CC BY
19
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2013
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
И. КАРАВАЕВА доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
И. АРХИПКИН доктор экономических наук, профессор Юридического института Иркутского государственного университета
ФИНАНСЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МОСКВЫ В ГОДЫ ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ
В статье представлены малоизвестные факты развития городских финансов второй столицы Российской империи в преддверии и в годы Первой мировой войны. Оценивается экономический потенциал земского и городского самоуправления, сформировавшийся как самостоятельный институт в дореволюционной России.
Ключевые слова: местное самоуправление, земство, местные финансы, бюджет, налоги.
Классификация Н220, Н230, Н290, Н800.
Вступление Российской империи в Пнрвую мировую войну нарушило финансовое равновесие как на уровне государственного, так и на уровне местных бюджетов. С одной стороны, участие России в войне стимулировало резкий рост чрезвычайных бюджетных статей, с другой - военные действия привели к снижению экономической активности населения и к уменьшению налоговых поступлений на государственном и местном уровнях. Эффективность налоговых поступлений также сильно снижалась из-за обесценения денег. С момента начала войны исчезло из обращения золото, а, с осени 1915 г. исчезли полноценное серебро и разменные серебрянные и медные монеты.
По данным российского экономиста С.Н. Прокоповича, количество денежных знаков в обращении менялось в следующих пропорциях (см. табл. 1):
Согласно представленным данным, в первое военное полугодие денежное обращение увеличилось на 38,2%, во второе - на 73,4%,
Таблица 1
Количество денежных знаков в обращении в Российской империи в 1914—1917 гг.
Годы На начало полугодия Млн руб. %
1914 1 июля 2.335,4 100,0
1915 1 янв. 3.226,5 138,2
1915 1 июля 4.048,1 173,4
1916 1 янв. 5.656,6 242,4
1916 1 июля 6.712,3 287,4
1917 1 июля 13 228,0 566,4
Источник: Прокопович С.Н. Война и народное хозяйство. М., 1918. С. 327.
в третье - на 142,4%, в четвертое - на 187,4% и в пятое - на 466,4%. На 1 декабря 1916 г. количество денежных знаков в обращении достигло следующих размеров: кредитных билетов - 8.383,5 млн руб., разменных знаков - 39,8 млн руб., итого - 8.423,3 млн руб., т.е. на 260,7% более чем до войны.
Обесценение денег последовательно снижало эффективность налогообложения. Так, если налоги, взимаемые в 1913 г., принять за 100%, то, по данным Г.Л. Марьяхина1, в последующие годы объемы налоговых поступлений, исчисленные в товарных денежных рублях, по бюджетному индексу статистики труда составляли: в 1914 г. - 80%, в 1915 г. - 68%, в 1916 г. - 63%, в 1917 г. - 22%.
Фактор обесценивания налоговых поступлений усугублялся быстрым ростом расходов в сфере местного самофинансирования накануне войны. Расходы росли с поразительной быстротой: бюджет городов поднялся с 153 млн руб. в 1904 г. до 297 млн руб. в 1913 г., т. е. удвоился за девять лет. В земствах расходы росли еще быстрее: с 89 млн руб. в 1900 г. и 124,2 в 1905 г. до 253,7 млн руб. в 1913 г. (данные по 34 земским губерниям). К старым земствам прибавилось 9 новых; по сметам на 1914 г. сумма расходов всех 43 земств достигла уже 353 млн руб.2
Следует заметить, что еще в предвоенной России настойчиво говорили о необходимости расширения налоговой базы местных бюдже-
1 Марьяхин Г.Л. Очерки истории налогов с населения СССР. М., Финансы, 1964. С. 23.
2 Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России. М., Госфи-низдат, 1964. С. 226.
тов за счет введения подоходного налога и расширения сферы действия реальных налогов.
В Российской империи источники налоговых доходов строго ограничивались законом: 15% надбавка к промысловому налогу, предельные ставки городского оценочного сбора, сбора с торговли и промышленности, изъятия из обложения казенных, монастырских и частных железнодорожных имуществ и ряд других незначительных налогов и сборов не удовлетворяли растущие потребности городов и земств. Закон 1912 г., несколько сокративший расходы местных союзов на содержание правительственных учреждений, и закон 1913 г., передавший городам одну шестую налога с недвижимостей, мало способствовали расширению финансовой базы органов местного самоуправления и не прекратили настойчивых требований коренной реформы.
