CC BY
175
СОЦИАЛЬНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 4 (21). С. 169-179.
© Н.В. Антипьева, 2009 УДК 347.254
ЖИЛИЩНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАК СПОСОБ КОМПЕНСАЦИИ СОЦИАЛЬНОГО РИСКА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
THE PROVISION OF HOUSING AS A METHOD OF THE COMPENSATION
OF THE SOLDIERS SOCIAL RISK
Н.В. АНТИПЬЕВА N.V. ANTIPYEVA
Рассматриваются некоторые аспекты правового регулирования отношений по жилищному обеспечению военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. Определяется значение жилищного обеспечения для компенсации социального риска данной категории граждан.
In clause some aspects of legal regulation of attitudes on housing maintenance of military men and the citizens dismissed from military service are considered. The author considers value of housing maintenance for indemnification of social risk of the given category of citizens.
Ключевые слова: жилье, военнослужащие, социальный риск, выплата.
Key words: habitation, military men, social risk, payment.
Вопрос о включении в предмет права социального обеспечения отношений по предоставлению гражданам жилых помещений до настоящего времени изучен не достаточно полно. Исследование данной проблемы было предпринято Т.В. Иванкиной. При характеристике общественных фондов потребления ею сделан вывод о необходимости включения в их состав расходов на жилищное строительство [1]. Т.В. Иванкина полагает, что «в состав отрасли права социального обеспечения как совокупности норм, регулирующих общественные отношения по предоставлению гражданам благ из общественных фондов потребления, должны быть включены все правовые институты, относящиеся к распределению общественных фондов потребления на безэквивалентной основе» [2].
В прошлом основной формой жилищного обеспечения граждан было предоставление жилья в пользование. Это обстоятельство признавалось Т.В. Иванкиной особенностью распределения соответствующей части сово-
купного продукта [3]. Однако происшедшие в нашей стране социально-экономические изменения послужили причиной появления новых форм реализации права на жилище посредством предоставления денежных средств, предназначенных для приобретения гражданами жилых помещений в собственность. Вместе с тем правовая природа этих отношений осталась прежней, так как необходимые для покупки жилья средства передаются гражданину на безэквивалентной основе. Отношения по предоставлению указанных средств сложны по своему характеру, так как в них принимают участие различные субъекты. В частности, государственные жилищные сертификаты, с помощью которых реализуется право на использование социальной выплаты для получения жилья, передаются гражданами в банки, как и договоры, на основании которых возникает право собственности на жилое помещение. В целом формы жилищного обеспечения стали более многочисленны.
Согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» [4] (далее - Закон о статусе военнослужащих) государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Регулирование возникающих в связи с этим общественных отношений имеет комплексный характер и осуществляется нормами нескольких отраслей права: конституционного, административного, гражданского, жилищного, права социального обеспечения. Особенно ярко это проявилось с принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. «О накопительноипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» (далее - Закон о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения) [5].
Проблема жилищной обеспеченности лиц, проходящих военную службу и уволенных из Вооруженных сил РФ, всегда была актуальна, о чем свидетельствует обширная судебная практика. За защитой своих прав граждане обращались не только в суды общей юрисдикции, но и в Конституционный суд РФ, неоднократно проверявший положения Закона о статусе военнослужащих, регламентирующие предоставление жилья [6].
Сказанное свидетельствует, что этот институт нуждается в специальном исследовании, которое уже было предпринято в работах В.К. Белова [7], А.В. Кудашкина [8], Л.М. Пчелинцевой [9] и других ученых. В рамках настоящей работы задача всестороннего изучения проблем реализации права военнослужащих на жилищное обеспечение не ставится, так как заявленная тема предполагает изучение данного вопроса лишь в контексте использования жилищного обеспечения в целях компенсации социального риска военнослужащих.
Реализация жилищных прав военнослужащих позволяет решить целый ряд социально-правовых задач с учетом современных тенденций развития законодательства о социальной защите населения. К числу таких тенденций, например, относится формирование системы превентивных мер, предназна-
ченных для предотвращения реализации социальных рисков.
Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения лиц, проходящих военную службу, является одной из форм предупреждения социально-рисковых ситуаций, ведь социальный риск, которому подвержены лица, реализовавшие свое право на труд, имеет социально-экономический характер и связан с возможностью утраты дохода или уменьшения его размера, а также несения повышенных расходов. В системе обязательного социального страхования риск утраты трудового дохода считается основным, а риск несения повышенных расходов - дополнительным [10]. Так как военная служба по контракту представляет собой форму реализации права на труд, социально-экономический риск распространяется и на военнослужащих.
В период действия контракта о военной службе военнослужащим-гражданам и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляется служебное жилье. Так, на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями обеспечиваются: 1) военнослужащие, назначенные на воинские должности после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования и получения в связи с этим офицерского воинского звания (начиная с 1998 г.), и совместно проживающие с ними члены их семей; 2) офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента РФ, а также офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены их семей; 3) прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, являющиеся гражданами, поступившие на военную службу по контракту после 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены их семей. Кроме того, служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках воен-нослужащим-гражданам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей. Военнослужащие из числа иностранных граждан в течение всего срока службы проживают в общежитиях в воинских частях. Граждане,
проходящие службу по призыву, размещаются в соответствии с требованиями общевоинских уставов. Указанные формы жилищного обеспечения предназначены для создания нормальных условий прохождения службы.
Жилищные гарантии в системе государственного социального обеспечения предусмотрены в отношении граждан Российской Федерации, проходивших военную службу по контракту, и членов их семей. В данном случае государство преследует цель преодоления или предупреждения риска невозможности приобретения жилых помещений в собственность лицами, увольняющимися из Вооруженных сил РФ и теряющими в связи с этим право пользования служебными жилыми помещениями. В силу высокой стоимости жилья самостоятельное решение проблемы покупки жилого помещения может привести бывших военнослужащих (членов их семей) к материальной необеспеченности в связи с повышенными расходами. Этот риск нивелируется посредством развития различных форм жилищного обеспечения военнослужащих.
Продолжительность военной службы тесно связана с объёмом предоставляемых гражданам жилищных прав, что позволяет заинтересовать их в сохранении военно-служебных отношений. Как сказано в п. 2 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих, военно-служащим-гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 Жилищного кодекса РФ, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по льготным основаниям при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными ст. 15.1 Закона о статусе военнослужащих. По обще-
му правилу норма предоставления площади жилого помещения при предоставлении по договору социального найма жилых помещений, находящихся в федеральной собственности или переданных из федеральной собственности в муниципальную собственность, либо при предоставлении жилых помещений, находящихся в федеральной собственности, в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти составляет 18 м2 общей площади жилого помещения на одного человека. Порядок признания указанных лиц нуждающимися в жилых помещениях и порядок предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно определяются Правительством РФ. Иные категории военно-служащих-граждан при увольнении с военной службы освобождают служебные жилые помещения в порядке, определяемом жилищным законодательством.
Государственное социальное обеспечение военнослужащих предполагает особые способы обеспечения жильем: предоставление социальных выплат на приобретение жилья за счет средств федерального бюджета (посредством выдачи государственных жилищных сертификатов) и участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения. Данный подход основан на принципе сочетания общих и специальных видов социального обеспечения военнослужащих при приоритете специальных видов обеспечения. Следует учитывать, что особые меры социальной защиты военнослужащих обусловлены характером самой военно-служебной деятельности, имеющей особую значимость для общества и государства, что предполагает предоставление им большего объёма социальных прав. Вместе с тем государственные жилищные сертификаты предоставляются теперь не только военнослужащим, но и некоторым иным категориям граждан. Это свидетельствует о достоинствах используемой модели правового регулирования.
На протяжении длительного времени жилищное обеспечение военнослужащих осуществлялось посредством предоставления им государственных жилищных сертификатов. Эта разновидность жилищного обеспечения появилась в системе социальной защиты военнослужащих с принятием Федеральной
целевой программы «Государственные жилищные сертификаты», утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 января 1998 г. [11]. Её реализация была сопряжена с существенными трудностями. Как сказано в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг. [12], основной среди них стала недостаточность финансовых ресурсов. Тем не менее предоставление социальных выплат на приобретение жилья с использованием механизма государственных жилищных сертификатов было признано наиболее эффективной формой исполнения государством обязательств по обеспечению граждан жильем за счет средств федерального бюджета. В 2004 г. с принятием Федеральной целевой программы «Жилище» в правовом регулировании отношений по обеспечению граждан жилищными сертификатами произошли определенные изменения, в силу чего данная форма жилищного обеспечения получила дальнейшее развитие. Федеральная целевая программа «Государственные жилищные сертификаты» включена в состав Федеральной целевой программы «Жилище».
