Научная статья на тему 'Финансы городского самоуправления Москвы в годы первой мировой войны'

Финансы городского самоуправления Москвы в годы первой мировой войны Текст научной статьи по специальности «Экономика и экономические науки»

CC BY
4
1
Поделиться
Ключевые слова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / ЗЕМСТВО / МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ / БЮДЖЕТ / НАЛОГИ

Аннотация научной статьи по экономике и экономическим наукам, автор научной работы — Караваева И. , Архипкин И.

В статье представлены малоизвестные факты развития городских финансов второй столицы Российской империи в преддверии и в годы Первой мировой войны. Оценивается экономический потенциал земского и городского самоуправления, сформировавшийся как самостоятельный институт в дореволюционной России.

Похожие темы научных работ по экономике и экономическим наукам , автор научной работы — Караваева И., Архипкин И.,

The finance of Moscow self-government in the years of the First World War

The little-known facts of the city finance development in the second capital of the Russian Empire are presented in the paper in anticipation of and in the years of the First World War. The economic potential of territorial and city self-government created as independent institute in pre-revolutionary Russia is estimated.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Текст научной работы на тему «Финансы городского самоуправления Москвы в годы первой мировой войны»

Вестник Института экономики Российской академии наук

5/2013

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ

И. КАРАВАЕВА доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН

И. АРХИПКИН доктор экономических наук, профессор Юридического института Иркутского государственного университета

ФИНАНСЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МОСКВЫ В ГОДЫ ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ

В статье представлены малоизвестные факты развития городских финансов второй столицы Российской империи в преддверии и в годы Первой мировой войны. Оценивается экономический потенциал земского и городского самоуправления, сформировавшийся как самостоятельный институт в дореволюционной России.

Ключевые слова: местное самоуправление, земство, местные финансы, бюджет, налоги.

Классификация Н220, Н230, Н290, Н800.

Вступление Российской империи в Пнрвую мировую войну нарушило финансовое равновесие как на уровне государственного, так и на уровне местных бюджетов. С одной стороны, участие России в войне стимулировало резкий рост чрезвычайных бюджетных статей, с другой - военные действия привели к снижению экономической активности населения и к уменьшению налоговых поступлений на государственном и местном уровнях. Эффективность налоговых поступлений также сильно снижалась из-за обесценения денег. С момента начала войны исчезло из обращения золото, а, с осени 1915 г. исчезли полноценное серебро и разменные серебрянные и медные монеты.

По данным российского экономиста С.Н. Прокоповича, количество денежных знаков в обращении менялось в следующих пропорциях (см. табл. 1):

Согласно представленным данным, в первое военное полугодие денежное обращение увеличилось на 38,2%, во второе - на 73,4%,

Таблица 1

Количество денежных знаков в обращении в Российской империи в 1914—1917 гг.

Годы На начало полугодия Млн руб. %

1914 1 июля 2.335,4 100,0

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1915 1 янв. 3.226,5 138,2

1915 1 июля 4.048,1 173,4

1916 1 янв. 5.656,6 242,4

1916 1 июля 6.712,3 287,4

1917 1 июля 13 228,0 566,4

Источник: Прокопович С.Н. Война и народное хозяйство. М., 1918. С. 327.

в третье - на 142,4%, в четвертое - на 187,4% и в пятое - на 466,4%. На 1 декабря 1916 г. количество денежных знаков в обращении достигло следующих размеров: кредитных билетов - 8.383,5 млн руб., разменных знаков - 39,8 млн руб., итого - 8.423,3 млн руб., т.е. на 260,7% более чем до войны.

Обесценение денег последовательно снижало эффективность налогообложения. Так, если налоги, взимаемые в 1913 г., принять за 100%, то, по данным Г.Л. Марьяхина1, в последующие годы объемы налоговых поступлений, исчисленные в товарных денежных рублях, по бюджетному индексу статистики труда составляли: в 1914 г. - 80%, в 1915 г. - 68%, в 1916 г. - 63%, в 1917 г. - 22%.

