CC BY
45
Вестник Университета № 13, 2015 УДК 323.212
Ю В. Гимазова К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО
на. Омельченко И СОЦИАЛЬНОГО В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКИХ
НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ1
Аннотация. В статье исследуется практика применения российского законодательства по вопросам «политической» деятельности негосударственных некоммерческих организаций. Авторы, обращая внимание на проблематику лаконичности действующего российского законодательства и вызванной этим дискреционной практики публичной власти в вопросах толкования термина «политическая деятельность» в отношении некоммерческих организаций, предлагают идею трансформации добросовестных некоммерческих организаций, которые формально попадают под критерии «иностранных агентов», в ресурсные центры «третьего сектора».
Ключевые слова: социально ориентированные негосударственные некоммерческие организации, иностранные агенты, ресурсные центры некоммерческих организаций, гражданское общество.
TO THE QUESTION OF DIFFERENTIATION POLITICAL AND SOCIAL IN DETELNOSTI OF THE RUSSIAN NONSTATE NON-PROFIT ORGANIZATIONS
Annotation. In the article practice of application of the Russian legislation concerning "political" activity of non-state non-profit organizations is investigated. Authors, paying attention to a perspective of laconicism of the existing Russian legislation and the discretionary practice of the public power caused by it in questions of interpretation of the term "political activity" concerning nonprofit organizations, offer idea of transformation of conscientious NPOs which formally get under criteria of "foreign agents", to the resource centers of "the third sector".
Keywords: socially oriented non-state non-profit organizations, foreign agents, NPOs resource centers, civil society.
Оценивая государственную политику России в отношении социально ориентированного третьего сектора, нельзя обойти вниманием вопрос соотношения «политического» и социального». Проблематика обоснования политической роли некоммерческих организаций (НКО) всегда была актуальной. Однако для современной российской политики, в контексте обострения необходимости укрепления национальной безопасности, с одной стороны, и обеспечения условий для развития гражданского общества, с другой стороны, эта проблема приобретает особое практическое звучание.
Современная статистика убедительно свидетельствует о все возрастающей роли НКО, особенно регионального, общегосударственного и международного уровня, в решении глобальных проблем человечества, таких как: борьба с бедностью, профилактика международного терроризма, реализация масштабных социальных проектов. Содействуя государствам в решении этих и других социальных задач, НКО таким образом становятся участниками и даже акторами политической сферы, если трактовать политику в широком смысле, как «искусство жить вместе». Однако политика, помимо гуманистического, воплощается и в крайне прагматическом измерении, всегда являясь сферой борьбы за власть. И НКО, выполняя ряд несомненно важных для общества социальных функций, не могут оставаться вне «политических игр». Особенно проблема политической ангажированности актуальна для межправительственных (международных) НКО, филиалы и представительства которых
© Гимазова Ю.В., Омельченко Н.А., 2015
1 Издание подготовлено при финансовой поддержке Российского государственного научного фонда. Проект № 14-03-776 ««Технологии взаимодействия социально ориентированных некоммерческих организаций с государством в современной России»
Yuliya Gimazova Nikolay Omelchenko
расположены на территории государства. Так, Генеральная Ассамблея Организации объединенных наций (ООН) нередко обращалась и обращается к международным НКО с призывом содействовать усилиям ООН и ее государств-членов, направленным на разрешение разнообразных задач в социально-политической области. Эта роль заключается в том, что международные НКО активно воздействуют на происходящие в мире процессы в качестве выразителей мирового общественного мнения. На практике это отражается в проектах по измерению уровня демократии и последующим опубликованием рейтинга стран многочисленными экспертными международными сообществами, либо в интервьюировании признанных в международном сообществе авторитетных деятелей по поводу конкретной политической проблемы, либо в организации данными НКО определенных политических акций. Все это, естественно, не может не повлиять на политическую ситуацию. Нередки случаи, когда репутация той или иной авторитетной НКО страдает в глазах общественности вследствие политических высказываний или акций ее учредителей либо руководства. Иногда НКО становится заложницей сложившейся политической обстановки. Такая ситуация особенно характерна для организаций, созданных в период «холодной войны» (национальными правительствами), а также для НКО, полностью зависимых от доноров. Словом, чем выше статус НКО, тем более обостряется проблематика их участия в политике. Все это дает веское основание для постановки современной наукой проблематики обоснования политической роли и границ политического участия социально ориентированных (СО) НКО.