Как было сказано, система государственных жилищных сертификатов в настоящее время распространена не только на военнослужащих, но и на иные категории граждан. К ним относятся жертвы радиационных катастроф, вынужденные переселенцы, лица, выезжающие из районов Крайнего Севера (приравненных к ним местностей).
В правовом положении перечисленных субъектов есть определенная общность, поэтому их признают лицами, нуждающимися в повышенной социальной защите. Все они находятся в неблагоприятных условиях вследствие различных причин: 1) необходимости перемены места жительства по обстоятельствам, не зависящим от самого гражданина; 2) причинения вреда их здоровью и имуществу; 3) утраты права пользования жилым помещением вследствие изменения правового статуса и т. д. Зачастую следствием указанных обстоятельств является невозможность самостоятельно решить проблему жилищного обеспечения (вынужденные переселенцы, граждане, пострадавшие от воздействия радиации).
С 1 января 2006 г. Подпрограмма «Государственные жилищные сертификаты» на
2004-2010 гг. Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. признана утратившей силу [13]. Предоставление государственных жилищных сертификатов в рамках утратившей силу подпрограммы должно было осуществляться в 2002-2005 гг. на первом этапе реализации Федеральной целевой программы «Жилище».
Второй этап запланирован на 20062010 гг. и предполагает осуществление Подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» (далее также - Подпрограмма). Согласно официальной статистике, отраженной в паспорте Подпрограммы, в улучшении жилищных условий нуждается 186 472 семьи военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, подлежащих увольнению с военной службы (службы), и приравненных к ним лиц, в том числе граждан, подлежащих отселению из закрытых военных городков и поселков учреждений с особыми условиями хозяйствования.
В настоящее время в тексте Федеральной целевой программы «Жилище» выплата, предоставляемая военнослужащим и иным гражданам, именуется социальной, хотя прежде в соответствующих нормативных актах употреблялось понятие «субсидия». Термин «социальная выплата» появился вследствие изменений, внесенных с принятием Постановления Правительства РФ от 10 апреля
2008 г. «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ по вопросам реализации Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. и признании утратившим силу постановления Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. № 866» [14].
Жилищные субсидии на строительство и приобретение жилья были отнесены к числу социальных выплат М.Л. Захаровым и
Э.Г. Тучковой [15]. Это позволило А.В. Из-местьеву определить жилищную субсидию как социальную выплату, которая «предоставляется за счет средств федерального или иных бюджетов гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, из числа отдельных категорий с учетом особенностей их социально-правового статуса в целях компенсации социального риска» [16].
В современных условиях, подчеркивая социальный характер выплаты, предоставляемой по жилищному сертификату, государство признает её элементом социального обеспечения отдельных категорий граждан, в том числе военнослужащих. В наименовании самой Подпрограммы, гарантирующей обеспечение указанных граждан жилищными сертификатами, содержится оборот «государственное обязательство». При этом в Правилах выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации Подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. (далее также - Правила выпуска сертификатов) [17] предоставление социальной выплаты признается финансовой поддержкой государства в целях приобретения жилого помещения [18].
Военнослужащие-контрактники, имеющие право на получение указанных социальных выплат, разделены на две основные группы: 1) лица, подлежащие увольнению с военной службы; 2) граждане, уволенные с военной службы (службы), вставшие в муниципальных образованиях на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. Кроме самих военнослужащих право на жилищное обеспечение в рассматриваемой форме имеют члены их семей. Право на получение социальной выплаты возникает с учетом продолжительности военной службы, причины и времени увольнения и некоторых иных условий. Соответствующие нормы содержатся в двух нормативных актах: Подпрограмме «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» (разд. II) и Правилах выпуска сертификатов (п. 5).
Право на получение социальной выплаты за счет средств федерального бюджета для приобретения жилого помещения удостоверяется сертификатом, который является именным свидетельством.
