CC BY
318
ТЕОРИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
О.Л. Дубовик
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО: РЕАЛЬНОСТЬ И ПОПЫТКИ РЕВИЗИОНИЗМА
Постановка проблемы. Экологическое право как отрасль российского права, согласно господствующему мнению, представляет собой в настоящее время чрезвычайно разветвленный, сложный по структуре, значимый для регламентации поведения и обеспечения правопорядка в сфере взаимодействия человека с окружающей средой конгломерат правовых норм, институтов, инструментов, механизмов, законодательных и иных нормативных правовых актов, а также результатов, отраженных в судебной административной практике, в принятых самыми разными субъектами экологически значимых решений, мнений ученых-юристов и экологов.
Экологический кризис, проявления которого фиксируются на всех без исключения уровнях и в разных масштабах (глобальном, региональном, национальном, локальном) и затрагивают каждый компонент окружающей среды1 - воды, воздух, климат, недра, растительный и животный мир, а также здоровье людей2, безопасность населения, территорий, торговых, производственных и экономических отношений, порождает новые задачи в области правового регулирования охраны окружающей среды. Эти задачи призваны решать как законодательная, исполнительная и судебная ветви власти, так и наука, в первую очередь юридическая, но опирающаяся на данные иных общественных и естественных наук.
В данной ситуации более чем странно выглядят попытки нивелирования специфических целей экологического права, замещения его апробированных инструментов публично-
Главный научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
1 См.: Моисеев Н.Н. Современный рационализм. М., 1995.
2 См.: Яблоков А. Россия: здоровье природы и людей. М., 2007.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2010
правового характера устаревшими средствами частноправового воздействия, расчленения предмета правового регулирования и перемещения его объектов в иные сферы (отрасли). Перечисленные и иные модные тенденции непосредственно сказываются на состоянии эколого-правовой науки, оценках ее полезности и эффективности, предопределяют перспективы и направления научных изысканий.
Учитывая вышесказанное, представляется целесообразным рассмотреть вопросы становления и функционирования экологического права; факторы, определяющие его содержание и роль в глобализирующемся мире; основные тенденции развития и новые цели, возникающие перед этой отраслью; готовность юридической науки к вызовам времени.
Формирование экологического права как самостоятельной отрасли. Начало этого процесса в России обычно относят к 70-м гг. XIX в.3, в отдельных зарубежных странах, например в ФРГ, - к концу 50-х гг.4 При этом отмечается, что и в предыдущие периоды существовали отдельные нормы, их группы, возможно, прообразы правовых институтов, которые активно использовались в целях охраны тех или иных компонентов природы5.
3 См., например: Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1975; Дубовик О.Л. Формирование экологической политики: история, достижения, тенденции и задачи (анализ теоретического наследия О.С. Колбасова) // Аграрное и земельное право. 2007. № 9; она же. Уголовно-правовая охрана окружающей среды: история развития, задачи и перспектива (влияние идей В.В. Петрова на формирование и реализацию) // Экологическое право. 2009. № 2-3; Петров В.В. Экология и право. М., 1981; он же. Экологическое право России: Учебник. М., 1998; Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989.
4 См.: Люббе-Вольфф Г. Основные характеристики права окружающей среды Германии // Государство и право. 2000. № 11.
5 См.: Булгаков Н.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от «Русской Правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8; Голиченков А.К., Новицкая Т.К., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права. Управление и контроль за природопользованием по советскому законодательству 1917-1930 годов // Вестник Московского гос. ун-та. Серия 11. Право. 1991. № 3; они же. Очерки исто-
В нашей стране определенное отставание в оформлении экологического права в качестве самостоятельной отрасли было обусловлено политическими и экономическими условиями: превалированием плановой экономики, преобладанием интересов охраны социалистической собственности, наличием командно-административных методов управления во всех секторах, давлением коммунистической (распределительной) идеологии и т.п. Тем не менее реальная ситуация, выразившаяся в снижении эффективности использования природных ресурсов, росте загрязнений водных объектов, признанных и скрываемых от общества экологических катастрофах, привела к необходимости создания специальных актов, регулирующих охрану окружающей среды в СССР. Об этом много и подробно писали Г.А. Аксененок, Р.К. Гусев, О.С. Колбасов, Н.И. Краснов, В.В. Петров и другие исследователи. Здесь нет смысла воспроизводить приводимые ими аргументы. Однако следует отметить, что в 70-80-е гг. прошлого столетия основные точки противостояния определялись по отношению к таким вопросам, как:
а) разграничение экологического и водного, земельного, горного права (т.е. природоресурсного);
б) выявление объекта правового регулирования (т.е., выражаясь современным юридическим языком, круга охраняемых благ/ценностей);
в) поиск специфических методов правового регулирования (так и не увенчавшийся успехом ввиду их отсутствия в любой из комплексных отраслей права);
г) определение принадлежности источников права к той или иной отрасли;
рии экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестник Московского гос. ун-та. Серия 11. Право. 1991. № 1; Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. М., 2009; Ефимова Е.И. Становление и развитие эколого-правовых исследований: Автореф. дисс..... канд. юрид. наук. М., 2002; Казанцев Н.Д. Из
истории науки советского земельного и природоохранительного права // Экологическое право. 2001. № 2. С. 10-14; Колбасов О.С. Советское законодательство об охране природы за 40 лет // Экологическое право. 2006. № 5; Петров В.В. Экологическое право России. М, 1995; Уголовное право. Особенная часть / Под ред. И.Я. Козаченко и др. М., 1997.
д) формулирование наиболее подходящего для обозначения новой отрасли названия (экологическое право либо право окружающей среды);
е) формирование направлений научных исследований.
В итоге многочисленные и весьма острые дискуссии в научных кругах, равно как и законотворческая, организационно-управленческая практика, а также общественное мнение и профессиональное юридическое сообщество пришли к единому мнению:
экологическое право существует;
оно необходимо для достижения целей охраны природы, защиты здоровья людей, поддержания экономики и правопорядка; оно потенциально обладает высокой эффективностью; эта отрасль нуждается в интенсивной разработке; экологическое право обладает всеми признаками самостоятельной комплексной отрасли;
оно характеризуется рядом специфических черт, означающих в сумме его роль в любой правовой системе (семье) как главенствующей (по выражению О.С. Колбасова, как суперотрасли).
Признаки и сущностные черты экологического права.
Экологическое право - самостоятельная комплексная отрасль права, регулирующая отношения в области взаимодействия общества и человека с окружающей средой.
В качестве отрасли оно признается, поскольку, являясь крупным звеном структуры права в целом, охватывает основные специфические виды отношений и поведения, требующие обособленного, юридически своеобразного регулирования.