В этот период в России активно пропагандировались идеи передачи земствам и городам реальных налогов: поземельного, подомового и основного - промыслового. Об этом ходатайствовали отдельные города. Указанная реформа оставалась центральным пунктом законопроекта конституционно-демократической партии о реформе местных финансов, ее выдвигали в большинстве статей и докладов (Шин-гарев, Веселовский и др., в Вольном экономическом и в Чупровском обществах). Причем если одни (Б.Б. Веселорский)3 говорили лишь о передаче поземельного и подомового налогов и прибавляли осторожно «хотя бы частью», то другие, как А.И. Шингарев4, считали целесообразным перенести в городские и земские бюджеты все доходы от поземельного, подомового и основного промыслового налогов, еще раз подтверждая явно недостаточный объем налоговой базы местного самоуправления.
Однако вместо реформы разразилась Первая мировая война, которая потребовала с одной стороны от органов самоуправления крайнего напряжения финансов, а с другой - существенно изменила уровень доходности их бюджетов.
В целом, по исследованиям известного русского экономиста проф. В.Н. Твердохлебова, за военные годы (1914-1916 гг.) произошло снижение налоговых доходов земств по различным уездам от 20 % до 40%; втрое были уменьшены казенные пособия на народное образование; на 30% сокращены казенные пособия на мелиоративные работы5. Сократился и такой источник местных доходов, как кредиты. Падение курсов фондов и курса русских денег почти закрыли для городов возможности использования облигационных займов, что повело к прио-
3 Городское Дело. 1915. № 2.
4 Бюджет государственный и земские бюджеты// Земское Дело. 1915. № 1.
5 Твердохлебов В.Н. Влияние войны на городские и земские финансы. М., 1915. С. 23.
становке многих начинаний. Вместе с тем под влиянием войны в некоторых земствах возникли планы организации земских предприятий для производства сельскохозяйственных орудий и других предметов, ввозившихся до сих пор преимущественно из Германии. «Таковы проект в Вятском земстве аренды Холуницких горных заводов, бездействующих ныне, проект завода сельскохозяйственных машин в Золото-ношском земстве»6.
Таким образом, война дала толчок уже намечавшейся непосредственно в предвоенные годы новой тенденции в деятельности земств - формированию муниципальных производственных предприятий.
И все же если тенденцию с изменением величины доходов местных бюджетов рассматривать в целом, то уместно обратиться к исследованиям В.В. Веселовского, который собрал сведения о 53 уездных земствах 18 губерний. Причем оказалось, что 24 земства в 1915 г. увеличили сметы, а 28 - уменьшили их общий прирост по сравнению с 1914 г., несмотря на чрезвычайные ассигнования, вызванные войной. При этом общий прирост еле достиг /%, тогда как в 1914 г. он равнялся 12,2%7. Если эти цифры охарактеризовать как среднюю тенденцию в изменении земских смет, то нужно признать, что «сократительная» тенденция оказалась существенной.
В подтверждение данного факта обратимся к некоторым данным о состоянии финансовой базы самоуправления в Москве в предвоенные и военные годы, во многом отражающим типичную ситуацию крупных городов России. Доходная часть бюджета г. Москвы за 1901, 1911, 1917 гг. см. табл. 2.
Так, с 1901 по 1917 гг. бюджет Москвы возрос в 6,5 раза, а с 1911 по 1917 гг. - в 1,5 раза. Значительные цифры 1917 г. объясняются экстраординарной обстановкой войны, обусловившей «широкую деятельность, проявленную Москвой в деле помощи раненным и больным воинам, снабжения армии, обеспечения продовольствием населения, помощи беженцам, выдачи пособий семьям призванных на войну и пр.»8.
Деятельность эта обеспечивалась отчасти повышением цен на городские услуги (воду, проезд в городском транспорте и др.), а главным образом за счет правительственных субсидий, зафиксированных в статье «поступления и возврат расходов». Государство отчасти компенсировало Москве те громадные затраты, которые нес город в связи с наплывом массы раненых и беженцев, тогда как в мирное время эта статья расходов, обеспечивавшая средства на городское благоустройство и развитие народного образования и здравоохранения, носила
6 Павлов Я. Земство и война // Вестник финансов. 1915. № 9.
7 Вестник Пензенскаго земства. 1915. № 3.
8 Смета доходов и расходов г. Москвы на 1917год. М., 1916. С. 23.