Данный вопрос по-своему решает сегодня любое государство, которое развивает механизмы межсекторного социального партнерства. Вместе с тем, начиная с 2000 гг., отношение власти к НКО - сектору меняется в сторону ужесточения государственного контроля за ними [1, с.23]. Все это вызвано процессами, происходившими на внешнеполитической арене, а также той ролью, которую сыграли в данных процессах НКО. Речь идет о волне «цветных революций», которые прокатились в Грузии осенью 2003 г., на Украине - зимой 2004 г., в Киргизии - весной 2005 г., где произошла смена политического режима во время выборов, официальные результаты голосования были оспорены оппозицией, которую поддержали лидеры части НКО, проходили массовые многодневные митинги и пикеты результатом которых стали отмена итогов предыдущих и проведение новых выборов - теперь уже под контролем оппозиции, увенчавшихся ее победой [2, с. 75-91; 4, с. 229]. В ходе «оранжевых» процессов обнаружилось, что неполитические по уставным целям деятельности неправительственные организации, а также национальные авторитетные правозащитные НКО оказывали существенное политическое влияние при смене правящей элиты. Выяснилось также, что большинство НКО, сыгравших важную роль в даны процессах, получали финансовую поддержку международных фондов, и прежде всего фонда Дж. Сороса. Именно этот фонд поддерживал поездки грузинской молодежи в Сербию в качестве «обмена опытом», где сходные выступления молодежи привели к уходу С. Милошевича с руководящих постов годом раньше аналогичных событий в Грузии, повлекших отставку Э. Шеварднадзе.
В условиях обострения проблем обеспечения политической стабильности, большинство государств сделали выбор в пользу ужесточения санкций за участие НКО в политической деятельности. Так, даже страны «старого света»: Австрия, Бельгия, Швеция, Великобритания с 2009 г. достаточно резко и неоднозначно отделили политическую сферу от социальной, запретив НКО каким-либо образом участвовать в политическом процессе, трактуя политическую деятельность достаточно широко. Любопытно, что «инкубатором» и наиболее последовательным субъектом авторитарной модели госполитики является США, страна - миссионер либеральной демократии. В этой стране первый соответствующий закон был принят в 1938 г. под названием «Акт о регистрации иностранных агентов». Таковым в США (по состоянию на 2014 г.) считается лицо (физическое или юридическое), которое действует «по приказу, по просьбе, под руководством или под контролем иностранного принципала»
и при этом занимается «политической деятельностью в интересах иностранного принципала». В соответствии с законом, иностранные агенты, представляющие в американской политике иностранные правительства, а также зарубежные физические и юридические лица, должны раскрывать свои занятия и источники финансирования. Целью закона является облегчение оценки правительством и американским народом заявлений и действий таких лиц. Под политической активностью понимается деятельность, направленная на изменение позиции федерального правительства США или любой части населения по поводу внутренней или внешней политики США или по отношению к иностранному правительству или политической партии. При этом организация, которую отдел нацбезопасности Минюста США обвинил в агентурной деятельности, вправе доказывать несостоятельность данного обвинения.
Российская политика в отношении политической деятельности НКО последовала американской модели. При этом сегодня наша общественность, за редким исключением, поддерживает и оправдывает ужесточение политических санкций в отношении некоммерческого сектора, поддерживая аргументы власти о необходимости укрепления национальной безопасности и стимулирования национального патриотизма. Столь негативное отношение к политической деятельности НКО «выстрадано» российским постсоветским обществом, поскольку в период «лихих девяностых» на территории страны некоторые организации, в том числе и межправительственные, занимались не столько решением острых социальных проблем (правовая помощь гражданам, благотворительность, общественная экспертиза), сколько сбором политико-правового компромата против России. С 2001 г. государственная власть начала предпринимать определенные меры по противодействию политически ангажированной деятельности НКО, в том числе и международных. Так, в 2001 г. были приняты федеральный закон «О политических партиях», который вычленил политику как сферу борьбы за власть из социальной сферы, а также федеральный закон «О противодействию терроризму и экстремизму», который позволил власти инициировать приостановление либо прекращение деятельности НКО, в чьих уставах или деятельности была замечена угроза подрыву национальной безопасности России. Подготовленные в спешном порядке проекты федеральных законов, предоставившие государству существенно большие возможности для контроля над НКО, стали объектом жесткой критики как внутри страны, так и за ее пределами, в частности, в Совете Европы [4, с. 230].
