.М. Бринчука. С. 155-239.
24 Подробнее см.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. С. 237-332.
В целях построения системы экологического мониторинга на единых требованиях, концептуальных подходах и принципах, обеспечения полноты, непротиворечивости, сопоставимости информации, совместимости информационных систем, непрерывности проведения экологического мониторинга, необходимо обеспечить: формирование и функционирование Единой государственной информационно-аналитической системы природопользования и охраны окружающей среды, базирующейся на научно обоснованной концепции, обеспечивающей проведение экологического мониторинга на основе комплексного подхода, многоуровневого и межотраслевого информационного взаимодействия; ведение Единого государственного фонда экологической информации, включающего сведения в области природопользования и охраны окружающей среды; научное, правовое, методическое, метрологическое, организационное, финансовое, материально-техническое и кадровое сопровождение экологического мониторинга.
Создание эффективной нормативной правовой базы экологического мониторинга требует перевода правового регулирования отношений в этой области с преимущественно подзаконного на законодательный уровень и принятия Федерального закона «Об экологическом мониторинге». В нем следует предусмотреть понятие, цели, задачи, принципы, систему, виды экологического мониторинга, порядок его организации и проведения, включая сбор сведений, информационный обмен, координацию и взаимодействие между уполномоченными субъектами, предоставление и использование полученных сведений; закрепить право граждан и других заинтересованных лиц на доступ к экологической информации наряду с обязанностями по их реализации, указать обеспечительные меры. Для установления единых требований осуществления государственного экологического мониторинга на уровне субъектов РФ необходимо разработать модельный закон о территориальной системе наблюдения за состоянием окружающей среды.
Выраженный информационный характер имеют предусмотренные экологическим законодательством эколого-правовые меры (государственные кадастры, реестры природных ресурсов и природных объектов, регистры источников воздействия на
окружающую среду и др.), объединенные учетно-регистрационным содержанием. В ходе осуществления учетной деятельности как одного из основных направлений реализации информационной функции экологического управления они образуют единую унифицированную государственную систему экологического учета, являются информационными ресурсами, содержащими экологические сведения, и соответственно важными источниками экологической информации. Кроме того, наряду с общими свойствами эти меры обладают отличительными особенностями, которые не были учтены при замене государственных водного и лесного кадастра на аналогичные государственные реестры, в результате чего произошло сокращение и изменение объема, состава, а также содержания включаемых в них сведений.
Как и экологический учет, в том числе государственный статистический учет и отчетность, указанные правовые меры осуществляются органами экологического управления в целях информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды, принятия эколого-обоснованных управленческих, хозяйственных и иных решений, обеспечения граждан и других пользователей достоверной экологической информацией. В этой связи представляется необоснованным исключение из земельного законодательства государственного земельного кадастра и введение взамен него государственного кадастрового учета земельных участков, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. «О государственном кадастре недвижимости»25.
Информационная функция реализуется при осуществлении оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) хозяйственной и иной деятельности и экологической экспертизы. Однако эффективность информационной составляющей этих эколого-правовых мер является низкой при наличии серьезных недостатков действующего законодательства в этой области как на федеральном, так и региональном уровне. В этой связи наряду с объективно существующими потребностями восстановления правового статуса ОВОС и государственной экологической эксперти-
25 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
зы, проведение которых должно быть обязательно для всех видов планируемой хозяйственной и иной деятельности, необходимы:
определение состава, объема и перечня экологической информации, а также обосновывающей документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, в зависимости от сложности объекта экспертизы, а также степени воздействия на окружающую среду;
разработка порядка участия общественности в принятии решений о видах деятельности, связанной с природопользованием и воздействием на окружающую среду. В частности, следует установить процедуру и условия информирования общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учета общественного мнения в процессе принятия решений; определить способы участия граждан и общественных организаций (объединений) в ОВОС и государственной экологической экспертизе, а также обеспечения их доступа к экологической информации при проведении этих процедур; регламентировать осуществление общественной экологической экспертизы.
Важное значение в информационном обеспечении природопользования и охраны окружающей среды имеет экологический контроль как эколого-правовая мера, направленная на обеспечение уполномоченными субъектами соблюдения и исполнения требований экологического законодательства, нормативов и нормативных документов в области природопользования и охраны окружающей среды. В числе его функций выделяется информационная, которая должна реализовываться в рамках всех видов и форм экологического контроля, а также стадий осуществления контрольной деятельности (при планировании, подготовке, проведении контрольных мероприятий, оформлении, учете и анализе их результатов, принятии мер по результатам проверки).
В целях информационного сопровождения государственного экологического контроля необходимо определить единые требования и установить порядок работы с экологической информацией при планировании, подготовке, проведении контрольных мероприятий, оформлении, учете, анализе их результатов и принятии к нарушителям правовых мер воздействия.
Для повышения эффективности мер административной ответственности за правонарушения в области экологической информации и восполнения существующих пробелов целесообразным представляется расширить содержание ст. 8.5 КоАП РФ «Сокрытие или искажение экологической информации» путем включения в нее дополнительных оснований применения административного взыскания - за непредоставление экологической информации и отказ от ее предоставления.
Таковы, на наш взгляд, основные правовые аспекты и проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Выводы и предложения по формированию его теоретико-правовой базы и совершенствованию законодательства будут способствовать оптимизации и повышению эффективности правового регулирования эколого-информационных отношений, созданию условий для информационной открытости российского общества, реализации прав граждан и общественных организаций на экологическую информацию.