Самостоятельность экологического права обусловлена наличием собственного предмета регулирования - экологически значимого поведения людей - и специфических задач, к числу которых относятся: сохранение окружающей среды, улучшение ее состояния и качества, восстановление средооб-разующих элементов, обеспечение экологической безопасности населения и территорий, экологического правопорядка и др. Данные задачи не могут быть решены другими отраслями права.
Комплексность экологического права объясняется тем, что данная отрасль, не будучи связанной единым методом и механизмом регулирования, объединяет совокупность правовых норм, которые в определенный период выделились в правовой системе. Эти нормы, не разрушив ранее сложившихся основных структур права, существуют в виде новых вторичных правовых образований. По выражению С.С. Алексеева, многие нормы таких отраслей имеют «двойную прописку», т.е. двойной режим. Иными словами, комплексность экологического права объясняется тем, что оно включает и собственно экологические нормы - ядро права и привлекает для решения поставленных перед ним задач нормы других отраслей права, как фундаментальных (уголовного, гражданского, конституционного и административного), так и производных, вторичных (трудового, земельного, водного и т. п.).
Кроме того, эту характеристику трактуют как производную от комплексности объекта регулирования - окружающей среды во всем многообразии ее компонентов и связей между ними и связывают ее с отсутствием единого метода правового регулирования.
В настоящее время в литературе употребляется два основных понятия для обозначения данной отрасли: экологическое право и право окружающей среды. По этому поводу, а также в связи с определением предмета отрасли постоянно ведутся оживленные дискуссии. Так, М.М. Бринчук понимает под правом окружающей среды «совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих конкретные общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц»6. В юридическом энциклопедическом словаре «Эколо-
6 Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М., 1998. С. 74-76. См. также: он же. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 20-28.
гия» экологическое право определяется как совокупность правовых норм, регулирующих общественные экологические отношения, объединяющих две подструктуры - природоохранное право, т.е. совокупность правовых норм, регулирующих охрану окружающей среды, и природоресурсное, регулирующее отношения по использованию и охране природных ресурсов - земли, вод, недр и т.д. В.В. Петров в начале 80-х гг. XX в. определял экологическое право как правовую общность, призванную регулировать комплекс общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы в национальном или международном масштабе. Позднее он предложил определение экологического права как совокупности норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений
«7
людей .
Иной позиции придерживается О.И. Крассов. Он сужает понятие экологического права, выводя из него все отношения, которые так или иначе связаны с классическими формами природопользования, и определяет его как самостоятельную отрасль, представляющую собой систему правовых норм, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей природной среды (экологические отношения) в целях предотвращения и устранения вредных химических, физических и биологических воздействий на нее, а также отношения по поводу обеспечения правового режима особо охраняемых природных территорий, использования и охраны животного мира8. Вряд ли с этим можно согласиться: воздействие на окружающую среду, например при размещении отходов, является не чем иным, как ее использованием.
Описание подходов различных ученых к понятию и предмету экологического права можно продолжить. Но их расхождения касаются терминологии и предметной характе-
7 См.: Петров В.В. Экология и право. С. 206, 215; он же. Экологическое право России: Учебник. С. 2, 53-62.
8 См.: Крассов О.И. Экологическое право. М., 2001. С. 39-41.
ристики и главным образом сводятся к следующему: а) экологическое, природоохранное или право окружающей среды; б) включает ли данная отрасль права лишь охрану окружающей среды и ее компонентов или регулирует также их использование. Примыкает к этому и проблема дальнейшего расширения предмета за счет включения в него экологической безопасности, экологического правопорядка. В последнее время также возник еще один спорный вопрос: что является объектом правового регулирования? Исходя из приведенных выше определений, им следует считать общественные отношения; учитывая же новые разработки правовой доктрины такими специалистами в области уголовного права, как А.Э. Жалинский, Г.П. Новоселов, А.Н. Матвеева и др., объектами правовой защиты являются правовые блага и ценности. Ими сделана попытка отказаться от догматических подходов, сформированных марксизмом применительно к ситуации XIX в., когда об охране природы говорили только как об охране права собственности на природные объекты и ресурсы, когда об экологическом праве и речи не было, когда незаконная рубка леса приравнивалась к краже дров, но не к уничтожению источника кислорода и элементу биоразнообразия.
Иными словами, сегодня речь идет о широком и узком подходах. Узкий подход, охватывающий лишь сферу охраны окружающей среды, вряд ли отвечает современной социально -экологической ситуации - он не отражает всех направлений взаимодействия общества с природой. В зарубежной литературе узкий подход иногда называют «консервативной охраной природы и ландшафтов» и относят к традиционной природоохранной деятельности как части более глобальной задачи -охраны окружающей среды. Широкий подход позволяет использовать больший набор правовых средств и методов влияния на поведение людей, регулируя больше областей жизнедеятельности человека, адаптируется к масштабности глобальных задач, стоящих перед человечеством.
В отношении четвертой дискутируемой проблемы о готовности юридической науки к вызову времени, носящей заведомо более общий характер, следует обращаться к работам по теории права, уголовному праву, но учитывать при этом,
что право экологическое, видимо, может привнести в ее решение свои аргументы, исходя из присущих ему свойств (специфических черт). Может быть, именно эти аргументы окажутся решающими.
Возражений против признания экологического права комплексной и самостоятельной отраслью права применительно к первым трем спорным проблемам нет, хотя ранее таковые высказывались отдельными учеными (А.И. Бобылев и др.).
Специфические черты экологического права. Экологическое право характеризуется рядом сущностных проявлений, черт, особенностей, которые помогают раскрыть его содержание и предназначение, уяснить его роль в современной правовой системе России и в мировой правовой системе.
Одна из черт данной отрасли права - ее молодость. В отличие от фундаментальных отраслей, таких, например, как уголовное и гражданское право, от подавляющего большинства производных отраслей, например банковского, корпоративного, водного права и т.п., экологическое право начало формироваться как отрасль во второй половине XX в. в связи с обострившейся социально-экологической обстановкой в мире, в первую очередь в послевоенной Европе, усилением воздействия антропогенных факторов, особенно промышленного производства, со сменой технологий, ростом потребления и т.п. В 50-е гг. человечество столкнулось с проявлениями региональных и глобальных кризисов и стало осознавать необходимость разработки новых концепций, нового экологического мировоззрения, частью которого является право. С этого времени шаг за шагом и создавалось экологическое право. Конечно, отдельные нормы, правовые общности и даже институты (например, правовая охрана редких и исчезающих видов животных, охрана животного мира) существовали и ранее, регулировались различные стороны некоторых опасных видов деятельности, но в целом экологические правовые идеи и отражающие их предписания носили разрозненный характер. Более того, отсутствовала постановка самой задачи охраны окружающей среды. Формирование экологического права и на международном, и на национальных уровнях было в основном завершено в 80-е гг. прошедшего века.