В 2012 г. были приняты фундаментальные поправки в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ФЗ № 121-ФЗ от 20 июля 2012 г.), положения которого установили значительные ограничения для деятельности НКО - «иностранных агентов», т.е. тех организаций, которые занимаются «политической деятельностью» на территории России, включая «организацию и проведение политических акций» либо «влияние на общественное мнение», а также получение «денежных средств и иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства». НКО - «иностранные агенты» должны зарегистрироваться в качестве таковых в Минюсте РФ и указывать свой «шпионский» статус во всех публикациях в средствах массовой информации (СМИ) и интернете. Официальная власть, аргументируя свою правотворческую деятельность, указывает, что закон стал необходимой реакционной противодействия политическому шпионажу и паразитизму, поскольку по состоянию на 2 апреля 2013 г. на территории Российской Федерации действовали 654 НКО, финансируемые из-за рубежа. Только за четыре месяца после принятия закона на счета этих организаций, по словам В.В. Путина, из-за границы поступило 28,3 млрд руб., в том числе 855 млн руб. - через дипломатические представительства.
Таким образом, «охранительная» политика России в отношении политических НКО вполне оправдана официальной статистикой и неслучайно поддерживается большей частью общества. Вместе с тем, думается, что закон «об иностранных агентах», скопированный из американского опыта,
нуждается в адаптации применительно к специфике российской государственности, где отсутствует институт цивилизованного лоббизма, не развита формально-правовая культура, а механизмы взаимодействия СО НКО и государства не проработаны и зачастую декларативны. Так, расплывчатость российской трактовки категории «политическая деятельность» не компенсируется, как в США, законодательной регламентацией лоббистских процедур. Это не может не провоцировать увеличение и без того значительного объема дискреционных полномочий для государственных органов, что в российской правоприменительной практике уже неоднократно приводило к парадоксальным ситуациям. Так, первым официально зарегистрированным иностранным агентом стало некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции в странах СНГ». Под пристальное наблюдение Прокуратуры РФ попали также на первый взгляд, неполитические НКО: благотворительный общественный фонд «Помощь больным муковисцидозом», историческое общество «Мемориал», «Муравьевский парк устойчивого природопользования», занимающейся охраной даурских и японских журавлей и дальневосточных аистов в заказнике «Журавлиная родина», «Союз охраны птиц России». Все они были заподозрены в «политической» деятельности, причем последняя трактовалась как попытка повлиять на мнение общественности. Ряд НПО, добросовестно и давно помогавших российскому некоммерческому сектору в решении его социально ориентированных задач, попросту «обиделись» и самоликвидировались (например, Фонд «Либеральная миссия», который на протяжении 20 лет поддерживал российскую гуманитарную науку). Таким образом, и в действующем виде законодательство России «об иностранных агентах» оставляет место для существенного произвола региональных и местных властей, заставляет НКО уделять неоправданно много внимания составлению необходимой отчетности в оправдание их социально ориентированной деятельности, а также способствует закрытию деятельности многих иностранных фондов, некоторые из которых стабильно занимались поддержкой российских СО НКО в 1990-х и даже в начале 2000-х гг.
Данные результаты и последствия не могли не вызвать неодобрения в среде российских юристов и общественников-правозащитников. Ужесточение законодательства подверглось достаточно аргументированной критике, которую невозможно отвергнуть «с порога». Практика применения законодательства об НКО обсуждается во время большинства визитов представителей иностранных государств в Россию, а также за рубежом, в частности, на заседаниях Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, в ходе встреч «Гражданской восьмерки», на заседаниях Общественной Палаты России. Так, 11 января 2007 г. от Президента РФ главе курируемого им Совета по содействию развитию гражданского общества поступила просьба-поручение вести постоянный мониторинг в отношении практики применения законодательства и подзаконных актов об НКО с обещанием внести необходимые изменения в данные нормативные акты по результатам мониторинга. Данное обязательство Главы государства стало, в том числе, и адекватной формой ответа на обеспокоенность международной общественности по поводу «судьбы российской демократии».