Социальная выплата предоставляется в размере, эквивалентном расчетной стоимости жилого помещения исходя из норматива общей площади жилого помещения, установ-
ленного для семей разной численности (п. 13 Правил выпуска сертификатов). Расчетная стоимость жилого помещения определяется исходя из норматива стоимости 1 м2 общей площади жилья по Российской Федерации или средней рыночной стоимости 1 м2 общей площади жилья в соответствующем субъекте Российской Федерации. С учетом средней рыночной стоимости 1 м2 общей площади жилья в соответствующем субъекте Российской Федерации размер выплаты определяется только для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (п. 15 Правил выпуска сертификатов).
Норматив стоимости 1 м2 общей площади жилья по Российской Федерации утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, которым является Министерство регионального развития РФ [19].
Норматив общей площади жилого помещения для расчета размера социальной выплаты для граждан-участников подпрограммы, не имеющих жилых помещений и нуждающихся в жилых помещениях для постоянного проживания, составляет 33 м2 - для одиноких граждан, 42 м2 - на семью из 2 человек, 18 м2 - на каждого члена семьи, состоящей из 3 человек и более. При определении размера социальной выплаты для приобретения жилья в отдельных субъектах Российской Федерации применяются повышающие коэффициенты. Размер социальной выплаты является неизменным в течение всего срока действия сертификата (разд. V Подпрограммы, п. 12-16 Правил выпуска сертификатов).
Основанием для признания граждан -участников Подпрограммы не имеющими жилых помещений является:
1) отсутствие жилых помещений для постоянного проживания;
2) проживание в общежитии или служебном помещении при отсутствии другого жилого помещения для постоянного проживания. В Правилах выпуска жилищных сертификатов речь идет не только об общежитиях или служебных жилых помещениях, но и о специализированном жилищном фонде как таковом. В соответствии с п. 1 ст. 92 Жилищного кодекса РФ в его состав входят: а) служебные жилые помещения; б) жилые помещения в общежитиях; в) жилые помеще-
ния маневренного фонда; г) жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения; д) жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; е) жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами; ж) жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан. Такой подход является более широким;
3) проживание на условиях поднайма или временных жильцов при отсутствии другого жилого помещения для постоянного проживания (разд. V Подпрограммы, п. 8 Правил выпуска сертификатов).
Правительством РФ определяются особенности порядка предоставления и расчета социальных выплат для различных категорий граждан-участников Подпрограммы и членов их семей.
Механизм реализации права на жилище посредством получения социальных выплат с использованием государственных жилищных сертификатов состоит в следующем.
Граждане - участники Подпрограммы могут приобретать на рынке жилья у физических и (или) юридических лиц (одного или нескольких) жилое помещение (жилые помещения), отвечающее установленным санитарным и техническим требованиям, благоустроенное применительно к условиям населенного пункта, выбранного для постоянного проживания, в том числе в сельской местности (с учетом надворных построек), как за счет социальной выплаты, так и с использованием собственных или заемных (кредитных) средств.
Приобретаемое жилое помещение (жилые помещения) оформляется в общую собственность всех членов семьи владельца сертификата. При приобретении двух и более жилых помещений право собственности на приобретаемые жилые помещения реализуется по договоренности членов семьи (разд. V Подпрограммы, п. 55 Правил выпуска сертификатов). Этот пример может служить иллюстрацией тезиса о том, что субъектом отношений по социальной защите военнослужащих может выступать семья в целом.
Социальная выплата предоставляется владельцу сертификата в безналичной форме путем зачисления средств федерального бюджета на его банковский счет, открытый в банке (п. 48 Правил выпуска сертификатов).
Полученный сертификат сдается его владельцем в банк для заключения договора банковского счета и открытия банковского счета, предназначенного для зачисления социальной выплаты.
Владелец сертификата (он становится распорядителем счета) в течение срока действия договора банковского счета представляет для оплаты приобретаемого жилья в банк по месту приобретения жилья договор банковского счета, договор на жилое помещение и свидетельство (свидетельства) о государственной регистрации права собственности на жилое помещение (жилые помещения).
В случае приобретения распорядителем счета жилого помещения (жилых помещений) за счет кредитных (заемных) средств банков, иных организаций и (или) физических лиц допускается перечисление средств социальной выплаты банкам в счет погашения основной ссудной задолженности по кредиту, полученному в банке на эти цели, а также возврата организации (физическому лицу) займа, оформленного в установленном законодательством Российской Федерации порядке (п. 60 Правил выпуска сертификатов).