С этой чертой экологического права связана и такая его особенность, как чрезвычайная интенсивность развития. Вряд ли можно привести еще какой-либо пример, когда за два-три десятилетия были созданы разнообразнейшее и детальное регулирование, массив различных, хуже или лучше согласованных между собой норм: от заповедного дела до ограничений на производство упаковочных материалов, от охраны редких растений до конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.
На уровне субъектов РФ законотворчество в рассматриваемой сфере также активизировалось. Так, в Москве было принято несколько актов, в том числе законы г. Москвы от 21 октября 1998 г. «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы»; от 5 мая 1999 г. «О защите зеленых насаждений»; от 30 июня 1999 г. «О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы»; от 14 июля 1999 г. «Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям» (в ред. от 21 февраля 2001 г.); от 26 сентября 2001 г. «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»; от 12 мая 2004 г. «О государственном экологическом контроле в городе Москве»; от 20 октября 2004 г. «О государственном экологическом мониторинге в городе Москве»; от 2 марта 2005 г. «О комплексном природопользовании» и др., а также десятки других правовых документов природоохранного значения.
К особенностям экологического права относится и специфичность терминологии. Многие акты, особенно подзаконные, ведомственные, насыщены естественно-научной терминологией (например, «бэр», «зиверт», определяющие дозы радиоактивного воздействия, «геном», «ДНК», «стволовые клетки» и т.п.). Однако употреблением специальных терминов дело не ограничивается. Имеется и другой аспект - специали-зированностъ юридического языка в целом, или, скорее, узкопрофессиональная ориентированность текстов нормативных правовых актов. Недаром отмечается, что статьи об экологи-
ческих преступлениях (и не только они) сформулированы специалистами для специалистов.
Универсальность - характеристика экологического права, проявляющаяся в последние годы все ярче. Она олицетворяет тенденцию сближения различных правовых систем - континентальной, англо-американской, мусульманской и др. Многие отрасли права сегодня стремятся к максимальной унификации правовых принципов, требований и запретов, но в праве экологическом это происходит закономерно, постоянно и во все больших масштабах. Достаточно упомянуть реформу уголовного законодательства об ответственности за экологические преступления: законодатели Испании, России, Германии, Китая и других стран реализовали здесь единый подход, предусмотрев уголовную ответственность за загрязнение окружающей среды, нарушение правил обращения с опасными веществами и отходами и т.п., в то же время сохранив разные позиции в отношении смертной казни, вины и других институтов уголовного права. Вероятно, экологическое право способно внести наибольший вклад в преодоление различий между правовыми системами и действительно активно участвует в этом процессе.
Юстициарность экологического права - свойство, которое еще не получило должного развития, хотя в последнее время и здесь отмечается определенный прогресс. Юстициар-ность означает создание специальных процедур, закрепленных в законе (поэтапно, поэлементно, очень подробно), регулирующих, например, судебный порядок обжалования отказа в регистрации или аннулирования лицензии; образование специальных судебных и правоохранительных органов, наделенных соответствующей компетенцией; формирование системы судебной защиты экологических прав граждан; увеличение доли административных решений или иных вопросов, которые можно обжаловать в суде. Иными словами, это свойство характеризует включенность того или иного права в устоявшуюся систему юстиции. Чем выше юстициарность, тем выше уровень охвата юридическими гарантиями данной сферы человеческой деятельности, больше порядка, четче процедуры и сильнее поддержка со стороны стабильных институтов судеб-
ной власти. Еще 10-15 лет назад юстициарность экологического права была минимальной (и не только в нашей стране). Отсутствовала возможность обжалования в суде нарушений экологических прав граждан, например на доступ к информации о состоянии окружающей среды, на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу в результате совершения экологического правонарушения. Отказ должностных лиц в предоставлении разрешения или иной административный акт можно было обжаловать лишь у вышестоящего чиновника. Пожалуй, единственным примером является создание природоохранных прокуратур в 80-х гг. Ныне в ряде российских регионов действует экологическая милиция. Мировой практике известны примеры создания особых экологических судов (Бразилия).
Кроме того, хотя это характеризует не только экологическое право, но и другие отрасли, следует указать на объемность нормативного материала и одновременно на его разнородность. Массив актов только специального экологического нормотворчества фактически необозрим. Любой из федеральных законов в этой области подкрепляется рядом постановлений Правительства РФ, десятками, если не сотнями, ведомственных актов. Для применения каждой нормы УК РФ об экологических преступлениях при раскрытии бланкетности требуется проработка нескольких законов и десятков подзаконных актов. Вдобавок они по своему содержанию, по видам регулируемых поведения и отношений очень разные: они касаются и порядка рекультивации земель, и ограничений на использование генно-инженерно-модифицированных организмов растений или животных для производства продуктов питания или веществ, способствующих возникновению парникового эффекта и гибели тропических лесов - производителей кислорода, и оказания ультразвукового, магнитного воздействий, и многого другого. В этой связи возникают сложности не только с кодификацией, но даже с систематизацией экологического законодательства.
С содержанием и предметом экологического права и его разнообразием связана и такая его особенность, как смешанность методов правового регулирования. Экологическое право
нельзя однозначно отнести ни к частному, ни к публичному праву, хотя в тех или иных его разделах могут преобладать частноправовые либо публично-правовые элементы.
Глобальность и значимость экологического права в современном мире - пожалуй, важнейшие его характеристики. От степени урегулированности вопросов охраны окружающей среды зависит возможность сохранения жизни на Земле, приемлемых условий деятельности человека, надежда на предотвращение катастроф, связанных с глобальным потеплением, подъемом уровня вод Мирового океана и иных. Значимость экологического права и его норм подтверждается включением в в гл. 34 «Преступления против мира и человечества» УК РФ ст. 358 «Экоцид».
Эти черты определяют и такую особенность экологического права, как взаимозависимость (и взаимодополняемость) международного и национального регулирования, которая весьма интересным образом сказалась на его формировании. Одни нормы, институты, правовые идеи возникали вначале на уровне мирового сообщества или его части и впоследствии переносились в национальные системы (например, ответственность за загрязнение морской среды), другие, наоборот, вначале реализовывались, разрабатывались в рамках законотворческой деятельности одного государства, а затем не только воспринимались другими странами, но и приводили к заключению международных конвенций (например, правовое регулирование доступа к экологической информации).
