CC BY
176Женские НКО в условиях реформ государственного управления некоммерческим сектором
Полюшкевич О.А.
В статье анализируются особенности работы женских некоммерческих организаций после введения закона об иностранных агентах в 2012 году. Анализируются условия и формы развития некоммерческого сектора в новых условиях и формы социальной адаптации к государственному управлению некоммерческим сектором в новых условиях.
Ключевые слова: женские некоммерческие организации, стратегии функционирования, сфера деятельности, условия развития, гражданское общество, некоммерческий сектор
В 2012 году был принят закон об иностранных агентах, который регулировал отношения власти и некоммерческих организаций. Те некоммерческие организации, которые занимались политической деятельностью и получали финансирование из-за рубежа, получили статус иностранных агентов. Большинство женских некоммерческих организаций России, напрямую политической деятельностью не занимаются, но они регулярно становятся организаторами или участниками акций по лоббированию интересов тех или иных ущемляемых групп, отстаивают принципы равноправия через радикальные способы воздействия (внося инициативы в изменения законодательства или устраивая митинги), тем самым влияя на политический процесс и политическое пространство страны (Якушкина, 2009). В силу того, что активная грантовая поддержка на социальные и исследовательские проекты в основном приходилась на иностранные фонды, особенно с середины 90-х годов, то очевидным является тот факт, что добрая половина женских некоммерческих организаций подпала под регулирование закона об иностранных агентах и была вынуждена свернуть свою деятельность, либо существенно модернизировать.
В то же время, органы власти расширяют возможности участия некоммерческих организаций в грантовой поддержке и иных программах помощи НКО, регулируемых Правительством РФ. Сегодня увеличивается ресурсное обеспечение некоммерческих организаций (Мерсиянова и Иванова, 2018). Но в то же время, этот процесс приведет к тому, что сформируется кластер «карманных», контролируемых НКО выполняемых социальные функции государства, с согласия последнего, в различных нишах. Независимость и самостоятельность данного блока развития институтов гражданского общества будет сведена к минимуму.
В своей работе мы постараемся показать формы и векторы адаптации женских НКО, а также изменения условий и форм государственного регулирования гражданских инициатив и в целом гражданского общества. Будет показана рассогласованность формальных и неформальных способов управления гражданским обществом, на примере женских некоммерческих организаций, а также противоречивость социальной государственной политики, которая может привести к ослаблению самого государственного управления.
Данная работа обладает следующей логикой изложения: на основе сформированной нами теоретической рамки исследования, излагается история, формы и особенности возникновения и развития женских НКО в России, затем рассматриваются стратегии адаптации и изменения условий и форм деятельности после введения закона об иностранных агентах и усиления государственного регулирования
деятельности НКО, в конце работы рассматриваются возможные последствия изменения государственного регулирования нКо в области построения гражданского общества, и форм женских НКО.
Если обратиться к исследованиям ученых, изучающих влияние введённого закона на развитие гражданского общества в России, то мы увидим достаточно ограниченный спектр затрагиваемых сфер. Ключевыми являются вопросы легитимности законопроекта (Василенко, 2014) и его воздействия на социальную среду (Трес-кин, 2017). Основной лейтмотив данных работ это контекст укрепления существующего режима, нарушение демократических прав и свобод, через ограничение сетевого взаимодействия некоммерческого сектора (Полюшкевич, 2018). Весьма интересной работой, близкой к нашему подходу является изучение воздействия закона на экологические НКО (Тулаева, Ты-сячнюк, Хенри, 2017). В целом, ученые показывают возникновение новых проблем и правовых коллизий, а также разрушение сложившейся социальной инфраструктуры некоммерческих организаций, возникающих на основе введенного закона, о позитивных эффектах никто не говорит.