Если владелец сертификата по какой-либо причине не воспользовался правом на получение выделенной ему социальной выплаты, он сохраняет право на улучшение жилищных условий (остается нуждающимся в жилых помещениях), в том числе на дальнейшее участие в Подпрограмме «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти, осуществляющими выдачу сертификатов, и не подлежит снятию с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий (жилых помещениях).
В 2004 г. с принятием Закона о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих началось становление новой формы реализации жилищных прав граждан, проходящих военную службу. С тех пор в закон вносились изменения в целях оптимизации функционирования данной системы [20].
Согласно п. 15 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих гражданам, которые являются участниками накопительно-ипотечной систе-
мы жилищного обеспечения военнослужащих, выделяются денежные средства на приобретение жилых помещений в порядке и на условиях, установленных законодательством. Круг участников накопительно-ипотечной системы также определен п. 15 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих и п. 1 ст. 9 Закона о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения. Различные категории военнослужащих включаются в данную систему либо в обязательном порядке, либо на основе их волеизъявления, что зависит от времени поступления на военную службу, присвоения определенного воинского звания и продолжительности службы гражданина.
В юридической литературе отмечается, что участие в накопительно-ипотечной системе не связано с нуждаемостью в улучшении жилищных условий, что объясняется наличием у этой системы целей реализации права военнослужащих на жилище как одной из форм социальных гарантий и обеспечения заинтересованности граждан в несении военной службы [21].
Следует отметить, что при этом на участников накопительно-ипотечной системы не распространяются отдельные положения Закона о статусе военнослужащих. Например, они не могут быть получателями государственных жилищных сертификатов. Это свидетельствует о том, что гражданин реализует свои жилищные права лишь в одной из двух этих форм.
Законом о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения определены основания возникновения права на использование накоплений, которые учитываются на именном накопительном счете участника (ст. 10). В первую очередь таким основанием признается наличие общей продолжительности военной службы, в том числе в льготном исчислении, 20 лет и более. Также гражданин приобретает право на использование накоплений при увольнении со службы по следующим основаниям: 1) по достижении предельного возраста пребывания на военной службе; 2) по состоянию здоровья - в связи с признанием его военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе; 3) в связи с организационно-штатными мероприятиями; 4) по семейным обстоятельствам, предусмотренным законодательством Рос-
сийской Федерации о воинской обязанности и военной службе. При этом общая продолжительность военной службы увольняемого военнослужащего должна составлять 10 лет и более. Если увольнение со службы происходит в связи с признанием гражданина военно-врачебной комиссией не годным к военной службе, продолжительность выслуги лет для реализации права на использование накоплений не имеет значения.
Основанием возникновения права на использование накоплений членами семьи военнослужащего является также исключение участника накопительно-ипотечной системы из списков личного состава воинской части в связи с его гибелью или смертью, признанием его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявлением его умершим. Указанные обстоятельства, как и факт увольнения участника с военной службы, являются также основанием для исключения его из реестра участников накопительно-ипотечной системы.
Как правило, реализация прав в сфере социальной защиты военнослужащих связана с увольнением из Вооруженных сил РФ по состоянию здоровья, в связи с организационно-штатными мероприятиями или в связи с достижением предельного возраста пребывания на службе. В Законе о накопительно-ипотечной системе количество имеющих юридическое значение льготных оснований увольнения со службы, дающих гражданину возможность воспользоваться накоплениями, учтенными на его именном накопительном счете, является более широким в связи с включением в их число увольнения по семейным обстоятельствам. Безусловно, это следует оценить положительно, хотя существуют и иные причины увольнения с военной службы, особенности которых необходимо учесть.
В ст. 51 Федерального закона от 6 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» [22] перечислены все основания увольнения с военной службы. В их числе есть положение, позволяющее прекратить военно-служебные отношения по инициативе военнослужащего в случае существенного и (или) систематического нарушения в отношении него условий контракта (пп. «а» п. 3 ст. 51). При этом на основании п. 3.1 ст. 51 Закона о воинской обязанности и п. 5 Поста-
новления Пленума Верховного суда РФ от 14 февраля 2000 г. «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» [23] на граждан, уволенных по этому основанию, распространяются все права, социальные гарантии и компенсации, предусмотренные для лиц, увольняемых в связи с организационно-штатными мероприятиями. Представляется, что в Законе о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения эта причина увольнения должна быть упомянута отдельно.