Открытость экологического права - также одно из важнейших его свойств. А.С. Шестерюк отмечает открытость экологического права для плодотворных коммуникаций, обусловленную сущностью социально-природных и социальных взаимодействий, их многоаспектностью, что предполагает междисциплинарность исследований9. Данная черта повлияла на развитие экологического права как отрасли интегративного типа с опорой на универсальные стратегии.
9 См.: Шестерюк А.С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. С. 5-6.
Исключительные обновляемость и новизна экологического права как его свойства проявляются в результате обособления в нем новых, немыслимых еще 15-20 лет назад предметов правового регулирования (отношений). В их числе следует назвать генно-инженерную деятельность, проблемы охраны окружающей среды при уничтожении химического оружия, ответственность за применение биологического оружия, право чрезвычайных (экологических) ситуаций, уголовную ответственность коллективных субъектов за экологические преступления, даже само понятие «экологическое преступление» и такое явление, как торговля окружающей средой (от законной продажи квот на ее загрязнение выбросами до незаконного ввоза за плату на территорию других государств опасных отходов или контрабанды редких и исчезающих видов животных). Указанные свойства отражают современную концепту-альность и высокий уровень адаптированности экологического права к реальным проблемам.
Российское экологическое право характеризуется значительной ориентированностью на реализуемую государственную экологическую политику, зависит от нее, более того, иногда может предназначаться для выполнения определенного политического или политико-экономического заказа (например, оперативное принятие в 2001 г. Государственной Думой пакета законов, разрешающих ввоз радиоактивных отходов в Россию). Но одновременно ему, как и любому законодательству, свойствен оппортунизм (или инертность) по отношению к государственной и, в частности, государственной экологической политике благодаря стабильности правовой системы в целом и отдельных ее элементов.
Наконец, можно указать на такую черту экологического права, как конфликтность, которая проявляется в первую очередь между экологическими и экономическими интересами, необходимостью сбережения природных ресурсов и ростом потребления и т.п. и нередко сказывается на поведении людей в сфере охраны окружающей среды. В качестве примера можно привести согласие практически всех без исключения субъектов экологического права (от правительств до отдельных граждан) с его принципами и целями, сформулированными
абстрактно, и несовпадение с ними (т.е. с целями и принципами) реального поведения при реализации конкретных правовых предписаний, будь то принятие решения о ввозе опасных отходов в страну или покупка весной у торговцев цветами фиалок, занесенных в Красную книгу.
Помимо вышеназванных особенностей экологического права следует указать и на такую его черту, как реактивность на кризисные ситуации. Она проявляется в незамедлительной разработке и принятии законодательных и иных нормативных правовых актов, помогающих смягчать возникшие или возникающие социально-экологические кризисы или ликвидировать их последствия, а также в создании управленческих структур, выделении новых функций экологического управления, появлении иных организационных и правовых средств и инструментов, в расширении сферы действия привычных способов правового воздействия на новые отношения (новые виды поведения). Наглядные примеры - развитие такого подраздела экологического права, как право чрезвычайных экологических ситуаций (после катастрофы в Чернобыле), мероприятия по защите тропических лесов, заключение международных соглашений о снижении производства и применения озонораз-рушающих веществ и др.
Источники экологического права. Вплоть до начала 90-х гг. XX в. в их число входили в основном нормативные правовые акты, регулирующие традиционную охрану природы, - об охране животного мира, особо охраняемых природных территориях, охране атмосферного воздуха и т.п., в которых, в частности в Законе РСФСР об охране природы и аналогичных законах союзных республик, принятых в конце 50-х - начале 60-х гг., были сформулированы важные принципы, нормы, требования и ограничения. Однако изменение в 90-х гг. социально-экологической и политико-экономической ситуации в стране потребовало необходимости пересмотра действующего законодательства, его тотального обновления. Так, в 1991 г. вступил в силу Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», а в период 1995-1977 гг. были приняты федеральные законы об экологической экспертизе, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, о гидрометеорологической службе, об особо
охраняемых природных территориях, об охране озера Байкал, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах, о континентальном шельфе РФ, об исключительной экономической зоне РФ, о внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ, серия законов в области охраны и использования земель, а также регулирующих радиационную безопасность населения и территории РФ, права граждан, пострадавших в результате катастроф на объектах атомной энергетики или в результате испытаний атомного оружия и проч., о безопасности гидротехнических сооружений, о промышленной безопасности опасных производственных объектов, об уничтожении химического оружия, о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами, об отходах производства и потребления, о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, о государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности.
Эти акты федерального законодательства сыграли весьма существенную роль в окончательном оформлении отрасли экологического права как самостоятельного сегмента российской правовой системы. Надо сказать, что законотворческие инициативы и решения указанного периода трудно переоценить: они фактически достигли ряда важнейших целей. Среди таких целей можно назвать:
1) согласование национального российского законодательства с рекомендациями и обязываниями международно-правовых документов;
2) обеспечение основы для конкретизации специальных правил поведения при использовании и охране компонентов (объектов) окружающей среды;
3) ликвидация многих пробелов;
4) выделение групп норм (правовых общностей, институтов), регулирующих отдельные сферы наиболее опасного негативного воздействия на окружающую среду и носящих ярко выраженный профилактический характер;
5) обозначение круга охраняемых благ (ценностей, объектов, отношений)10;
6) упорядочение и расширение перечня правовых инструментов, используемых для охраны окружающей среды (мониторинг, экологическая экспертиза, регистрация и т.п.).
Указанные цели в основном аналогичным образом достигались и при регулировании земельного, водного и горного, а также градостроительного законодательства11, проведенном в 1990-е гг.12 Итоги этих преобразований проанализированы в литературе и высоко оценены специалистами13.
С начала 2000-х гг. наметились иные тенденции экологического правотворчества, ознаменовавшиеся принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей сре-
14
ды» , пакета законов о ввозе радиоактивных отходов, а также ликвидацией независимого органа экологического управления, преобладанием задач использования природных ресурсов над задачами охраны окружающей среды. Экологическая общественность и многие юристы-экологи обоснованно критиковали такого рода новеллы15.
10 Это нашло отражение в УК РФ, в который впервые была включена гл. 26 «Экологические правонарушения».
11 См.: Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г.), Градостроительный кодекс РФ.
12 Фактически и Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г., хотя и был принят несколько позже, по своему содержанию вписывается в пакет федеральных законов и кодексов этого периода реформ.
13 См., например: Бринчук М.М. Экологическое право. Право окружающей среды: Учебник. М., 1998; он же. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб., 2009; Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М., 2003.
