CC BY
120
В.В. Сосновский ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ АУДИТ КАК ПРАВОВОЙ ИНСТРУМЕНТ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ВО ФРАНЦИИ* Понятие и виды экологического аудита. Во французской науке экологического права экологический аудит (l'audit environnemental) рассматривается как средство обеспечения соответствия экологическим нормам и стандартам деятельности отдельно взятого экономического субъекта (предприятия). Конкретно говоря, аудит позволяет определить, какое влияние оказывает хозяйственная деятельность того или иного субъекта экономики на состояние и качество окружающей среды, что позволяет приписать ему профилактическое действие в отношении правонарушений в сфере экологии1.
Представители французской науки экологического права выделяют два основных вида экологического аудита:
диагностический, позволяющий проверить соответствие деятельности того или иного предприятия экологическим нормам и стандартам в определенный момент;
операционный, который позволяет проверить соответствие данной деятельности экологическим нормам и стандартам с динамической точки зрения, т.е. на протяжении определенного времени.
Кроме того, различают самоаудит, т.е. проверку соответствия деятельности предприятия или отдельных его структур требованиям экологического законодательства, осуществляемую им самостоятельно, по собственной инициативе, и внешний (нередко именуемый частным), когда предприятие приглашает для проведения экологического аудита специалистов со стороны, профессионально осуществляющих такого рода услуги, виды аудита.
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором О.Л. Дубовик.
1 Dinety E. Règlement éco-audit et normes ISO 14000 : systèmes de management environnemental et risques contentieux, BDEI, avr. 1996. Р. 3. 218
218 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 2/2013
Так, диагностический экологический аудит, проводимый в отношении предприятия по очистке сточных вод, позволяет определить, соответствует ли его деятельность определенным стандартам и нормам, что предполагает анализ его деятельности, проверку документации, проверку наличия разрешений, соблюдения сроков и условий их действия и т.п. Данный вид аудита может иметь в качестве прямой цели предупреждение рисков нанесения ущерба окружающей среде и позволяет проанализировать угрозы со стороны потенциальных источников опасности, которые могут в определенных случаях привести к возложению административной или даже уголовной ответственности на предприятие. Это свидетельствует о наличии профилактического потенциала данного вида аудита.
Аудит экологических рисков позволяет предприятиям подобрать подходящие средства предупреждения экологических рисков, а также подобрать наиболее подходящие и наименее затратные средства восстановления нанесенного ущерба, т.е. использовать необходимый вид страхования экологических рис-2
ков .
Операционный экологический аудит позволяет осуществить контроль предприятия с динамической точки зрения и касается управленческих аспектов его деятельности. Например, данный вид аудита применяется при слиянии, присоединении или изменении статуса предприятий. Конкретно это выражается в том, что при приобретении или слиянии предприятий производится экологический аудит, дающий возможность, в частности, определить, насколько заражена земля, на которой находится то или иное предприятие, сколько будет стоить очистка вод и земли, принадлежащих данному предприятию, насколько его деятельность и средства соответствуют экологическим нормам и стандартам. Очевидно, что данный вид аудита основан на праве доступа к информации, которым обладает, например, потенциаль-
2 Напомним, что во Франции, как и в других европейских государствах, экологическое страхование предприятий было усилено со вступлением в силу Директивы ЕС 2004/35 от 21 апреля 2004 г., что на практике приводит к стимулированию количества процедур экологического аудита.
ный покупатель того или иного предприятия (ст. 514-20 Экологического кодекса Франции3).
В соответствии с французским экологическим законодательством экологический аудит несколько отличается от других видов контрольной и надзорной деятельности в сфере охраны окружающей среды, но в то же время обладает рядом сходных черт с некоторыми из них.
В отношении предприятий, деятельность которых представляет собой потенциальную угрозу окружающей среде и которые могут быть потенциальными нарушителями экологических норм и стандартов, существует ряд требований и процедур проверки на соответствие данным нормам. Например, реализация отдельных видов опасной с экологической точки зрения деятельности может быть обусловлена наличием предварительного разрешения, которое, в свою очередь, выдается после проведения определенных проверок.