Реализация права на жилище участниками накопительно-ипотечной системы осуществляется различными способами (ст. 4 Закона о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения).
Первым способом является формирование накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников и последующее использование этих накоплений для приобретения жилья. Согласно ст. 5 Закона о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения накопления
Следует подчеркнуть, что в 2008 и
2009 гг. размер накопительного взноса определялся нормами, посвященными особенностям установления расходных обязательств и использования бюджетных ассигнований в сфере социального обеспечения. Данный факт свидетельствует, что государство рассматривает накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечению военнослужащих в качестве элемента их социального обеспечения.
Накопительные взносы, перечисляемые ежеквартально из федерального бюджета на одного участника накопительно-ипотечной
для жилищного обеспечения формируются за счет учитываемых на именных накопительных счетах участников накопительных взносов за счет средств федерального бюджета и доходов от инвестирования накоплений для жилищного обеспечения. Могут использоваться и иные не запрещенные законодательством Российской Федерации поступления.
Размер накопительного взноса на одного участника устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на год внесения накопительного взноса в размере не менее чем накопительный взнос, полученный путем индексации фактически начисленного и перечисленного накопительного взноса предыдущего года с учетом уровня инфляции, предусмотренного прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год.
Приведенные в таблице сведения иллюстрируют рост накопительного взноса, который в 2007 г. по сравнению с 2006 г. был очень значительным, тогда как в 2008 г. размер взноса изменился в меньшей степени. В 2009 г. взнос был увеличен уже в 1,868 раза.
системы, учитываются на именном накопительном счете участника в течение всего периода его военной службы.
Второй способ предполагает предоставление гражданину целевого жилищного займа. В соответствии со ст. 14 Закона о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения каждый военнослужащий не менее чем через три года его участия в данной системе имеет право на заключение с уполномоченным федеральным органом договора целевого жилищного займа в целях: 1) приобретения жилого помещения или жилых
Размер накопительного взноса в 2005-2009 гг.
Год Размер накопительного взноса (тыс. руб.) Нормативный акт, которым установлен размер накопительного взноса
2005 37,0 Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. «О федеральном бюджете на 2005 год»
2006 40,6 Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. «О федеральном бюджете на 2006 год»
2007 82,8 Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. «О федеральном бюджете на 2007 год»
2008 89,9 Федеральный закон от 4 июля 2007 г. «О федеральном бюджете на 2008 и на плановый период 2009 и 2010 годов»
2009 168 Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. «О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов»
помещений под залог приобретаемых жилого помещения или жилых помещений; 2) погашения первоначального взноса при получении ипотечного кредита (займа) и (или) погашения обязательств по такому кредиту (займу); 3) приобретения жилого помещения (жилых помещений) по договору участия в долевом строительстве.
Кроме того, средства целевого жилищного займа могут быть использованы участником накопительно-ипотечной системы для оплаты расходов, связанных с оформлением сделки по приобретению жилого помещения (жилых помещений) и (или) оформлению кредитного договора (договора займа), в том числе удостоверенного закладной, включая выплаты кредитору, связанные с выдачей кредита (займа), оплату услуг по подбору и оформлению жилого помещения (жилых помещений), оценщика, а также расходы по страхованию рисков в соответствии с условиями указанных договоров или закладной. Оплата указанных услуг и работ может быть произведена за счет средств целевого жилищного займа при условии соответствия оказываемых услуг и работ требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом.
Целевой жилищный заем предоставляется на период прохождения участником накопительно-ипотечной системы военной службы и является беспроцентным в этот период. Предельный размер займа не может превышать общую сумму расчетного суммарного взноса и учтенных на именном накопительном счете доходов от инвестирования накоплений для жилищного обеспечения на день предоставления целевого жилищного займа. Расчетный суммарный взнос представляет собой накопительные взносы, поступающие из федерального бюджета и учитываемые на именном накопительном счете участника за период военной службы накопительно-ипотечной системы до наступления установленного федеральным законом предельного возраста пребывания его на военной службе, соответствующего присвоенному воинскому званию (без учета дохода от инвестирования).