Таким образом, рассмотренные работы позволяют говорить о важности государственного регулирования деятельности некоммерческих организаций. Про эффективно работающем механизме регулирования и поддержки НКО, данные организации стремятся включиться в сектор поддерживаемых организаций, при недостатке или неэффективности государственного ре-
гулирования - стараются обходить его, а при чрезмерном контроле -это приводит к формализации и уменьшению участников гражданских инициатив. Неформальные и формальные правила функционирования некоммерческого сектора России за последние двадцать восемь лет меняли траекторию своего развития.
Новый закон качественно поменял правила игры для всех некоммерческих организаций, в том числе и для женских некоммерческих организаций, выполняющих как идеологические задачи равноправия и легитимного соблюдения прав женщин и мужчин, так и соци-озащитные, поддержка различных социальных групп (женщин, детей, инвалидов, матерей призывников и т.д.).
Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ стал точкой перемены мотивов, форм и условий работы всех без исключения женских организаций. Для одних -он стал финальной летальной точкой, ставшей поводом для закрытия, для других - толчком для существенных изменений как структуры организации, так и ее деятельности, функций и мотивов работы ее постоянных участников и волонтеров.
Характеристика исследования
Объектом нашего исследования выступили женские некоммерческие организации, существующие от 5 до 28 лет в Российской Федерации. Введение закона об иностранных агентах повлекло за собой двоякие последствия. Большинство женских некоммерческих организаций России не имеют цели непосредственного регулирования
политической деятельности, но отстаивание своих интересов, методы работы могут иметь политический характер (митинги, демонстрации, акции протеста, публичные дебаты, обращение к органам власти через СМИ, распространение результатов исследований и прочее). Это приводит к тому, что часть женских НКО признали иностранными агентами. Как впрочем, и другие неправительственные организации, использующие данные механизмы, например экологические (Тулаева и др., 2017).
Применяемая нами качественная методология позволила более глубоко обозначить существующие противоречия и проблемы, а также показать социальную динамику развития некоммерческого сектора после введения закона 2012 года. В исследовании анализируется 28 интервью руководителей или ключевых персон женских некоммерческих организаций, подвергшихся трансформации под влиянием введенного закона, четыре из них на сегодняшний день закрыты; 12 признаны иностранными агентами.
Также был проведен контент-анализ материалов сайтов женских НКО, информационных служб и сообщений в социальных сетях, отражающих материалы о деятельности и изменения условий и форм работы после введения закона.
Материалы интервью и контент-анализа были транскрибированы и проанализированы методом тематического кодирования, а также к ним применялся метод символического анализа. Также нами была проведена триангуляция данных интервью и материалов интернет ресурсов, а также официальных данных Минюста.
Обсуждение результаты исследования
Обобщая данные, полученные в результате экспертного интервью, можно выделить несколько этапов «отношений» женских некоммерческих организаций и органов власти.
Первый этап приходится на начало 90-х годов, когда создавались женские некоммерческие организации, совмещавшие в себе функции и просветительские, и информационные , и правозащитные и любые другие. Органы власти в этот период не вмешивались в деятельность данных организаций, так как сфера их деятельности в основном была направлена на социально незащищенные слои общества. И женские НКО выполняли те функции, с которыми само государство не справлялось. Этот этап можно назвать государственно независимый.
Женские организации возникали как частные инициативы, возникающие в кругу людей, желающих поменять несправедливую систему, готовые что-либо лично делать, чтобы было лучше. И большинство объединений, некоммерческих организаций возникало без оглядки на государство, без надежды на его поддержку, скорее наоборот - расчет был только на свои силы, ресурсы и возможности (А.А., президент женской организации с 1990 года, Иркутск).
Когда наша организация только возникла, да и многие другие -то мы и думать не думали о государстве, которое сможет нас как-то поддерживать. Возможно, это наследие СССР и желание уйти от давления партии и государства сказывалось. Но мы были свободны, счастливы, инициатив-
ны и полны энтузиазма и решимости изменить мир (О.Б., учредитель и директор женской НКО с 1993 года, Республика Бурятия).