14 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
15 См.: Бринчук М.М. Российское государство и охрана природы // Политика и общество. 2006. № 6. С. 5-25; Бринчук М.М., Дубовик О.Л. О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"» // Экологическое право. 2001. № 3. С. 23-29; Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2002. № 2. С. 16-21; Васильева М.И. Новое в Федеральном
Еще более масштабные изменения произошли с середины первого десятилетия XXI в. Здесь следует указать на три группы направлений реформы в области охраны окружающей среды.
Первая группа затронула систему и структуру государственного экологического управления и носит в целом позитивный характер (образование соответствующих федеральных служб - Ростехнадзора и Росприродназдзора, наделенных контрольными и иными (нехозяйственными) полномочиями; возвращение в наименование Министерства природных ресурсов слова «экология»).
Вторая группа - внесение изменений в акты экологического законодательства, как правило, ограничивающие его цели, задачи, сферу действия и используемые средства. Наиболее наглядным примером является действующая редакция Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»16. Менее радикальные изменения были внесены в законы о животном мире17, особо охраняемых природных территориях и др. В основном терминологические уточнения, не всегда необходимые, не меняют сути уголовно-правовых и административно-правовых запретов, сформулированных в УК РФ (гл. 26) и КоАП РФ (гл. 7, 8, 10).
Третья группа изменений носит наиболее радикальный и тотальный характер. Они заключаются в принятии новых версий
законе «Об охране окружающей среды». Комментарий. М., 2002; Дубовик О.Л. Административная ответственность за экологические правонарушения: предварительная оценка реформы законодательства // Экологическое право. 2002. № 2. С. 10-15; Игнатьева И.А. Законотворческие ошибки и иные недостатки действующего экологического законодательства и причины их появления // Экологическое право. 2002. № 1. С. 31-40; Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / Под ред. М.М. Бринчука и О.Л. Дубовик. М., 2005; Экологическое право России / Под ред. А.К. Голиченкова. Вып. 1-3. М., 1996-2002.
16 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. Для сравнения см.: Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» / Отв. ред. М.М. Бринчук. М., 1999 и Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» / Отв. ред. М.М. Бринчук. М., 2010.
17 В частности, в связи с принятием Федерального закона от 24 июля 2009 г. «Об охоте».
Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, которые отражают смену подходов к регулированию использования и охраны водных объектов, лесов и территорий населенных пунктов18. Наиболее значимые преобразования касаются в ныне действующем водном и лесном законодательстве уменьшения сферы публично-правовых отношений и замены их частноправовыми. Это наглядно демонстрируют нормы гл. 3 Водного кодекса РФ «Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование», гл. 6-8 Лесного кодекса РФ. Что касается градостроительного законодательства, то следует указать, что из новой версии Кодекса по сравнению с актом 1998 г. были удалены практически все предписания, регламентирующие охрану окружающей среды в населенных пунктах, гарантии прав граждан на благоприятную окружающую среду, статус зон экологического бедствия и порядок их установления и проч. В основном Градостроительный кодекс РФ содержит ныне технико-информационные нормы, нормы процессуального характера, отельные материальные нормы. Но все они нуждаются в подзаконной конкретизации, поскольку, несмотря на громоздкость формулировок, чаще носят абстрактный характер.
Основные факторы формирования и развития экологического законодательства в современный период. Задачи совершенствования экологического законодательства и его эффективной реализации требуют обновления концепции его развития, переосмысления накопленного опыта, учета постоянных и временных, традиционных и новых факторов, влияющих на его содержание, структуру, формы правотворчества. Обычно факторы развития экологического законодательства, т.е. обстоятельства, явления и процессы, его формирующие, подразделяются на политические, экономические, нравственно-психологические (этические), социальные, организационно-правовые и иные в
18 Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2008; Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2007; Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М., 2007; он же. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2001.
зависимости от их общей природы. Некоторые из входящих в указанные группы факторов рассматривались в литературе подробно, некоторые только назывались. Это смена политической системы, сопровождающаяся потерей управления и контроля, усилением борьбы за власть и приватизацией власти; передел (первичный и вторичный) собственности; спад производства; переориентация на более интенсивную эксплуатацию природных ресурсов; изменение структуры экспорта и т.п.; отсутствие экологической санации предприятий и даже отраслей производства при смене собственника; утрата интереса обществом и отдельными социальными группами к проблемам защиты окружающей среды; усложнение нормотворческого процесса; конфликтность природоохранительной деятельности; противоречия интересов между Федерацией и ее субъектами, между различными ведомствами и силовыми структурами, участвующими в охране окружающей среды и контроле за использованием природных ресурсов; деэкологизация экологической фунции государства; снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных и природоохранных органов; сокращение финансирования природоохранительных мероприятий федерального государственного бюджета и др.
Как видно из приведенного далеко не полного перечня, многие из названных факторов носят негативный характер. И это не удивительно для нашей страны, переживающей период социально-политической и экономической трансформации. В то же время следует отметить и те явления и процессы, в которых преобладает позитивное начало, а влияние на развитие экологического законодательства, его институтов и норм носит в основном положительный характер. В первую очередь это само существование данной отрасли и принятие за последнее десятилетие ряда федеральных законов, законов субъектов РФ; создание (или воссоздание) специальных структур (экологической милиции, природоохранных прокуратур, экологической службы Вооруженных Сил РФ и проч.); политико-правовые решения, в которых провозглашается согласие с общепринятыми принципами международного права, охраны окружающей среды, участие в межгосударственной деятельности по рациональному использованию природных ресурсов и т.п.
Указанные факторы можно классифицировать и по иным критериям, например на внешние по отношению к праву и внутренние правовые; по источнику их возникновения; по силе влияния; по значению - на общие и частные и т.п. Но в настоящее время следует, пожалуй, наибольшее внимание уделить так называемым ближайшим факторам формирования и развития экологического законодательства, которые самым непосредственным образом сказываются на: а) его состоянии; б) структуре; в) иерархии источников права; г) качестве закона; д) принципиальной возможности, потенциальной эффективности и стоимости применения и исполнения правовых предписаний. В этой связи необходимо заметить, что специалисты по-прежнему отмечают недостаточно высокое качество вновь принимаемых или обновляемых законодательных или нормативных правовых актов (последние примеры - Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и Лесной кодекс РФ, а также изменения Федерального закона «Об экологической экспертизе»). Указывают они и на имеющиеся пробелы, т.е. нерешенность ряда вопросов (например, до сих пор не принят закон об охране растительного мира). Много пишут о декларативности норм, неотработанности употребляемой в текстах актов терминологии, наличии противоречий между экологическим и иными отраслями законодательства. Особого внимания заслуживает такой феномен, как «абстрактность правотворчества», когда разработчики акта не задумываются о механизмах его реализации, не предлагают параллельного создания условий эффективности применения, не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется налогоплательщикам реализация той или иной нормы. Обратной стороной этого феномена является лоббирование законов, принятие (причем молниеносное) актов, реализация которых предполагает получение материальных сиюминутных выгод. Широко известна история с так называемым пакетом законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию. Минатом России и Комитет по экологии (!) Государственной Думы РФ активно пробивали эти законы. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, -20 млрд долл. В средствах массовой информации (всего публикаций по этому поводу насчитывается более 15 тыс.) указывалось и
на суммы взяток, и на то «маленькое» обстоятельство, что значительная часть доходов должна быть потрачена на строительство предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их захоронения19.
