CC BY
18
И. АРХИПКИН,
кандидат экономических наук, доцент
ЗЕМСКИЕ ФИНАНСЫ В УСЛОВИЯХ ВОЕННОГО ВРЕМЕНИ
(1914 - 1918 гг.)
В предвоенные годы объемы муниципальных финансов росли с поразительной быстротой: бюджет городов поднялся со 153 млн. руб. в 1904 г. до 297 млн. руб. в 1913 г., т. е. удвоился за девять лет; в земствах расходы росли еще быстрее: с 89 млн. руб. в 1900 г. и 124,2 в 1905 г. до 253,7 млн. руб. в 1913 г.— для 34 земских губерний. К старым земствам прибавилось 9 новых; по сметам на 1914 г. сумма расходов всех 43 земств достигла уже 353 млн. руб.1
Вступление Российской Империи в I мировую войну нарушило финансовое равновесие и на уровне государственного, и на уровне местных бюджетов. С одной стороны участие России в войне стимулировало резкий рост чрезвычайных бюджетных статей, с другой - военные действия привели к снижению экономической активности населения и уменьшению налоговых поступлений на государственном и местном уровнях. Эффективность налоговых поступлений также сильно снижалась из-за обесценения денег.
Между тем, источники налоговых доходов строго ограничивались законом: 15% надбавка к промысловому налогу, предельные ставки городского оценочного сбора, сбора с торговли и промышленности, изъятия из обложения казенных, монастырских и частных железнодорожных имуществ, и ряд других незначительных налогов и сборов не удовлетворяли растущие потребности городов и земств. В предвоенной России настойчиво говорили о необходимости расширения налоговой базы местных бюджетов за счет введения подоходного налога и расширения сферы реальных налогов.
Закон 1912 г., несколько сокративший расходы местных союзов на содержание правительственных учреждений, и закон 1913 г., передавший городам одну шестую налога с недвижимости, мало способствовали удовлетворению финансовых нужд муниципального управления и не прекратили настойчивых требований коренной реформы. Однако, вместо реформы разразилась величайшая в мировой истории война, которая потребовала с одной стороны от органов самоуправления крайнего напряжения финансов, а с другой - существенно изменила доходную часть их бюджетов.
1 Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России. - М.: Гос-финиздат, 1964. С. 226.
По исследованиям известного русского экономиста проф. Н.В. Твердохлебова за военные годы (1914 - 1916) произошло снижение налоговых доходов земств по различным уездам от 20 % до 40%; втрое были уменьшены казенные пособия на народное образование; на 30% сокращены казенные пособия на мелиоративные работы1. Сократился и такой источник местных доходов как кредиты. Положение Комитета министров от 23 июля 1915 г. лишило крупные города и губернские земства возможности удовлетворить свои чрезвычайные нужды даже с помощью такого громоздкого аппарата, как касса городского и земского кредита, - ограничив I млн. руб. в месяц, а краткосрочные ссуды - 100 тыс. на каждое земство или город 2.
Резкое сокращения кредитов на народное образование в военные годы характерно практически для всех районов империи. Так, в Самарской губернии оно составило 426,3 тыс. руб. или на 12%, в Бузу-лукском уезде и в Воронежской губернии - 600 тыс. или 15%, в Белебе-евском и других уездах Уфимской губернии - 567 тыс. или 18%. Значительно были уменьшены ассигнования и на экономические мероприятия, опять-таки в связи с сокращением казенных пособий, так в самарских земствах они сведены: с 893,6 до 498 тыс. руб.; в Олонецкой губернии, в некоторых южных - они пострадали даже больше других статей бюджета.3
Второй после народного образования главной категорией земского бюджета являлись расходы на медицину, достигшие по сметам 1914 г. в 43 губернии 82,3 млн. руб. или 23,3%. Объективно по данной статье должно было произойти увеличение расходов. Кроме издержек по лечению раненых и больных воинов, лишь отчасти покрываемых казной и общеземским союзом, на земства легло попечение о больных, признанных негодными к службе. На земства легли также затраты на подготовку к борьбе с инфекционными заболеваниями и эпидемиями.
Вместе с тем, под влиянием войны в некоторых земствах возникли планы организации земских предприятий для производства сельскохозяйственных орудий и других предметов, ввозившихся до сих пор преимущественно из Германии: "таковы проект в вятском земстве аренды Холуницких горных заводов, бездействующих ныне, проект завода сельскохозяйственных машин в Золотоношском земстве".4 Та-
1 Твердохлебов В.Н. Влияние войны на городские и земские финансы. - М., 1915. С. 23.
2 Там же. С. 28.
3 Там же. С. 30.
4 Павлов Я. Земство и война. Вестник финансов. - № 9. - 1915.