Второй этап приходится на 1998-2011 годы - когда женские организации, наравне с другими некоммерческими организациями получают активную грантовую и спонсорскую поддержку со стороны зарубежных фондов, занимающихся вопросами гендерного равенства, защиты прав женщин на работе и в семье, женского лидерства, женского предпринимательства, защиты от семейного насилия и так далее. Многие организации уже представляли собой сложившееся сообщество, имеющее свою ресурсную базу и ценностную основу. Стал формироваться профессиональный уровень женских НКО, активно вовлеченный в международную деятельность по обмену опытом, внедрению новых технологий, по реализации инновационных стратегий помощи в сложных и адаптации в кризисных ситуациях.
В нулевые годы сложился целый пул зарубежных фондов и грантов, куда наша организаций и другие некоммерческие женские организации, подавали заявки, выигрывали гранты на проведение исследований, издание книг, проведение тренингов. В год два -три гранта позволяли активно работать в регионе, транслировать не известный ранее у нас в стране опыт (Т.А., директор женской некоммерческой организации с 1998 года в Новосибирской области).
Благодаря грунтовой поддержке мы проводили множество программ по обмену опытом, в том
числе с зарубежными странами. Особенно активно работали с США, Францией, Германией. Сформировали шикарную библиотеку на тот момент уникальных книг, тогда еще Интернет не так был развит и ценность книг была более значима (С.А., учредитель и директор женской некоммерческой организации с 1995 года в Хабаровском крае).
Отсутствие реального диалога с органами власти, формирование параллельного пространства социальной активности привели к тому, что многие функции власти, которые в западных странах выполняют органы местного или регионального самоуправления, стали выполнять женские организации. Например, гендерная экспертиза форм и условий труда, социальная защита различных групп населения, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и т.д.
Третий этап приходится на 2012-2018 годы, когда разрушились условия, созданные зарубежными фондами, и часть некоммерческих организаций вынуждена перестраиваться на новый формат отношений. Субъектом, с которым предстояло выстроить отношения -стали органы власти, которые до 2012 года практически не проявляли особого интереса к данному сектору экономики. Введение закона об иностранных агентах качественно изменило условия общественной активной и социальной динамики. Сейчас они выступают не только арбитрами регулирующими правомерность и легитимность реализуемых женскими НКО проектов, но и выделяющими или не выделяющими на эти проекты ресурсы, через грантовую деятельность.
Изменения в работе женских некоммерческих организаций после введения закона об иностранных агентах 2012 года - стало просто аховым для всех. Одни смогли перестроиться, но и им пришлось изменить особенности работы, направленность реализуемых проектов. По сути - изменилась их идеологи. Из свободных и независимых, они стали проправительственными - иначе финансирования не получишь. Другие -нет, и они просто закрылись (М.А., руководитель женской некоммерческой организации с 1996 года, Красноярский край).
Могу сказать, что для женских НКО началась новая жизнь после закона 2012 года. Надо было поменять все - начиная от проектов, заканчивая людьми. Понятно, что все меняется, но эти перемены существенно подкосили основных игроков некоммерческого сектора не только среди женских некоммерческих организаций, но и вообще. Ломка и перестройка до сих пор идет (С.В., директор женской некоммерческой организации с 1990 года, Иркутск)
Существенная доля женских НКО потеряло поддержку из зарубежных стран, утратило возможность участия в совместных проектах, заниматься большей частью своей прошлой деятельности. Примеров тому множество: Пермский ПГОО «Центр помощи пострадавшим от насилия и торговли людьми», РОБО «Женское достоинство» Чечня, Лига избирательниц Калининградской области и Санкт-Петербурга, Региональная общественная организация Союз «Женщины Дона», Московский центр гендерных
ц Гп::& Д
исследований, Фонд Доброе Дело и др. А также, организации, которые активно занимались вопросами гендерного равноправия и защиты прав различных социальных групп: Региональная гражданская инициатива - право на жизнь и человеческое достоинство, Московский центр Карнеги, Ресурсный правозащитн ый
центр, Горбачёв-Фонд, Фонд «Новая Евразия» и др.