Таблица 2*
Доходная часть бюджета г. Москвы за 1901, 1911, 1917 гг. (в тыс. руб.)
Налоги и пошлины 8104,6 54,1 10773,3 27,1 16445,7 16,5
Городские имущества и оброчные статьи 1053,7 7,0 2177,5 5,5 3085,6 3,1
Городские предприятия 4079,4 27,2 21185,2 53,2 56232,8 56,5
Поступления в возврат расходов 1361,1 9,1 4817,6 12,1 23210,6 23,3
Прочие доходы 374,3 2,6 851,4 2,1 557,9 0,6
ВСЕГО доходов 14973,1 100 39805,0 100 99532,6 100
Источник: Смета доходов и расходов г. Москвы на 1917 г. М., 1916. С. 21.
второстепенный характер. Но даже с поправкой на войну темпы роста доходной части городского бюджета представляются очень высокими. Как видим, за десять предвоенных лет общий итог его поступлений вырос более чем в 2,5 раза, что свидетельствует о динамичном развития городского хозяйства столицы.
В структуре доходной части бюджета Москвы еще в начале ХХ в. наметились изменения, усилившиеся в годы мировой войны. Если в 1901 г. основной статьей муниципального бюджета являлись налоговые сборы в пользу города («налоги и пошлины»), то к концу войны на первое место вышли доходы, приносимые городскими предприятиями (трамвай, канализация, городские бойни, водопровод). Дала свои плоды политика «муниципализации» городского хозяйства и крупные инвестиции в эту отрасль, осуществленные городским самоуправлением. Именно прибыль муниципальных предприятий придала городскому бюджету динамизм.
Налоги и городские предприятия являлись основными статьями бюджета, принося городу в довоенный период около 80% всех доходов. Но за 17 лет в структуре бюджета они поменялись местами: налоги ввиду бурного роста городских предприятий уступили им пальму первенства. Динамика городских налогов, жестко регламентированных законодательством, отставала даже от роста численности населения г. Москвы, которое за 1902-1912 гг. увеличилось на 39% (с 1174 до 1617 тыс. чел.). В годы войны значение внутренних городских источников несколько уменьшилось за счет роста казенных субсидий («поступление и возврат субсидий»), но все же и по смете на 1917 г. муниципальные налоги и доходы муниципальных предприятий обеспечивали 73% доходов городского бюджета.
По сравнению с этими двумя «китами» московского бюджета остальные статьи доходов носили второстепенный характер: по статье «городские имущества и оброчные статьи» концентрировались прежде всего поступления от продажи и аренды городской земли; «поступления и возврат расходов» в мирное время формировались, помимо казенных субсидий, за счет поступлений на уплату процентов по городским займам, от пожертвований городу капиталов на благотворительные и просветительные нужды, на здравоохранение и др.
Следует признать, что финансы предреволюционной Москвы отличались сравнительно низким уровнем обложения горожан в пользу муниципалитетов. «Все попытки муниципалитетов добиться каких-либо новых видов обложения для города - подчеркивали муниципальные лидеры Москвы, - были тщетны, даже собственные предпочтения правительства в этом направлении (имелся в виду законопроект 1911 г. об усилении обложения торговли и промышленности в пользу земств и городов) не достигли цели...»9.
Московская Дума, не имея возможности увеличить бюджет за счет городских налогов, все внимание уделяла развитию доходных предприятий, ставших в ХХ столетии основным источником пополнения городских финансов.
В 1900-е гг. в списке городских предприятий появились: электростанция (1900 г.), газовый завод (1905 г.) и самое крупное из них - производство электрических трамваев.
С 1901 г. в Москве конно-железные дороги, принадлежащие двум акционерным обществам, последовательно заменялись электофици-рованным транспортом. В 1901 г. Дума купила конку у Первого акционерного бельгийского общества и начала работу по переводу ее на электрическую тягу. В 1911 г. в собственность города перешла и конно-железная дорога Второго акционерного бельгийского общества. Ее линии сразу же переводили с конной на электрическую тягу. При этом доходы от городского трамвая из года в год росли, и, несмотря на значительные затраты на его эксплуатацию и выплаты по займам, производившиеся из этих же доходов, быстро росла прибыль от этого предприятия10.
Одновременно с открытием новых предприятий велись работы по расширению и модернизации городских скотобоен, водопровода и канализации. Необходимость их реструктуризации объяснялась быстрым ростом числа жителей столицы. Так, между 1902 и 1915 гг. население Москвы увеличилось на 800 тыс. человек, приблизившись
9 Московская городская Дума 1913-1916 гг. М., 1916. С. 116.