Эти и другие факты свидетельствуют о том, что в целях предотвращения отрицательных для общества и окружающей среды последствий необходимо дополнительно проанализировать следующие факторы развития экологического законодательства:
а) инерцию экологического законодательного процесса, т.е. ход работы Федерального Собрания и парламентов субъектов РФ (какие акты принимаются и планируется принять в ближайшее время, кто выступал инициатором, почему, в чьих интересах, насколько подготовлено принятие того или иного акта, какие специалисты привлекались для его разработки, подсчитывались ли хотя бы приблизительно расходы по его реализации и т.п.).
Как известно, процесс правотворчества, особенно законотворчества, усложнился после установления процедуры, включающей три чтения в нижней палате, одобрение верхней палатой, утверждение Президентом РФ, а в необходимых случаях - обязательное прохождение государственной экологической экспертизы, возможность проверки акта в целом или его элементов на соответствие Конституции РФ и его отмены в случае установленного Конституционным Судом РФ противоречия. Но такого рода факторы не полностью снимают действие инерционных механизмов и далеко не всегда могут предотвратить принятие некачественных законов;
б) опыт реализации нового экологического законодательства, его осуществимость и эффективность;
в) явные и неявные интересы не только общества (и (или) государства), но и структурированных сил и интересов (социальных групп, ведомств, групп влияния и проч.);
г) реальное поведение законодателей нашей страны и других стран в зависимости от политико-экономической и соци-
19 Проверки, проведенные депутатами Государственной Думы в начале 2006 г., показали, что и это строительство ведется неудовлетворительным образом.
ально-экологической ситуаций, степени их эгоизма и открытости при принятии актов экологического законодательства либо их реализации (например, отношение США к решениям, принятым в Рио-де-Жанейро, об ограничении производства и применения озоноразрушающих веществ или позиция России по вопросу о присоединении к Орхусской конвенции о доступе граждан к экологической информации);
д) потребности логики правотворческого процесса, вытекающие из необходимости создания экологического законодательства как иерархически стройного, последовательного, внутренне согласованного, юридико-технически (по набору использованных средств правового регулирования) единого, построенного в соответствии с фиксируемыми и общепризнанными принципами и презумпциями, исполнимого и эффективного раздела российского законодательства;
е) задачи преодоления коррупции в сфере природопользования и оказания негативного воздействия на окружающую среду. Данный фактор существовал и в эпоху планового хозяйствования, но в наши дни приобрел новые черты, стал более «внятным». С одной стороны, коррупция такого рода характеризуется масштабностью и затрагивает все или почти все виды природопользования, торговли окружающей средой, все уровни деятельности органов экологического управления и природоохранных структур, способствует росту как экологических, так и экономических ущербов, умаляет экологические и иные права граждан, например степень защиты права собственности20. С другой стороны, Россия как участник международных конвенций о борьбе с коррупцией обязана предпринимать соответствующие меры по преодолению этого опасного явления в различных сферах общественной и экономической жизни. Ряд значимых решений и действий уже предприняты, в частности, по преобразованию системы и структуры органов исполнительной власти, перераспреде-
20 См., например: Дубовик О.Л. Незаконная торговля окружающей средой - новая разновидность коррупционной преступности // Экономическая преступность. М., 2002; она же. Исследования коррупционного экологического лицензирования // Юридический мир. 2003. № 3; она же. Новые решения Европейского союза в сфере борьбы с экологической преступностью // Право и политика. 2009. № 5.
лению функций управления, усилению государственного контроля, изменениям законодательства (уголовного и иного). Однако необходимо отметить некую двойственность достигнутых результатов. Так, расширение сферы частноправового регулирования в охране окружающей среды и природопользования аргументировалось (наряду с иными доводами) целью усиления борьбы с коррупцией и произволом чиновников при выдаче лицензий и разрешений путем перевода административных решений и процедур в гражданско-правовые (договорные). Проблема заключается лишь в том, что при заключении договоров, проведении аукционов и т.п. коррупционный потенциал не снижается, а средства давления могут приобретать еще более жесткий характер, вплоть до применения физических угроз и насилия, рэкета и рейдерства. Об этом свидетельствуют и судебная практика, и факты передела прав собственности на земельные участки, и возникновение новых конфликтов по поводу особо охраняемых территорий и объектов.
Зарубежные специалисты также исследуют факторы формирования и развития экологического законодательства в отдельных странах и их союзах. Они выделяют политические, экономические, экологические и иные процессы, сказывающиеся на содержании и реализации требований в области охраны окружающей среды. Например, для вновь принятых в Европейский союз стран значимы меры по гармонизации национального права с европейским, изменение рыночных основ экономики, обеспечение свободного движения товаров и т.п. Для Евросоюза в целом наиболее важными являются задачи дальнейшей интеграции, политическое давление со стороны промышленности и производителей сельскохозяйственной продукции (более половины бюджета ЕС уходит на дотирование сельского хозяйства в ущерб финансированию здравоохранения, науки и образования) и др.
Тенденции развития экологического законодательства.
Говорить о четко сформировавшихся тенденциях развития экологического законодательства сегодня достаточно сложно. Во-первых, отсутствуют достоверные оценки его состояния независимыми экспертами. Во-вторых, эти тенденции можно выявлять в качестве текущих, краткосрочных применительно к наиболее
неотложным задачам охраны окружающей среды и перспективных, долгосрочных. В-третьих, данные тенденции могут выглядеть по-разному с учетом того, определяются ли они исходя из интересов отдельного государства (региона) или международного сообщества. Тем не менее с учетом опыта России и ряда других стран можно говорить о наличии следующих тенденций: а) кодификация (систематизация) экологического законодательства. Данная тенденция, как кажется на первый взгляд, ныне достаточно четко проявляется и в России21, и в отдельных зарубежных странах, например во Франции, Швеции, где кодификация уже осуществлена22, в Германии (где проекты экологического кодекса разрабатываются и обсуждаются с середины 90-х гг. прошлого века)23. В то же время анализ принятых экологических кодексов, существующих проектов, в том числе российского -в большей степени и германского - в меньшей степени, показывает, что речь идет о частичной, далеко не полной и характеризующейся существенными пробелами кодификации. Так, в одном из проектов экологического кодекса РФ отсутствует раздел о правовом регулировании обращения с отходами, с опасными веществами, охрана растительного мира вне лесов и многие другие. В ряде стран (например, в Чехии) проекты были разработаны, но положены «под сукно», и их судьба совершенно не ясна, как, впрочем, и судьба проекта экологического кодекса РФ;
21 См.: Голиченков А.К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ // Право и политика. 2000. № 10.