Можно выделить несколько стратегий применения закона к женским некоммерческим организациям. Первая - социально-историческая. Гендерное равенство провозглашено в СССР еще в 1917 году, вся последующая советская, а затем и российская история не отходила от декларируемых ценностей равенства, но по факту двойной занятости женщин (на работе и дома) существует негласное правило замалчивания, так как традиционное распределение ролей в семье воспринимается как норма, при этом поощряется активная женская занятость на рабочем месте. И женские некоммерческие организации, поднимающие данный вопрос на повестку дня, воспринимались как враждебные, не приемлемые для нашего общества. В современных условиях данный вопрос также отодвигается на второй план, так как есть более актуальные и насущные вопросы.
Вторая - приспособительская, которая подразумевала активное сотрудничество женских НКО с зарубежными фондами привело к тому, что их стали воспринимать как «шпионов» и «вражеских агентов», растлевающих общество через западные ценности, утрату сложившихся национально-
исторических условий жизни россиян. Деньги западных фондов, передаваемые для просветительской и образовательной деятельности оценивались как подкуп для осуществления подрывной идеологической работы и государственной измены.
Третья - инструментальная, где закон стал использоваться как рычаг давления на общественные организации, реализующие акции гражданских активистов. Угроза внесения в реестр иностранных агентов существенно трансформирует условия социальной активности и готовности активисток вовлекаться в многие общественно-значимые проекты и акции.
В любом случае, восприятие женских некоммерческих организаций в общественном сознании становится все более неоднозначным. Возникают сомнения в «истинности» и «правильности» их деятельности и в оценке реальной помощи данных организаций конкретным людям, событиям и процессам.
Зарубежное финансирование -это половина условий для внесения организации в реестр иностранных агентов. Вторая половина - это участие в политической деятельности, под которой понимается участие в организации публичного мероприятия и влияние на общественное мнение. По этому критерию, любая некоммерческая организация может считаться иностранным агентом, так как для большинства из них именно привлечение общественного внимания через социальные акции и инициативы, митинги и демонстрации, участие в семинарах и конференциях, публичное обсуждение проблем в СМИ и публикация эксперт-
ных оценок и интервью в СМИ, обращение к органам власти с инициативами и вопросами, требующими их внимания - является условием успешной деятельности и по новому закону - подтверждением их политической деятельности, что при необходимости может стать поводом для внесения в реестр иностранных агентов и несет множество социальных и экономических санкций, что делает практически невозможной былую деятельность на территории РФ и ведет к закрытию организации.
В этих жестких условиях, часть женских некоммерческих организаций стала адаптироваться к изменившимся условиям.
Первая группа - «Буква закона -есть правила и есть их выполнение» - формальность условий и критериев работы. Женские НКО выбирают четкое следование критериям и условиям работы в новых условиях, определяют для себя новый спектр форм взаимоотношений с государством и с конечными потребителями их услуг. Введение закона привело к увеличению административных, финансовых и человеческих издержек НКО.
Без принятия новых правил игры мы просто обречены. Поэтому их надо знать, изучать и применять к своей деятельности (И.А., ведущий специалист женской некоммерческой организации с 2012 года, Иркутск).
Качественная работа, независимая экспертиза, социальные проекты, реализуемые женскими НКО в регионе давно уже стали обязательными атрибутами гражданского общества. Поэтому, необходимо развиваться и подстраиваться под новые прави-
ла и дальше трудиться на благо общества (О.О., ведущий специалист женской некоммерческой организации с 2009 года, Красноярский край).
Вторая группа - «Выживает тот, кто ищет варианты альтернативных путей» - «есть правила, но есть и варианты их обхода» - неформальный пересмотр правил игры. Это может иметь вид ребрендинга организации (со схожим названием, но новой историей). Регистрацией коммерческой организации, работающей со счетами зарубежных грантов.