Источником предоставления участнику накопительно-ипотечной системы целевого жилищного займа являются накопления для жилищного обеспечения, учтенные на именном накопительном счете участника. Целе-
вой жилищный заем на погашение обязательств по ипотечному кредиту (займу) предоставляется в соответствии с графиком погашения этого кредита (займа), определенного соответствующим договором, но не чаще одного раза в месяц, при этом объём предоставляемых средств не должен превышать фактический объём средств, учтенных на именном накопительном счете участника на конец месяца, предшествующего осуществлению очередной выплаты. Целевой жилищный заем для участия в долевом строительстве предоставляется в случае представления участником накопительно-ипотечной системы договора участия в долевом строительстве, а в случае использования кредитных (заемных) средств также кредитного договора (договора займа). Правительство РФ вправе установить дополнительные требования к объекту долевого строительства и (или) застройщику, осуществляющему долевое строительство с использованием средств целевого жилищного займа.
Погашение целевого жилищного займа осуществляется уполномоченным федеральным органом при появлении у получившего целевой жилищный заем участника накопительно-ипотечной системы указанных ранее оснований возникновения права на использование накоплений, учтенных на именном накопительном счете, а также в случаях использования накоплений членами семьи умершего (погибшего) военнослужащего.
При досрочном увольнении участника накопительно-ипотечной системы с военной службы по основаниям, не названным среди тех, что дают право на использование накоплений, начиная со дня увольнения по целевому жилищному займу начисляются проценты по ставке, установленной договором о предоставлении целевого жилищного займа. При этом уволившийся гражданин обязан возвратить выплаченные уполномоченным федеральным органом суммы в погашение целевого жилищного займа, а также уплатить проценты по этому займу ежемесячными платежами в срок, не превышающий 10 лет.
Целевой жилищный заем может погашаться досрочно. При продолжении прохождения участником накопительно-ипотечной системы военной службы по контракту после погашения целевого жилищного займа начис-
ления на именной накопительный счет участника производятся на общих основаниях.
Третий способ реализации права на жилище участниками накопительно-ипотечной системы осуществляется путем выплаты по решению федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета, выделяемых соответствующему федеральному органу исполнительной власти, денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, учтенные на именном накопительном счете участника, до расчетного размера денежных средств, которые мог бы накопить участник накопительно-ипотечной системы в период от даты предоставления таких средств до даты, когда общая продолжительность его военной службы в календарном исчислении могла бы составить 20 лет (без учета дохода от инвестирования).
Выплата таких денежных средств производится военнослужащим, участвовавшим в накопительно-ипотечной системе, или членам их семей, не являющимся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения, за исключением жилых помещений, приобретенных с использованием целевых жилищных займов в соответствии с Законом о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих. К числу получателей этих средств могут относиться граждане, увольняемые со службы вследствие названных выше причин (с учетом требований к продолжительности выслуги лет), а также члены семей погибших (умерших) военнослужащих или лиц, признанных по решению суда умершими или безвестно отсутствующими.
Для целей Закона о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих к членам семьи военнослужащего относятся: 1) супруга или супруг;
2) несовершеннолетние дети; 3) дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет; 4) дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения; 5) лица,
находящиеся на иждивении военнослужащего (п. 1 ст. 12). Этот подход соответствует положениям п. 5 ст. 2 Закона о статусе военнослужащих. Правила выпуска сертификатов ограничивают круг членов семьи участника Подпрограммы постоянно проживающими совместно с ним супругой (супругом), их детьми и родителями самого гражданина. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях и иные лица, постоянно проживающие совместно с гражданином - участником Подпрограммы, учитываются при расчете размера социальной выплаты. Данные положения действуют и применительно к военнослужащим (п. 17). Такой подход не вполне оправдан.
В рамках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения реализуются функции общественного контроля за развитием отношений по социальному обеспечению, потому что в ст. 8 Закона о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения предусматривается создание Совета по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения. Его деятельность осуществляется в соответствии с положением, утвержденным Правительством РФ [24].