ким образом, война дала толчок намечавшейся уже непосредственно перед ней новой тенденции в деятельности земств - формированию муниципальных производственных предприятий.
Если же тенденцию с изменением величины доходов местных бюджетов рассматривать в целом, то уместно обратиться к исследованиям В.В. Веселовского, который собрал сведения о 53 уездных земствах 18 губерний. Причем, оказалось, что 24 земства в 1915 г. увеличили сметы, а 28 - уменьшили их общий прирост по сравнению с 1914 г., несмотря на чрезвычайные ассигнования, вызванные войной. При этом общий прирост доходов еле достигал У %, тогда как в 1914 г. он равнялся 12,2%. 1 Если эти цифры рассматривать как среднюю тенденцию в изменении земских смет, то нужно признать, что „сократительная" тенденция оказалась существенно сильнее - поскольку даже стационарный бюджет означает ухудшение в удовлетворении нормально растущих потребностей, а, следует учитывать, что из сметы 1915 г. нужно еще вычесть чрезвычайные расходы на военные нужды.
Обратимся теперь к некоторым данным о состоянии финансовой базы самоуправления в Москве в предвоенные и военные годы, во многом отражающим типичную ситуацию крупных городов России. Доходная часть бюджета г. Москвы за 1901, 1911, 1917 гг. представлена в табл.1.
Таблица 1
Доходная часть бюджета г. Москвы за 1901, 1911, 1917 гг., тыс. руб.
1901 % 1911 % 1917 %
Налоги и пошлины 8104,6 54,1 10773,3 27,1 16445,7 16,5
Городские имущества и оброчные статьи 1053,7 7,0 2177,5 5,5 3085,6 3,1
Городские предприятия 4079,4 27,2 21185,2 53,2 56232,8 56,5
Поступления в возврат расходов 1361,1 9,1 4817,6 12,1 23210,6 23,3
Прочие доходы 374,3 2,6 851,4 2,1 557,9 0,6
ВСЕГО доходов 14973,1 100 39805,0 100 99532,6 100
Так, с 1901 г. по 1917 г. бюджет Москвы возрос в 6,5 раза, а с 1911 г. по 1917 г. - в 1,5 раза. Значительные цифры 1917 г. объясняются экстраординарной обстановкой войны, обусловившей "широкую деятельность, проявленную Москвой в деле помощи раненым и больным воинам, снабжения армии, обеспечения продовольствием населения, помощи беженцам, выдачи пособий семьям призванных на войну и пр."2
1 Вестник Пензенского земства. - № 3. - 1915.
2 Смета доходов и расходов г. Москвы на 1917год. - М., 1916. С. 23.
Деятельность эта обеспечивалась отчасти повышением цен на городские услуги (воду, проезд в городском транспорте, и др.), а главным образом за счет правительственных субсидий, зафиксированных в статье "поступления и возврат расходов". Государство отчасти компенсировало Москве те громадные затраты, которые нес город в связи с наплывом массы раненых и беженцев, тогда как в мирное время статья эта, откуда черпались средства на городское благоустройство и развитие народного образования и здравоохранения, носила второстепенный характер. Но даже с поправкой на войну темпы роста доходной части городского бюджета представляются очень высокими. За 10 предвоенных лет, как нетрудно заметить, общий его итог вырос более, чем в 2,5 раза.
В структуре доходной части бюджета еще в начале ХХ в. наметились изменения, усилившиеся в годы мировой войны. Если в 1901 г. основной статьей муниципального бюджета являлись налоговые сборы в пользу города ("налоги и пошлины"), то уже в начале войны на первое место вышли доходы, приносимые городскими предприятиями (трамвай, канализация, городские бойни, водопровод). Дала свои плоды политика "муниципализации" городского хозяйства и крупные инвестиции в эту отрасль, осуществленные городским самоуправлением. Именно прибыль муниципальных предприятий придала городскому бюджету подчеркнутый динамизм.
Налоги и городские предприятия являлись основными статьями бюджета, принося городу в довоенный период около 80% всех доходов. Но за первые 17 лет ХХ столетия эти доходные статьи в структуре бюджета поменялись местами: налоги, ввиду бурного роста городских предприятий, уступили им пальму первенства. Динамика городских налогов, жестко регламентированных законодательством, отставала даже от роста численности населения г. Москвы, которое за 1902 - 1912 гг. увеличилось на 39% (с 1174 до 1617 тысяч человек). В годы войны значение внутренних городских источников несколько уменьшилось за счет роста казенных субсидий, но, все же, по смете на 1917 г. в целом муниципальные налоги и доходы муниципальных предприятий обеспечивали 73% доходов городского бюджета.