Фактор обесценивания налоговых поступлений усугублялся быстрым ростом расходов в сфере местного самофинансирования накануне войны. Расходы росли с поразительной быстротой: бюджет городов поднялся с 153 млн руб. в 1904 г. до 297 млн руб. в 1913 г., т. е. удвоился за девять лет. В земствах расходы росли еще быстрее: с 89 млн руб. в 1900 г. и 124,2 в 1905 г. до 253,7 млн руб. в 1913 г. (данные по 34 земским губерниям). К старым земствам прибавилось 9 новых; по сметам на 1914 г. сумма расходов всех 43 земств достигла уже 353 млн руб.2

Следует заметить, что еще в предвоенной России настойчиво говорили о необходимости расширения налоговой базы местных бюдже-

1 Марьяхин Г.Л. Очерки истории налогов с населения СССР. М., Финансы, 1964. С. 23.

2 Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России. М., Госфи-низдат, 1964. С. 226.

тов за счет введения подоходного налога и расширения сферы действия реальных налогов.

В Российской империи источники налоговых доходов строго ограничивались законом: 15% надбавка к промысловому налогу, предельные ставки городского оценочного сбора, сбора с торговли и промышленности, изъятия из обложения казенных, монастырских и частных железнодорожных имуществ и ряд других незначительных налогов и сборов не удовлетворяли растущие потребности городов и земств. Закон 1912 г., несколько сокративший расходы местных союзов на содержание правительственных учреждений, и закон 1913 г., передавший городам одну шестую налога с недвижимостей, мало способствовали расширению финансовой базы органов местного самоуправления и не прекратили настойчивых требований коренной реформы.

В этот период в России активно пропагандировались идеи передачи земствам и городам реальных налогов: поземельного, подомового и основного - промыслового. Об этом ходатайствовали отдельные города. Указанная реформа оставалась центральным пунктом законопроекта конституционно-демократической партии о реформе местных финансов, ее выдвигали в большинстве статей и докладов (Шин-гарев, Веселовский и др., в Вольном экономическом и в Чупровском обществах). Причем если одни (Б.Б. Веселорский)3 говорили лишь о передаче поземельного и подомового налогов и прибавляли осторожно «хотя бы частью», то другие, как А.И. Шингарев4, считали целесообразным перенести в городские и земские бюджеты все доходы от поземельного, подомового и основного промыслового налогов, еще раз подтверждая явно недостаточный объем налоговой базы местного самоуправления.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Однако вместо реформы разразилась Первая мировая война, которая потребовала с одной стороны от органов самоуправления крайнего напряжения финансов, а с другой - существенно изменила уровень доходности их бюджетов.

В целом, по исследованиям известного русского экономиста проф. В.Н. Твердохлебова, за военные годы (1914-1916 гг.) произошло снижение налоговых доходов земств по различным уездам от 20 % до 40%; втрое были уменьшены казенные пособия на народное образование; на 30% сокращены казенные пособия на мелиоративные работы5. Сократился и такой источник местных доходов, как кредиты. Падение курсов фондов и курса русских денег почти закрыли для городов возможности использования облигационных займов, что повело к прио-

3 Городское Дело. 1915. № 2.

4 Бюджет государственный и земские бюджеты// Земское Дело. 1915. № 1.

5 Твердохлебов В.Н. Влияние войны на городские и земские финансы. М., 1915. С. 23.

становке многих начинаний. Вместе с тем под влиянием войны в некоторых земствах возникли планы организации земских предприятий для производства сельскохозяйственных орудий и других предметов, ввозившихся до сих пор преимущественно из Германии. «Таковы проект в Вятском земстве аренды Холуницких горных заводов, бездействующих ныне, проект завода сельскохозяйственных машин в Золото-ношском земстве»6.