Подводя итоги сказанному, следует согласиться с А.В. Изместьевым в том, что накопительно-ипотечная система «по своей структуре и правилам функционирования аналогична накопительному механизму в обязательном пенсионном страховании. Есть все основания утверждать, что отношения по жилищному обеспечению в данной системе регулируются нормами различных отраслей права (финансового, административного, права социального обеспечения). О социальнообеспечительной природе данных отношений говорят следующие факты: 1) финансирование накопительных взносов за счет средств федерального бюджета; 2) установление перечня оснований возникновения права на использование накоплений, который, в общем, аналогичен основаниям пенсионного обеспечения военнослужащих; 3) учет при этом общей продолжительности военной службы, причин увольнения; 4) предоставление права на использования накоплений членам семьи погибшего или умершего участника. Круг членов семьи военнослужащего включает и тех, кому предоставлено право на пенсию по
случаю потери кормильца» [25]. С учетом изменений, внесенных в последние годы в законодательство, основания пенсионного обеспечения военнослужащих и основания возникновения права на использование накоплений, учтенных на счете участника, имеют различия, поскольку во втором случае круг юридически значимых причин увольнения шире, но принципиальная общность между ними действительно существует.
Таким образом, предоставление военнослужащим социальной выплаты с использованием государственных жилищных сертификатов и накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения ориентированы на компенсацию социальных рисков указанной категории граждан путем обеспечения реализации их права на жилище.
1. См. об этом: Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования распределения общественных фондов потребления. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1979. - С. 20-23.
2. Там же. - С. 31.
3. Там же. - С. 22.
4. СЗ РФ. - 1998. - № 22. - Ст. 2331.
5. СЗ РФ. - 2004. - № 34. - Ст. 3532.
6. См.: Постановление Конституционного суда РФ от 5 апреля 2007 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации Подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004-2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. -2007. - № 15. - Ст. 1820; Определение Конституционного суда РФ от 12 апреля 2005 г. № 115-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Д.А. Блинова и Ю.И. Бойко на нарушение их конституционных прав положениями п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»; Определение Конституционного суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 50-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Восточно-сибирского окружного военного суда о проверке конституционности п. 8 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» // СПС «КонсультантПлюс».
7. См.: Белов В.К. Жилищное обеспечение военнослужащих. Государственные жилищные сертификаты и накопительно-ипотечная система: юридический справочник. - М.: «За права военнослужащих», 2006.
8. См.: Кудашкин А.В. Жилищное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей. - М.: «За права военнослужащих», 2005.
9. См.: Пчелинцева Л.М. Право военнослужащих на жилище: теоретические аспекты и проблемы реализации. - М.: Норма, 2004.
10. Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. - Омск: ОмГУ, 2003. - С. 25.
11. СЗ РФ. - 1998. - № 5. - Ст. 615. В настоящее время правовой акт признан утратившим силу.
12. Утв. Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. // СЗ РФ. - 2001. - № 39. -Ст. 3770.
13. См.: Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. «О дополнительных мерах реализации Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. // СЗ РФ. - 2006. - № 6. - Ст. 694.
14. СЗ РФ. - 2008. - № 15. - Ст. 1564.
15. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. - М.: Волтерс Клу-вер, 2004. - С. 460.
16. Изместьев А.В. Правовое регулирование социальной защиты населения Российской Федерации в жилищно-коммунальной сфере: дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2005. -С. 85.
17. Утв. Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г. // СЗ РФ. - 2006. - № 13. -Ст. 1405.
18. О правовой природе жилищных сертификатов см. также: Кропачева О.В. Жилищные права военнослужащих и механизм их реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2008. - С. 25.
19. См., например: Приказ Министра регионального развития РФ от 9 июня 2008 г. «О нормативе стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья на второе полугодие 2008 г. и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации на третий квартал 2008 г.» // Российская газета. - 2008. - 3 июля.
20. См. об этом, напр.: Кудашкин А.В. Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих продолжает совершенствоваться // Право в Вооруженных силах. - 2008. - № 2.
21. См.: Кропачева О.В. Указ. соч. - С. 28-29.
22. СЗ РФ. - 1998. - № 13. - Ст. 1475.
23. Бюллетень Верховного суда РФ. - 2000. -№ 4; 2003. - № 3; 2007. - № 5.
24. См.: Постановление Правительства РФ от 23 июля 2005 г. «Об утверждении положения о Совете по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих» // СЗ РФ. - 2005. - № 31. - Ст. 3227.
25. Изместьев А.В. Указ. соч. - С. 74.