По сравнению с этими двумя "китами" московского бюджета остальные статьи доходов носили второстепенный характер. По статье "городские имущества и оброчные статьи" концентрировались прежде всего поступления от продажи и аренды городской земли, "поступления и возврат расходов" в мирное время формировались, помимо казенных субсидий, за счет поступлений на уплату процентов по город-
ским займам, от пожертвований городу капиталов на благотворительные и просветительные нужды, на здравоохранение и др. Следует также признать, что финансы предреволюционной Москвы отличались сравнительно низким уровнем обложения горожан в пользу муниципалитетов. "Все попытки муниципалитетов добиться каких - либо новых видов обложения для города - подчеркивали муниципальные лидеры Москвы, - были тщетны, даже собственные предпочтения правительства в этом направлении (имелся в виду законопроект 1911 г. об усилении обложения торговли и промышленности в пользу земств и городов) не достигли цели... " !.
Поэтому в годы войны в России активно пропагандировались идеи передачи земствам и городам реальных налогов или, точнее: поземельного, подомового и основного - промыслового. Об этом ходатайствовали отдельные города, указанная реформа оставалась центральным пунктом законопроекта конституционно-демократической партии о реформе местных финансов, ее выдвигали в большинстве статей, и докладов (А.И. Шингарев, Б.Б. Веселовский и др., в Вольном Экономическом, Чупровском обществах).
Таблица 2
Расходные статьи городского бюджета г. Москвы в 1910-1916 гг.
Статьи расходов 1910 1912 1916
Правительственные учреждения, полиция и др. 1983 2979 4218*
Городские управления 950 1809 -
Пожарная команда 390 473 -
Благоустройство 1795 2113 3666
Городские предприятия 2563 13451 34397**
Народное образование 1308 4536 7573
Медицина, ветеринария и санитария 2646 5816 9286
Общественное призрение 705 2464 1223***
Уплата долгов 1511 7169 1415****
Содержание городского имущества 534 579 658
Прочие расходы 501 1859 12601*****
Всего 14886 43243 75037
* включены расходы на городское управление и полицию;
** включены платежи по займам;
*** без расходов на Работный дом и Дом трудящихся, составлявших около 1,3 млн. руб.;
**** кроме займов на городские предприятия;
*****включены расходы на военные нужды в размере 984 тысяч руб.
1 Московская городская Дума 1913 - 1916 годы. - М., 1916. С.116.
Причем, если одни, например Б.Б. Веселовский,1 говорили лишь о передаче поземельного и подомового налогов „хотя бы частью", то другие, например А.И. Шингарев,2 считали целесообразным перенести в городские и земские бюджеты все доходы от поземельного, подомового и основного промыслового налогов.
И все же, несмотря на очевидный недостаток статистической информации о функционировании земских и городских финансов в годы Первой мировой войны, у нас формируется представление о зрелости и определенной финансовой устойчивости системы местного самоуправления России периода 1914 - 1916 гг. Несмотря на тяжелые условия военного времени, явную недостаточность средств, вследствие сокращение налоговых доходов в структуре бюджетов местного самоуправления, накопленный опыт функционирования местных властей на уездном, волостном и городском уровнях позволил обеспечить сохранение относительно устойчивой социальной ситуации в городах и регионах России, сохранить системы земского и муниципального образования, медицинского обслуживания населения и раненых, обеспечить поддержку семей военнослужащих, вдов и сирот, сохранить и расширить инфраструктуру и систему коммунальных коммуникаций в крупных городах России.
Мы также вправе говорить о том, что в начале ХХ столетия в России отечественная система местного самоуправления по характеру своего построения и финансового обеспечения представляла собой одну из наиболее независимых от центральных органов власти среди развитых европейских государств. В рамках финансовой системы Российской империи существовала многозвенная структура местного налогового обложения, включающая: земское налогообложение (на нужды уездных и губернских земств), городское налогообложение, а также волостные и сельские сборы. Земским и городским властям предоставляется право в распределении полученных налоговых и неналоговых доходов на: бесплатное медицинское обслуживание населения, народное образование, на ремонт и строительство дорог, благоустройство территорий, содержание мировых судей и земского управления, на расходы по городскому хозяйству, формирование городской инфраструктуры и другие общественные траты.
Земство в дореволюционной России обладало реальной налоговой базой, необходимой для корректировки экономической и социаль-
1 Гор. Дело. - № 2. - 1915.
2 В ст. Бюджет государственный и земские бюджеты.// Земское Дело. - № 1. - 1915.
ной ситуации в рамках данной территории и в интересах проживающего на данной территории населения. Зрелость и финансовая устойчивость отечественных систем местного самоуправления получила свое подтверждение в годы Первой мировой войны, обеспечив относительную стабильность финансирования социальных нужд коренного и эвакуированного населения, госпитализации раненых, материальной поддержки вдов, сирот, функционирования местных хозяйственных управленческих структур.