10 Финансы города Москвы // Современное хозяйство г. Москвы. 1901г, № 12. С. 264265.
к двум миллионам жителей. Поэтому важная задача городского управления заключалась в развитии служб, обеспечивающих первостепенные нужды москвичей, и прежде всего в увеличении мощности водоснабжения. В 1916 г. Мытищинский и, пущенный в 1903 г. Москворецкий водопроводы поставляли в столицу около 12 млн ведер воды в сутки, но оба работали на пределе. В Управе разрабатывался план, по которому в Москву должна была поступать вода из Волги и Оки в объеме до 100 млн ведер воды в сутки. По пути она должна была питать водопроводы и других городов, решая таким образом проблему водоснабжения целого региона.
Не меньшее внимание уделяла Московская Дума развитию другой городской службы - канализации. Однако ее строительство тормозилось нежеланием хозяев домов подсоединить свои владения к канализационной сети, а следовательно, и платить канализационный сбор, составлявший особую часть дохода этого предприятия. Именно по этой причине к началу 1904 г. к системе первой очереди канализации, пущенной в 1899 г., было подсоединено только 3341 владение, или половина их числа. Это приносило вред санитарной обстановке и убытки городской кассе. Первая прибыль от канализации была получена только в 1907 г. Дело закончилось принудительным присоединением владений к канализации. Руководствуясь этим законом, в 1904 г. Дума обязала всех домовладельцев Городской, Тверской и Мясницкой частей города воспользоваться дорогими плодами цивилизации. К концу года к каналам московской сети было подключено 7200 владений, или 1/3 общего их числа в Москве. Вторая очередь канализации, сооружение которой велось с 1911 г., должно было охватить остальную территорию города11.
В ХХ в. городские предприятия становятся по-настоящему доходными, принося в муниципальный бюджет значительную прибыль. Особенно быстро росли поступления в предвоенные годы. Так, если в 1910 г. чистый доход по этой статье составлял 15,9% от доходов городского бюджета, то в 1911 - уже 17,9%, а в 1912 - 18,8%, ежегодно возрастая в среднем на 2%. Но уже в 1916 г. прибыль сократилась до 17,1% (см. табл. 3).
Тем не менее анализ функционирования земских и городских финансов в предвоенный период и в годы Первой мировой войны формирует представление о зрелости и очевидной финансовой устойчивости системы местного самоуправления в Москве и в дореволюционной России в целом.
11 Краткий очерк канализации г. Москвы. М., 1913. С. 29; Известия Московской Городской Думы. М., 1904. Вып. 23. С. 113-114.
Таблица*
Расходные статьи городского бюджета г. Москвы в 1910-1916 гг. (тыс. руб.)
Статьи расходов 1910 1912 1916
Правительственные учреждения, полиция и др. 1983 2979 4218*
Городские управления 950 1809 -
Пожарная команда 390 473 -
Благоустройство 1795 2113 3666
Городские предприятия 2563 13451 34397**
Народное образование 1308 4536 7573
Медицина, ветеринария и санитария 2646 5816 9286
Общественное призрение 705 2464 1223***
Уплата долгов 1511 7169 1415****
Содержание городского имущества 534 579 658
Прочие расходы 501 1859 12601*****
Всего 14886 43243 75037
* включены расходы на городское управление и полицию; ** включены платежи по займам;
*** без расходов на Работный дом и Дом трудящихся, составлявших около 1,3 млн руб.;
**** кроме займов на городские предприятия;
***** включены расходы на военные нужды в размере 984 тыс. руб.
Источник: История финансов Москвы. М., Госгорархив, 1998. С. 90.
Несмотря на тяжелые условия военного времени и неизбежное сокращение доходных источников местного самоуправления, политика местных и городских властей позволила обеспечить сохранение относительно устойчивой социальной ситуации в столице и регионах России. В годы войны были сохранены системы земского и муниципального образования, медицинского обслуживания населения и раненых, обеспечена поддержка семей военнослужащих, вдов и сирот, а также расширена инфраструктура и система коммунальных коммуникаций в Москве и ряде других крупных городов России. Планируемая, но не состоявшаяся реформа расширения финансовой базы российского земства должна была закрепить эти тенденции. Однако судьба России резко изменилась - изменились также средства и цели развития местного самоуправления.