Первые результаты такого мониторинга уже проявились. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Элла Памфилова отозвалась о законе «Об иностранных агентах» как о слишком жесткой, бескомпромиссной мере, и внесла предложение о поправке в закон, касающейся исключения НКО - иностранного агента из реестра Минюста в случае отказа данной НКО от получения зарубежного финансирования. Данная инициатива была поддержана Президентом РФ, и 19 июня 2015 г. Минюст впервые исключил из реестра иностранных агентов две НКО: Фонд «Центр гражданского анализа и независимых исследований «ГРАНИ» и Фонд «Костромской центр поддержки общественных инициатив» [5, с. 12].
Все это свидетельствует о недостаточной пока продуманности предпринимаемых государством мер в отношении борьбы с «политической интервенцией». Действительно, прогрессирующий
государственно-политический негативизм по отношению протестной активности российской общественности может привести к тому, что потенциал многих, добросовестных и политически неангажи-рованных НКО, окажется невостребованным. Речь идет, например, об организациях под эгидой ЮНЕСКО, давно и успешно реализующих масштабные социальные проекты в России.
Перспективным шагом со стороны государственной власти по отношению к российскому «третьему сектору» является развитие инфраструктуры поддержки СО НКО, которая бы включала следующие элементы: ресурсные центры некоммерческих организаций, центры социальных инноваций, целевые фонды. Для достижения данной задачи в июле 2015 г. Минэкономразвития России подготовило законопроект, который фактически уравнивает российские СО НКО с предприятиями малого и среднего предпринимательства по вопросам гарантий для последующего привлечения кредитов, возможностей субсидирования процентных ставок и т.д. По словам директора Департамента социального развития и инноваций Артема Шадрина, сейчас подобные инструменты есть для малого и среднего бизнеса, но их нет для НКО [6]. Сегодня СО НКО не могут активно участвовать в оказании услуг населению, поскольку у них нет возможностей поддержки, которые существуют у малого бизнеса. При этом власть считает, что новых структур создавать не нужно: существующие в РФ гарантийные фонды, которые оказывают поддержку малому бизнесу, получив дополнительную бюджетную поддержку, смогут помогать и СО НКО. Пока же действующие в России ресурсные центры, которые помогают другим НКО (некоторые уже более 20 лет), начали активно записывать в «иностранные агенты» - таковы, например, Центр развития некоммерческих организаций, Сибирский центр поддержки общественных инициатив, центр «Грани». Причина - западное донорство. В этой связи, законопроект должен гарантировать таким негосударственным ресурсным центрам устойчивое развитие в рамках правового поля, в случае если такие центры успешно оказывают поддержку СО НКО. Необходимой мерой законодателя также будет являться статуирование таких «ресурсных центров», регламентация их деятельности на уровне федерального законодательства, указов Президента РФ и нормативных актов Правительства РФ.
Закон об инфраструктуре НКО, как ожидается, вступит в силу в 2016 г. Однако уже сейчас очевидно, что работа над ним требует системного, многоаспектного, рабочего взаимодействия общественности и власти, публичного обсуждения. Отрадно, что данный законопроект проходит «нулевое» чтение в Общественной палате Российской Федерации. Однако, представляется, что в его обсуждении должны активно и публично участвовать все субъекты Российской Федерации, поскольку региональные и муниципальные чиновники действительно не понимают, зачем нужно поддерживать ресурсные центры НКО, если действует поддержка НКО за счет президентских грантов и субсидий Минэкономразвития. Кроме того, обеспечение работоспособности закона об инфраструктуре поддержки СО НКО предполагает развитие региональной нормативно-правовой и организационно-методической базы в области субсидирования СО НКО, оценки их проектов, организации взаимодействия региональной власти с элементами региональной инфраструктуры (фондами и ресурсными центрами поддержки СО НКО).
В этой связи, целесообразно во исполнение норм нового закона разработать стандарт инфраструктуры поддержки СО НКО на уровне субъекта РФ. Данный стандарт должен содержать:
1) перечень нормативно-правовых актов на уровне субъекта РФ по вопросам поддержки и стимулирования деятельности СО НКО (региональные законы «О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в субъекте РФ», «О формировании и использовании целевого капитала СО НКО в субъекте РФ», «Об Общественной палате субъекта РФ»);
2) целевую программу субъекта «Развитие социально ориентированных НКО в субъекте РФ» на 3 года;
3) реестр СО НКО субъекта РФ и порядок его ведения и пополнения;
4) утвержденный порядок предоставления субсидий СО НКО на конкурсной основе в субъекте РФ;
5) реестр ресурсных центров поддержки СО НКО, утвержденный порядок его ведения и пополнения.