Таким образом, война дала толчок уже намечавшейся непосредственно в предвоенные годы новой тенденции в деятельности земств - формированию муниципальных производственных предприятий.

И все же если тенденцию с изменением величины доходов местных бюджетов рассматривать в целом, то уместно обратиться к исследованиям В.В. Веселовского, который собрал сведения о 53 уездных земствах 18 губерний. Причем оказалось, что 24 земства в 1915 г. увеличили сметы, а 28 - уменьшили их общий прирост по сравнению с 1914 г., несмотря на чрезвычайные ассигнования, вызванные войной. При этом общий прирост еле достиг /%, тогда как в 1914 г. он равнялся 12,2%7. Если эти цифры охарактеризовать как среднюю тенденцию в изменении земских смет, то нужно признать, что «сократительная» тенденция оказалась существенной.

В подтверждение данного факта обратимся к некоторым данным о состоянии финансовой базы самоуправления в Москве в предвоенные и военные годы, во многом отражающим типичную ситуацию крупных городов России. Доходная часть бюджета г. Москвы за 1901, 1911, 1917 гг. см. табл. 2.

Так, с 1901 по 1917 гг. бюджет Москвы возрос в 6,5 раза, а с 1911 по 1917 гг. - в 1,5 раза. Значительные цифры 1917 г. объясняются экстраординарной обстановкой войны, обусловившей «широкую деятельность, проявленную Москвой в деле помощи раненным и больным воинам, снабжения армии, обеспечения продовольствием населения, помощи беженцам, выдачи пособий семьям призванных на войну и пр.»8.

Деятельность эта обеспечивалась отчасти повышением цен на городские услуги (воду, проезд в городском транспорте и др.), а главным образом за счет правительственных субсидий, зафиксированных в статье «поступления и возврат расходов». Государство отчасти компенсировало Москве те громадные затраты, которые нес город в связи с наплывом массы раненых и беженцев, тогда как в мирное время эта статья расходов, обеспечивавшая средства на городское благоустройство и развитие народного образования и здравоохранения, носила

6 Павлов Я. Земство и война // Вестник финансов. 1915. № 9.

7 Вестник Пензенскаго земства. 1915. № 3.

8 Смета доходов и расходов г. Москвы на 1917год. М., 1916. С. 23.

Таблица 2*

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Доходная часть бюджета г. Москвы за 1901, 1911, 1917 гг. (в тыс. руб.)

Налоги и пошлины 8104,6 54,1 10773,3 27,1 16445,7 16,5

Городские имущества и оброчные статьи 1053,7 7,0 2177,5 5,5 3085,6 3,1

Городские предприятия 4079,4 27,2 21185,2 53,2 56232,8 56,5

Поступления в возврат расходов 1361,1 9,1 4817,6 12,1 23210,6 23,3

Прочие доходы 374,3 2,6 851,4 2,1 557,9 0,6

ВСЕГО доходов 14973,1 100 39805,0 100 99532,6 100

Источник: Смета доходов и расходов г. Москвы на 1917 г. М., 1916. С. 21.

второстепенный характер. Но даже с поправкой на войну темпы роста доходной части городского бюджета представляются очень высокими. Как видим, за десять предвоенных лет общий итог его поступлений вырос более чем в 2,5 раза, что свидетельствует о динамичном развития городского хозяйства столицы.

В структуре доходной части бюджета Москвы еще в начале ХХ в. наметились изменения, усилившиеся в годы мировой войны. Если в 1901 г. основной статьей муниципального бюджета являлись налоговые сборы в пользу города («налоги и пошлины»), то к концу войны на первое место вышли доходы, приносимые городскими предприятиями (трамвай, канализация, городские бойни, водопровод). Дала свои плоды политика «муниципализации» городского хозяйства и крупные инвестиции в эту отрасль, осуществленные городским самоуправлением. Именно прибыль муниципальных предприятий придала городскому бюджету динамизм.