Изменить работу прежней женской НКО было очень трудно. Мы пошли иным путем - создали новую организацию с чистого листа. База, клиенты, связи - у нас есть, только «новое лицо» можно преподносить качественно в ином свете (Г.Д., директор женской некоммерческой организации с 1999 года, Омск).
Мы сделали просто ребрендинг старой некоммерческой организации, закрыли несколько проектов в одних сферах и переориентировались на проекты в других. На данном этапе получили два гранта Президента для НКО, на реализацию новых проектов (А.В., директор женской некоммерческой организации с 2010 года, Новосибирск).
Третья группа - «Не можешь играть по правилам и их обойти, создай свои правила» - уход от государственного регулирования, не формальность работы, предполагает уход официальной регистрации некоммерческих организаций в форму отношений гражданских инициатив, по которой, как
правило, ранее уже работали. В данную группу входят некоммерческие организации, которые стали известными по своей прежней деятельности могут использовать свой социальный и символический капитал без юридического подтверждения своего статуса.
Я не смогла изменить работу своих сотрудников по новым правилам. Поэтому мы закрылись, но продолжаем активную работу как группа гражданских активистов. Для нас такой период уже был. Не знаю, навсегда это или временное явление, но пока это так (Е.Н., руководитель женской некоммерческой организации с 1995 года, закрывшейся в 2013 году, Иваново).
Стало сложно работать по новым условиям, так как наша работа и сводится к обсуждению в СМИ, Интернете тех социальных проблем, которые нельзя решить в одиночку - это насилие в семье, сексуальные домогательства на рабочем месте, равные возможности в политической карьере и так далее. Наша постоянная работа на протяжении многих лет - теперь стала пониматься как «происки капитализма». Поэтому мы сделали самороспуск, но проекты, которыми мы занимались более 10-15 лет - до сих пор реализуем, вот уже третий год после закрытия. Что будет дальше - неизвестно, но не просто выживать и адаптироваться - это однозначно (И.А., руководитель женской некоммерческой организации с 2002 года и закрывшейся в 2013 году, Республика Бурятия).
Женским некоммерческим организациям, признанным иностранными агентами, в результате про-
курорских проверок инкриминировалось: проведение публичных консультаций по вопросам прав женщин и детей, обращение в органы власти по вопросам несоблюдения прав человека, критика решений органов власти или обсуждение не компетентности отдельных представителей власти по тому или иному вопросу в СМИ, участие в конференциях, семинарах и публичных дискуссионных площадках, нашедших свое отражение в материалах СМИ и социальных сетях, участие в митингах и прочее.
Формально, под действие закона попадает любая некоммерческая женская организаций. И только изменение стратегий управления и функционирования, пересмотри ориентиров деятельности позволяет не попасть в список иностранных агентов и получить дополнительные источники финансирования, адаптироваться к новым правилам, установленным государством. Практически все некоммерческие организации после 2012 года занимаются поддержанием более позитивного имиджа, раскрывающего региональные, патриотические цели развития и деятельности своей организации. Также изменились социальные сети женских некоммерческих организаций, помогающих и поддерживающих проекты друг друга в одном городе, регионе или в целом стране, проекты с зарубежными партнерами практически у всех приостановлены или закрыты.
Введение закона об иностранных агентах повлекло за собой большее сплочение женских некоммерческих организаций, вынужденных решать свои задачи сообща. Что в целом, является положи-
тельным моментом, несмотря на то, что часть организаций просто прекратили свою работу.
Таким образом, усиление государственной вертикали власти стало не однозначным явлением в функционировании всего некоммерческого сектора в России. Среди женских некоммерческих организаций наблюдается две тенденции: изменений условий для функционирования женских НКО и изменение методов и стратегий управления самой НКО под влиянием закона о иностранных агентах 2012 года. В целом это меняет саму социальную ткань развития институтов гражданского общества и условий социального развития межсекторного взаимодействия женских некоммерческих организаций, ведет к увеличению неформальных практик и ресурсов взаимодействия. Формализация социального взаимодействия, для многих стала непосильным бременем. Применяемые правовые механизмы далеко не всегда позитивно и эффективно влияют на социальное воспроизводство, что мы и можем наблюдать в работе женских некоммерческих организаций.