Статья 122-1 Экологического кодекса Франции предусматривает необходимость проведения исследования влияния той или иной деятельности на окружающую среду для выдачи разрешения на ее осуществление. Подобным образом дело обстоит и в отношении особо опасных производств, так как ст. 521-1 Экологического кодекса Франции предусматривает необходимость проведения исследований потенциальных угроз для окружающей среды со стороны такого производства, а также исследования способов устранения негативных последствий таких производств и возможности реализации необходимых действий в случае аварии на особо опасных производствах.
Циркулярами от 28 декабря 1983 г., от 8 октября 1984 г. и от 24 ноября 1986 г.4 установлены правила оценки потенциаль-
3 Об истории принятия, содержании, структуре и значении Экологического кодекса Франции см.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. М., 2009. С. 134; Калиниченко В.Т. Экологический кодекс Франции // Экологическое право. 2010. № 6. С. 44-46; Кромарек П. О «чудо-кодексе» Франции // Экологическое право. 2002. № 5. С. 39-41.
4 Подробнее см.: Mortgat B. Management environnemental : le blues bien français de l'ISO 14001 // Environnement et Technique mai 2008. № 276. 220
ных угроз на особо опасных предприятиях. На таких предприятиях (АЭС, хранилища взрывоопасных и химических веществ и т.п.) осуществляются углубленные исследования угроз окружающей среде, анализ и оценка потенциально возможных аварий, а также восстановления и возмещения ущерба в случае нарушения экологических норм и стандартов.
На наш взгляд, особый интерес для российских специалистов представляет правовое регулирование порядка разработки, принятия и реализации так называемых внутренних операционных планов и планов по устранению и предупреждению негативных последствий в случае аварий на опасных предприятиях. Эти вопросы регламентируются ст. 512-29 Экологического кодекса Франции. Эти типовые документы имеются на каждом опасном производстве и предназначены для определения действий по защите сотрудников предприятия; по защите населения, проживающего вблизи такого предприятия, а также окружающей среды и т.п.
Стоит обратить внимание на связь экологического аудита с правом общественности на доступ к экологически значимой ин-формации5. Рассмотрим это подробнее с учетом актов Европейского союза.
5 Отметим, что в российской эколого-правовой литературе уделено значительное внимание исследованию проблемы доступа граждан к экологической информации, содержанию данного вида информации, процедурам ее сбора и предоставления, юридической ответственности за посягательства на порядок оборота данного вида информации и т.п., но применительно к проблематике экологического аудита вопросы информационного обеспечения и доступа общественности рассматривались крайне ограниченно. Об информационном обеспечении охраны окружающей среды подробнее см.: БринчукМ.М. Экологическое право (Право окружающей среды): Учебник. М., 1998. С. 246-284; он же. Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И.Ю. Богдановская. М., 2009. С. 332-338; Волков К.В. Правовое регулирование доступа к экологической информации (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Выпханова Г.А. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. М., 2009; она же. Экологическая информация: проблемы теории и законодательства /
Директива Европейского парламента и Совета 2003/4/ЕС от 28 января 2003 г., касающаяся доступа общественности к информации в сфере охраны окружающей среды, была интегрирована Экологическим кодексом Франции в ст. 124-1. Данное право предполагает обязанность государства информировать общественность о состоянии окружающей среды и об угрозах для нее. Цель экологического аудита как раз и заключается в информировании общественности о потенциальных угрозах окружающей среде, что, в свою очередь, реализуется посредством предоставления информации, собираемой различными органами государства, о потенциальных угрозах окружающей среде и ее отдельным компонентам.
Принцип информирования общественности был закреплен в Экологическом кодексе путем переноса из Закона от 2 февраля 1995 г. № 95-101 и включен в ст. 110-1 Кодекса. Данные, которые подлежат предоставлению (сообщению, оповещению), собираются как самими органами государства в рамках процедур экологического мониторинга, так и предоставляются различными предприятиями, по итогам проведения самоаудита или внешнего (частного) аудита.