22 См.: Калиниченко В.Т. Правовая охрана окружающей среды во Франции и Италии. М., 2009; Паскаль К. О чудо-кодексе Франции // Экологическое право. 2002. № 1; Редникова Т.В. Эколого-правовое регулирование производства и оборота продукции в ЕС: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
23 См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. С. 126129; она же. Рец. на кн.: Экологический кодекс ФРГ с комментарием. Проект независимой специальной комиссии по экологическому кодексу при Федеральном министерстве окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности // Право и политика. 2000. № 10; она же. Кодификация экологического права в Германии: о проекте Экологического кодекса // Современное экологическое право в России и за рубежом. М., 2001.
б) ликвидация пробелов законодательства. В России, например, до сих пор не приняты законы об охране растительного мира, обращении с опасными веществами, экологической информации, о жестоком обращении с животными, о питьевой воде и др. В отношении некоторых из них законодательная процедура затормозилась по различным причинам объективного и субъективного характера, другие даже не включены в планы законотворческой деятельности. Были разработаны и приняты законопроекты, обоснованность принятия которых вызывает возражения, например законов об охоте, о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, «висит» во многом сомнительный проект федерального закона о государственном экологическом управлении. На уровне субъектов РФ эта тенденция дополняется компенсацией правового регулирования и стремлением максимально использовать имеющиеся конституционные возможности для решения региональных экологических и часто экономических проблем24;
в) детализация правовых предписаний. Эта тенденция значительно четче проявляется в отношении подзаконных актов (постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов), чем федеральных законов. Применительно к ним в последние два-три года, пожалуй, складывается обратная тенденция декларативности правовых предписаний. Достаточно сопоставить, например, тексты Федерального закона от 1 мая 1999 г. «Об охране озера Байкал»25 и постановлений Правительства РФ от 26 марта 2001 г. «О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности»26 и от 30 августа 2001 г. «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной
24 См., например: законы г. Москвы от 14 июля 1999 г. «Об ответственности за реализацию моторного топлива, не соответствующего экологическим требованиям» (в ред. от 21 февраля 2001 г.), от 5 мая 1999 г. «О защите зеленых насаждений» от 20 октября 2004 г. «О государственном экологическом мониторинге в городе Москве», от 2 марта 2005 г. «О комплексном природопользовании», а также проект закона об упаковках.
25 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
26 СЗ РФ. 2001. № 14. Ст. 1366.
экологической зоне Байкальской природной территории»27 или проанализировать нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отмененного им Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды». Водный и Лесной кодексы РФ содержат множество отсылочных норм к гражданскому законодательству и подзаконным актам, касающихся и материального права, и процессуальных предписаний.
Надо сказать, что и в зарубежном законодательстве тенденция детализации правовых предписаний проявляется чрезвычайно сильно: многие акты ЕС последних лет содержат конкретные правила поведения, сформулированные с учетом мельчайших деталей;
г) раздробление сферы правового регулирования, что проявляется в разработке и принятии законодательных актов, посвященных узким, частным вопросам, которые в принципе должны быть решены в рамках более крупного акта. Наглядным примером такого подхода являются федеральные законы «О государственном земельном кадастре»28, «О землеустройстве»29, «О разграничении права государственной собственности на землю»30, «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»31, «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»32. Регламентируемые ими вопросы должны были в свое время быть решены в Земельном кодексе РФ. Такая практика, помимо прочего, приводит к бесконечным повторам одних и тех же предписаний в разных актах; правда, если удастся реализовать идею об экологическом кодексе РФ, эта тенденция может быть снята;
д) дублирование правовых норм. Возможно, это специфическая тенденция именно российского законотворчества, которая имеет несколько форм. Об одном из таких проявлений -о повторе правовых предписаний земельного законодательства -сказано выше. В актах федерального законодательства очень часто воспроизводятся нормы других законов. Классический
27 СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3687.
28 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
29 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.
30 СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
31 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
32 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.
пример - указание на необходимость проведения государственной экологической экспертизы чуть ли не в каждом федеральном законе об охране окружающей среды, о природопользовании, несмотря на то, что данное требование установлено еще в 1995 г. Федеральным законом «Об экологической экспертизе»;
е) деэкологизация правового регулирования охраны окружающей среды. По мнению специалистов, эта тенденция может проявляться в деэкологизации государственной власти и управления, т.е. в процессе снижения заинтересованности государства в решении стоящих перед обществом экологических проблем, выражающемся в отсутствии государственной воли к совершенствованию правового, организационного, экономического, идеологического обеспечения выполнения им своей функции (С.Н. Русин). М.М. Бринчук пишет о наличии с середины 1990-х гг. устойчивой тенденции деэкологизации государственной власти, особенно ярко проявляющейся в сфере экологического управления.
В последнее время данная тенденция усиливается и захватывает другие области, в частности, непосредственно правотворчество и право. Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» произошла фактическая замена объекта правового регулирования - окружающей среды и ее компонентов, их охраны на иной объект - хозяйственную деятельность и регулирование некоторых видов воздействий, которые она оказывает на состояние окружающей среды. Анализ содержания Водного и Лесного кодексов РФ также подтверждает наличие указанной тенденции, как и процесс раздробления института государственной экологической экспертизы;
ж) замена сферы публично-правового регулирования частноправовым. Помимо того, что уже говорилось выше по этому поводу, укажем на попытки перераспределения предметов правового регулирования между гражданским и земельным правом, вызвавшие резкие возражения со стороны специалистов в области экологического и природоресурсного права33. Представляется, что такие попытки недостаточно обоснованы с научных по-
33 См.: Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями // Государство и право. 2009. № 7. С. 25-37.
зиций; свидетельствуют о не соответствующих реальности потребностях не столько усовершенствовать правопорядок в области охраны и использования земель, сколько об амбициях отдельных представителей цивилистической науки, а возможно, и о стремлении вывести из-под государственного контроля оборот одного из наиболее ценных с экономической и экологической точек зрения объектов; расходятся с практикой зарубежного законодательства; потенциально несут в себе огромный конфликтный потенциал и т.д.