Кроме того, стандарт должен обязывать главу исполнительной власти субъекта РФ нести персональную личную ответственность за исполнение стандарта относительно создания и совершенствования инфраструктуры поддержки СО НКО в регионе. Для этого предлагается в ежегодном отчетном докладе главы субъекта РФ установить следующие обязательные критерии отчетности:
- количество субсидий, выданных СО НКО из средств регионального бюджета на конкурсной основе;
- количество элементов инфраструктуры региональной поддержки СО НКО (целевых фондов и ресурсных центров поддержки СО НКО) и параметры их деятельности за год;
- количество СО НКО в субъекте РФ (зарегистрированных / продолжающих свою уставную деятельность / ликвидировавшихся в текущем году);
- количество и динамика в текущем году НКО - «иностранных агентов»;
- основные показатели развития СО НКО в текущем году.
Указанные показатели, соответственно, должны быть включены в Программу социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Вышеперечисленные элементы регионального стандарта являются базовыми, т.е. составляют обязательный минимум для всех субъектов РФ. Вместе с тем, региональное творчество в данной области не только уместно, но и необходимо, поскольку Российская Федерация в области межсекторного взаимодействия представляет собой, по мнению экспертов, «лоскутное одеяло», и на региональном уровне обнаруживаются наиболее интересные, инновационные, творческие методы межсекторного партнерства. Предлагаемый стандарт целесообразно разработать на основе анализа лучших региональных практик субъектов РФ в области поддержки СО НКО (например, Ростовской, Свердловской областей, Москвы и Санкт-Петербурга, Красноярского края, где региональная власть активно и плодотворно взаимодействует с организациями третьего сектора в решении социально значимых проблем). Внедрение данного стандарта в каждом регионе должно осуществляться поэтапно, с параллельным отслеживанием результатов и возможностью корректировки планов. Такой постепенный, в духе методологии «управления изменениями», путь стандартизации инфраструктуры поддержки СО НКО на уровне российских регионов в условиях национальной государственности представляется наиболее оптимальным.
В целом, актуальнейшей задачей современной отечественной науки и практики является необходимость уточнения действующих российских норм об иностранных агентах, чтобы создать организационные, правовые, политические условия для функционирования НКО в качестве объективных и эффективных партнеров государству в решении социальных проблем. Так, добросовестные НКО, которые давно и успешно оказывают поддержку российским СО НКО, целесообразно признать на законодательном уровне в качестве элементов инфраструктуры поддержки СО НКО и, соответственно, содействовать реализации их инициатив. Представляется, что для современной России, с ее хронически нереализованным потенциалом гражданского общества, такое частичное сближение политической и социальной сфер является не только оправданным, но и необходимым.
Библиографический список
1. Аузан, А. А. Три публичные лекции о гражданском обществе / А. А. Аузан. - М. : Логос, 2006. - 288 с. -ISBN 5-94282-393-6.
2. Гельман, В. Я. Из огня да в полымя? (Динамика постсоветских режимов в сравнительной пер спективе) / В. Я. Гельман // Полис. - 2007. - № 2. - С. 81-108.
3. Межуев, Б. В. «Оранжевая революция»: восстановление контекста / Б. В. Межуев // Полис. - 2006. -№ 5. - С. 75-91.
4. Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / Под ред. Л. И. Якобсона. - М. : Вершина, 2008. - 238 с.
5. Халеева, И. В. Уполномоченный по правам человека в РФ выступил с инициативой поправок в закон об иностранных агентах [Электронный ресурс] / И. В. Халеева. - Режим доступа : http://ombudsmanrf.org/-events/ (дата обращения : 01.08.2015).
6. Якимова, Е. А. Социально ориентированные НКО приравняют к среднему и малому бизнесу. [Электронный ресурс] / Е. А. Якимова. - Режим доступа :https://nkozakon.ru/events/ (дата обращения : 21.07.2015).