Помимо аудита и указанных выше исследований проверки деятельности предприятий, которые по природе своей проводятся внешними по отношению к предприятию субъектами, существует и так называемый самоаудит. Так, производства, пред-
Под ред. М.М. Бринчука. М., 2009; Дубовик О.Л. Указ. соч. С. 209-222; Дубовик О.Л., Самончик О.А., Разбаш О.А. и др. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции. М., 2003; Карху О.С. Административная ответственность за сокрытие или искажение экологической информации // Экологическое производство. 2005. № 6. С. 7-13; Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза. М.:, 2007. С. 46-48; Учебно-практический комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. А.Э. Жалинский. М., 2005. С. 713-716; Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.. 2006. С. 374-376; Экардт Ф., Пельман К. Компетенция Европейского Сообщества в правовой защите - на примере Орхусской конвенции // Экологическое право. 2006. № 3. С. 41-46 и др. работы. 222
ставляющие потенциальные угрозы окружающей среде, могут быть обязаны проводить самомониторинг, что предусматривается, например, постановлением Правительства Республики Франция от 2 февраля 1998 г., касающемся контроля, потребления воды и отходов особо опасных предприятий.
Французская наука экологического права отличает экологический аудит от схожего понятия экологического менеджмента (,management environnemental). Различия между этими двумя понятиями незначительны и носят, на наш взгляд, довольно искусственный характер. Тем не менее экологический менеджмент, как и экологический аудит, имеет важное значение в отношении профилактики правонарушений в сфере охраны окружающей среды, ее компонентов и объектов.
Существует две системы того, что французская наука называет экологическим менеджментом - европейская система экологического мониторинга и менеджмента, а также международные нормы и стандарты ISO (в частности, так называемая система ISO 14000). Оба примера экологического менеджмента и мониторинга предполагают постоянное совершенствование экологических показателей того или иного предприятия на основе самоконтроля и оценки деятельности предприятия. Статья 51257 Экологического кодекса Франции предусматривает возможность применения французскими предприятиями данных систем экологического мониторинга и менеджмента.
Наиболее совершенная, на наш взгляд, система экологического менеджмента, также называемая «экоаудитом», была установлена еще Регламентом Совета № 1836 /93/ЕЭС6 от 29 июня 1993 г. и сегодня повсеместно применяется французскими предприятиями. Данная система аудита и менеджмента была предназначена для оптимизации деятельности предприятий и минимизации негативных экологических последствий различных производств.
6 ЕЭС - Европейское Экономическое Сообщество. Об источниках права ЕЭС и ЕС (Европейского союза), их соотношении, эволюции форм см.: Кремер Л. Экологическое право: Учебник. 2-е изд. / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2008. С. 113.
Применение этой системы аудита, в первую очередь, предполагает изначальную диагностику влияния производства того или иного предприятия на окружающую среду. Такой анализ должен проводиться самим предприятием в соответствии с п. А 3.1 приложения II указанного Регламента. Затем предприятию предстоит разработать экологический план или экологическую программу, где определяются средства и цели, направленные на улучшение влияния его деятельности на окружающую среду. Реализация этих средств и целей осуществляется в соответствии с программой, в определенных ею временных рамках и, собственно говоря, является системой экологического менеджмента и аудита того или иного предприятия.
Таким образом, составленная система экологического менеджмента предприятия определяет программу действий предприятия, его организационную структуру, планирование, процедуры, необходимые ресурсы, предназначенные для реализации экологической политики предприятия. Здесь же предусматривается ведение определенной отчетности и документации, повышение квалификации отдельных работников предприятия, в компетенцию которых вменяются вопросы экологической эффективности предприятия, а также вопросы информирования и коммуникации по данным вопросам с внешними субъектами. Также данные программы должны предусматривать процедуры, предназначенные для регулирования внештатных (экстренных) ситуаций и, наконец, процедуры контроля и аудита, в том числе и внутреннего аудита (самоаудита), которые должны проводиться с определенной регулярностью.