Литература
1. Василенко, А.И. Принятие закона «Об иностранных агентах» как первый этап на пути к правовому регулированию лоббистской деятельности в России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. №3 (25), 44-58.
2. Мерсиянова, И.В., Иванова, Н.В. Партнерство государства и благотворительных фондов как стратегия повышения ресурсной обеспеченности некоммерческих организаций // Вопросы государ-
ственного и муниципального управления. 2018. №1, 29-46.
3. Полюшкевич, О.А. Оценка социального капитала и перспективы консолидации: гендерные аспекты // Женщина в российском обществе. 2013. №1, 60-71.
4. Полюшкевич, О.А. Межсекторное взаимодействие женских некоммерческих организаций Сибирского федерального округа // Государственное управление. Электронный вестник. 2018. №70, 246-263.
5. Трескин, П. А. Общественные организации как социальный капитал региона // Государственное управление. Электронный вестник. 2017. №64, 263-277.
6. Тулаева, С., Тысячнюк, М., Хенри, А. Л. Стратегии экологических НПО в контексте принятия закона об иностранных агентах: игры с формальностью // Laboratorium. 2017. №9(3), 18-43
7. Федеральный закон от 20.07.2012 N 121-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». Просмотрено 18 октября 2019 г. (http://www.consultant.ru/document/c ons_doc_LAW_132900).
8. Якушкина, Е.И. Деятельность региональных женских организаций в контексте современного российского женского движения // Научные ведомости. 2009. №9(64), 205-212.
Women's NGOs in the context of public
administration reforms in the non-profit
sector Polyushkevich O.A. Irkutsk State University
187
FI
The article analyzes the features of the work of women's non-profit organizations after the introduction of the law on foreign agents in 2012. The conditions and forms of development of the nonprofit sector in the new conditions and the forms of social adaptation to public administration of the nonprofit sector in the new conditions are analyzed.
Key words: women's non-profit organizations, functioning strategies, field of activity, development conditions, civil society, nonprofit sector
References
1. Vasilenko, A.I. Adoption of the law "On Foreign Agents" as the first stage on the way to legal regulation of lobbying activities in Russia // Perm University Herald. Jurisprudence. 2014. No. 3 (25), 44-58.
2. Mersiyanova, I.V., Ivanova, N.V. Partnership
of the state and charitable foundations as a strategy to increase the resource provision of non-profit organizations // Issues of state and municipal management. 2018. No. 1, 29-46.
3. Polyushkevich, O.A. Assessment of social capital and the prospects for consolidation: gender aspects // Woman in Russian society. 2013. No. 1, 60-71.
4. Polyushkevich, O.A. Intersectoral interaction
of women's non-profit organizations of the Siberian Federal District // Public Administration. Electronic bulletin. 2018. No. 70, 246-263.
5. Treskin, P. A. Public organizations as the
social capital of the region // Public Administration. Electronic bulletin. 2017. No. 64, 263-277.
6. Tulaeva, S., Tysyachnyuk, M., Henry, A. L.
Environmental NGO strategies in the context of the adoption of the law on foreign agents: games with formality // Laboratorium. 2017. No9 (3), 18-43
7. Federal Law of 20.07.2012 N 121-03 (as
amended on 06/04/2014) "On Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation Regarding the Regulation of the Activities of Non-Profit Organizations Performing the Functions of a Foreign Agent". Viewed October 18, 2019 (http://www.consultant.ru/document/cons_d oc_LAW_132900).
8. Yakushkina, E.I. The activities of regional
women's organizations in the context of the modern Russian women's movement // Scientific Sheets. 2009. No. 9 (64), 205212.