При сопоставлении итогов реформы и тенденций развития экологического законодательства РФ видно, что иногда они совпадают. Это может означать устойчивость тенденции, но может свидетельствовать и о слишком сильном давлении фактора, который не сохранит своего влияния в будущем.
Отражение задач и тенденций развития экологического законодательства в научных исследованиях. О состоянии и перспективах науки экологического права написано довольно много34. Обобщенная оценка была дана В.Н. Кудрявцевым в сопоставлении с достижениями иных наук юридического цикла. Поэтому отметим лишь несколько характерных черт эколого-правовой науки в современный период: 1) высокая мобильность; 2) развитость междисциплинарных подходов в широком и узком смыслах; 3) нацеленность на решение новых проблем; 4) распространение интернационального подхода и восприимчивость к идеям и достижениям зарубежной эколого-правовой мысли; 5) практическая ориентированность тематики и результатов исследований.
Остановимся лишь на одной из названных выше черт, а именно на развитости междисциплинарных подходов. В широком смысле это означает, что экологическое право восприимчиво к достижениям иных наук (как общественных, так и естественных), в первую очередь экономической, социологической, психологической, биологической и др. Такая восприимчивость закономерна и обусловлена свойствами объекта правового регулирования и предметов правовой охраны (окружающей среды,
34 См., например: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. С. 69-71; Ефимова Е.И. Указ. соч. С. 41.
ее компонентов), особенностями средств воздействия на них (опасные вещества и отходы). Указанные свойства не могут быть учтены в правовых нормах без сведений, подготовленных в рамках иных - неюридических - наук. В узком смысле экологическое право использует междисциплинарный подход, органично опираясь на данные других правовых дисциплин (конституционного, административного, уголовного, гражданского, информационного и других отраслей права и законодательства). Это обусловлено самой природой экологического права как отрасли комплексной, которая заимствует для решения стоящих перед ней задач институты, инструменты, группы норм и отдельные нормы из других отраслей, не вырывая их из принятой структуры фундаментальных, вторичных и, тем более, комплексных образований, а предоставляя им «второе дыхание», новые возможности и открывая нередко новые перспективы. Данный вывод можно проиллюстрировать на тематике и структуре диссертационных работ, выполненных, к примеру, на протяжении последних лет в секторе экологического права ИГП РАН. Здесь активно разрабатывался ряд направлений, в том числе о юридической ответственности за экологические правонарушения и о зарубежном, в первую очередь европейском, экологическом праве. Понятно, что в первом случае затрагивались вопросы и уголовной, и административной, и гражданско-правовой, и дисциплинарной ответственности, и криминологии, и теории и социологии права, зачастую и вопросы международного, европейского права. Во втором случае неотъемлемыми элементами исследований были анализ конституционного, административного, гражданского, предпринимательского, информационного, уголовного и иного права зарубежных стран и использование науки международного права.
До последнего времени не возникало вопросов об отраслевой принадлежности такого рода научных исследований; она давно обоснована в трудах, в том числе и учебниках, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, О.С. Колбасова, О.И. Крас-сова, В.В. Петрова и других специалистов; отражена в государственном стандарте высшего юридического образования и программах преподавания курса экологического права в юридических и неюридических вузах. Но в наши дни высказываются
мнения о ином обозначении эколого-правовых исследований. Например, если речь идет об информационном обеспечении охраны окружающей среды, то утверждается, что главенствующим здесь является слово «информационное», а не термин «окружающая среда». Соответственно изучение процессов информационного обеспечения эколого-значимой деятельности, специфики такого инструмента, как экологический мониторинг и других средств содержания информации о состоянии и изменениях вод, воздуха, недр, почв и иных компонентов окружающей среды, нормативах вредного загрязняющего воздействия на них и проч., должно осуществляться в рамках или под эгидой права информационного35. Если логически развивать такого рода подход, то придется сделать вывод о том, что любая диссертационная работа по тематике юридической ответственности должна защищаться как минимум по четырем - шести специальностям, т.е. по экологическому, административному, уголовному, гражданскому, трудовому, возможно, конституционному праву, криминологии. Понятно, что это противоречит общепринятым правилам и юридической логике. Только один аргумент: уголовно-правовые и административно-правовые запреты посягательств на окружающую среду и ее компоненты, на экологические права граждан сформулированы исключительно как бланкетные нормы. Для раскрытия содержания соответствующих нарушаемых правил в любом случае и субъекты правоприменения (следователи, судьи, прокуроры, должностные лица природоохранных органов), и ученые обращаются к смежному, восполняющему законодательству. Иначе нельзя применять ни одну статью гл. 26 УК РФ, гл. 7, 8, 10 КоАП РФ.
Столь искусственный подход к определению предмета и границ той или иной правовой науки, означающий, по существу, возврат к давно преодоленным в связи с их бесплодностью спорам о классификации отраслей права и законодательства, представляется крайне непродуктивным. Более актуальным и плодотворным, на наш взгляд, является объединение усилий правоведов в решении актуальных задач в условиях глобализации и
35 Без сомнения, информационное право, как и экологическое, является самостоятельной комплексной отраслью российского права.
обострения экологического, экономического кризисов, углубления и распространения межнациональных, религиозных и иных конфликтов.
М.М. Бринчук
ПОТЕНЦИАЛ ПРИРОДЫ - НОВЫЙ ИНСТРУМЕНТ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА**
Полезные ископаемые - «это тот фундамент, данное Богом преимущество России, которое надо использовать для повышения качества образования, внедрения инноваций, разработки собственных технологий.
Часто предлагают все полезные ископаемые сложить в мешок и не трогать. Это было бы стратегической ошибкой. Мир меняется. Посмотрите, какие сейчас разрабатывают перспективные автомобили. При ходовых характеристиках гоночных они тратят всего 2-3 литра бензина на 100 км. Представляете, к какому падению спроса на нефть это приведет уже на протяжении жизни одного поколения? Начинаешь понимать, что существенное изменение отношения к тем или иным полезным ископаемым - это не научная фантастика. Это может произойти буквально на следующий год. Поэтому пока у нас сохраняются естественные преимущества, их надо использовать»\
Да, потенциал природы России огромен. Никакая другая страна в мире не может с нами сравниться. Наиболее существенный, жизненно важный для общества вопрос в этой связи: как распорядиться этим богатством, национальным достоянием,
Заведующий сектором экологического права ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Данная статья подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс». 1 Трутнев Ю. Стрелять в животное с воздуха - это не по-охотничьи // Известия. 2009. 5 июня. И это направление государственной политики реализуется как никакое другое. Россия занимает первое место в мире по добыче нефти. По словам вице-премьера РФ, в текущем году планируется добыть 495-496 млн т (см.: Известия. 2010. 5 марта).