В рамках европейской системы экологического менеджмента каждое предприятие организует свой внутренний экологический аудит, который осуществляется на добровольной регулярной, периодичной основе, а его результаты протоколируются в соответствующей форме. Для проведения экологического аудита предприятия, помимо своих собственных сотрудников, могут прибегнуть и к помощи внешних субъектов. Результаты аудиторских проверок передаются дирекции предприятия, которая, в свою очередь, обязана проверить эффективность созданных ме-
ханизмов, а также предать результаты их деятельности всеобщей гласности.
В качестве внешнего наблюдателя за соблюдением системы экологического менеджмента выступает так называемый экологический наблюдатель (Vérificateur environnemental), который аккредитуется Французским агентством по аккредитации (Comité français d'accréditation) (COFRAC)7. В его компетенцию входит проверка системы экологического менеджмента предприятия и проверка предания гласности всех элементов экологического аудита.
Чаще всего экологический наблюдатель выполняет свои полномочия на договорной основе. Результаты его деятельности передаются дирекции предприятия.
Правовое регулирование экологического аудита в России и возможности использования этого инструмента для предупреждения нарушений экологического законодательства. Прежде всего, несколько слов о подходах, сформировавшихся в законодательстве и доктрине, к определению понятия «экологический аудит».
М.М. Бринчук, который одним из первых в нашей стране специалистов исследовал проблематику экологического аудита, начиная с самых ранних стадий его формирования, определяет данный инструмент следующим образом: «Под экологическим аудитом понимается проверка и оценка состояния деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем и с иными целями, предусмотренными экологическим законодательством»8. Он указывает, что в Российской Федерации существуют два вида экологического аудита: обязательный и добровольный. Государственный экологический аудит прово-
7 URL: http://www.cofrac.fr/fr/cofrac. (дата обращения: 10.11.2012).
8 Бринчук М.М. Экологическое право (Право окружающей среды). С. 402.
дится обычно в отношении опасных с экологической точки зрения предприятий и видов деятельности в определенных законодательством случаях, например, при принятии решений о выдаче и продлении лицензий, проведении экологического страхования и др. Добровольный экологический аудит проводится по инициативе предприятий и предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, в целях улучшения организации работы и снижения отрицательных последствий деятельности, повышения качества и эффективности
„9
природоохранных мероприятий .
И.Г. Иутин предлагает определение экологического аудита как основанной на принципах независимости, конфиденциальности, ответственности, документированности, освидетельствования оценки соответствия заранее установленным критериям (требованиям) проверяемой хозяйственной и иной деятельности (в том числе системы управления охраной окружающей среды) в части воздействия на окружающую среду и ее объекты и подготовки рекомендаций в случае необходимости10.
С.Л. Байдаков и Г.П. Серов предлагают развернутое определение экологического аудита. По их мнению, это «элемент предпринимательской деятельности экоаудиторской организации или индивидуального экоаудитора, представляющий собой документально оформленный процесс подготовки и выражения мнения: о соответствии деятельности лица законодательству Российской Федерации по обеспечению использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и экологической безопасности в процессе осуществления им промышленно-хозяйственной и иной деятельности; о достоверности финансовой (бухгалтерской) и государственной статистической отчетности аудируемого лица; о деятельности по обеспечению использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и экологической безопасности; о соответствии порядка ведения бух-
9 См.: БринчукМ.М. Указ. соч. С. 404-405.
10 См.: Иутин И.Г. Правовые основы экологического аудита: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 7.
226
галтерского учета и государственной статистической отчетности аудируемым лицом законодательству Российской Федерации о бухгалтерском учете и государственном статистическом наблю-дении»11. Кроме того, они раскрывают и понятие сопутствующих экологическому аудиту услуг, считая таковыми отдельные виды деятельности по обеспечению использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и экологической безопасности, осуществляемые экоаудиторскими организациями и (или) индивидуальными экоаудиторами как предпринимательская деятельность в рамках программы экологического аудита или по договору о возмездном оказании услуг аудируемому хозяйствующему субъекту в целях повышения его инвестиционной привлекательности и экологической эффективности12. Предлагаемые определения несколько выходят за рамки установившегося в отечественной литературе понимания экологического аудита, но выявляют дополнительные задачи и направления профилактической деятельности в области охраны окружающей среды.
В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 10-ФЗ «Об охране окружающей среды»13 дано понятие экологического аудита. Это независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.
Правовое регулирование экологического аудита осуществляется в основном федеральными законами «Об охране окружающей среды» (наиболее общие нормы), «Об аудиторской деятельности», регламентирующими общий порядок и требования к проведению аудита, а также подзаконными актами. Российские специалисты неоднократно указывали на необходимость принятия специального закона об экологическом аудите, соответству-
11 Байдаков С.Л., Серов Г.П. Экологический аудит. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об аудиторской деятельности». М., 2002. С. 32-33.
12 См.: там же. С. 33.
13 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
ющие проекты которого давно разработаны. Но здесь следует остановиться не на потребности в такого рода акте (она очевидна), а на выявлении того, как осуществление экологического аудита может сказаться на снижении уровня правонарушений и предупреждении эколого-противоправного поведения.
Исходя из сути и задач экологического аудита, следует сделать вывод, что его проведение направлено на выявление нарушений законодательства об охране окружающей среды, уже допущенных в ходе хозяйственной и иной деятельности, или же потенциальных нарушений, более того, на выявление сфер риска. Эта функция экоаудита, без сомнения, является профилактической. Далее, по результатам проведения экоаудита разрабатываются рекомендации, направленные на улучшение деятельности, повышение экологической эффективности, стимулирование деятельности природоохранного характера. Понятно, что далеко не все такие рекомендации в случае их осуществления предназначены именно для снижения уровня нарушений законодательства, но в любом случае они способствуют правомерному поведению, поскольку приводят его в соответствие с требованиями нормативных актов и международных стандартов. Наконец, если речь идет о проверке соответствия финансовой и государственной статистической отчетности и рекомендациях по их совершенствованию, то здесь также налицо предупредительный эффект: точная информация позволяет принимать меры по устранению недостатков в деятельности хозяйствующего субъекта, а в ряде случаев ее обеспечение непосредственно направлено на соблюдение требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и УК РФ.
Важно подчеркнуть, что добровольный экологический аудит является не только правовым механизмом самоконтроля, но и инструментом, позволяющим хозяйствующему субъекту на самых ранних стадиях выявить риски, недостатки, предотвратить кумулятивный эффект мелких нарушений эколого-правовых требований, пока еще не переросших в систематическое нарушение законодательства и не подлежащих административной или иной юридической ответственности.
На наш взгляд, именно предупредительная функция экологического аудита нуждается в планомерном развитии. Для этого следует шире использовать не только опыт, накопленный в Республике Франция, но и практику других стран14. И.Г. Иутин, например, подчеркивает, что возникновение экологического аудита в США было вызвано стремлением предприятий-загрязнителей избежать высоких штрафных санкций, в Германии - возможностью снизить требования государственного контроля, на международном уровне - стремлением обеспечить участие в системе управления охраной окружающей среды в целях ее улучшения при осуществлении хозяйственной деятельно-сти15. В литературе приводится пример США, где в соответствии с Законом о защите окружающей среды от загрязнений 1990 г. «нарушения, выявленные добровольно или исправленные благодаря программе экологического аудита, не являются составом административного или уголовного преступления»16.
14 В отечественной литературе анализировалось законодательство и практика проведения экоаудита в США, Германии, Великобритании и др.
15 См.: Иутин И.Г. Указ. соч. С.11-12.
16 Байдаков С.Л., Серов Г.П. Указ. соч. С. 18.