Налоги и городские предприятия являлись основными статьями бюджета, принося городу в довоенный период около 80% всех доходов. Но за 17 лет в структуре бюджета они поменялись местами: налоги ввиду бурного роста городских предприятий уступили им пальму первенства. Динамика городских налогов, жестко регламентированных законодательством, отставала даже от роста численности населения г. Москвы, которое за 1902-1912 гг. увеличилось на 39% (с 1174 до 1617 тыс. чел.). В годы войны значение внутренних городских источников несколько уменьшилось за счет роста казенных субсидий («поступление и возврат субсидий»), но все же и по смете на 1917 г. муниципальные налоги и доходы муниципальных предприятий обеспечивали 73% доходов городского бюджета.

По сравнению с этими двумя «китами» московского бюджета остальные статьи доходов носили второстепенный характер: по статье «городские имущества и оброчные статьи» концентрировались прежде всего поступления от продажи и аренды городской земли; «поступления и возврат расходов» в мирное время формировались, помимо казенных субсидий, за счет поступлений на уплату процентов по городским займам, от пожертвований городу капиталов на благотворительные и просветительные нужды, на здравоохранение и др.

Следует признать, что финансы предреволюционной Москвы отличались сравнительно низким уровнем обложения горожан в пользу муниципалитетов. «Все попытки муниципалитетов добиться каких-либо новых видов обложения для города - подчеркивали муниципальные лидеры Москвы, - были тщетны, даже собственные предпочтения правительства в этом направлении (имелся в виду законопроект 1911 г. об усилении обложения торговли и промышленности в пользу земств и городов) не достигли цели...»9.

Московская Дума, не имея возможности увеличить бюджет за счет городских налогов, все внимание уделяла развитию доходных предприятий, ставших в ХХ столетии основным источником пополнения городских финансов.

В 1900-е гг. в списке городских предприятий появились: электростанция (1900 г.), газовый завод (1905 г.) и самое крупное из них - производство электрических трамваев.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

С 1901 г. в Москве конно-железные дороги, принадлежащие двум акционерным обществам, последовательно заменялись электофици-рованным транспортом. В 1901 г. Дума купила конку у Первого акционерного бельгийского общества и начала работу по переводу ее на электрическую тягу. В 1911 г. в собственность города перешла и конно-железная дорога Второго акционерного бельгийского общества. Ее линии сразу же переводили с конной на электрическую тягу. При этом доходы от городского трамвая из года в год росли, и, несмотря на значительные затраты на его эксплуатацию и выплаты по займам, производившиеся из этих же доходов, быстро росла прибыль от этого предприятия10.

Одновременно с открытием новых предприятий велись работы по расширению и модернизации городских скотобоен, водопровода и канализации. Необходимость их реструктуризации объяснялась быстрым ростом числа жителей столицы. Так, между 1902 и 1915 гг. население Москвы увеличилось на 800 тыс. человек, приблизившись

9 Московская городская Дума 1913-1916 гг. М., 1916. С. 116.

10 Финансы города Москвы // Современное хозяйство г. Москвы. 1901г, № 12. С. 264265.

к двум миллионам жителей. Поэтому важная задача городского управления заключалась в развитии служб, обеспечивающих первостепенные нужды москвичей, и прежде всего в увеличении мощности водоснабжения. В 1916 г. Мытищинский и, пущенный в 1903 г. Москворецкий водопроводы поставляли в столицу около 12 млн ведер воды в сутки, но оба работали на пределе. В Управе разрабатывался план, по которому в Москву должна была поступать вода из Волги и Оки в объеме до 100 млн ведер воды в сутки. По пути она должна была питать водопроводы и других городов, решая таким образом проблему водоснабжения целого региона.

Не меньшее внимание уделяла Московская Дума развитию другой городской службы - канализации. Однако ее строительство тормозилось нежеланием хозяев домов подсоединить свои владения к канализационной сети, а следовательно, и платить канализационный сбор, составлявший особую часть дохода этого предприятия. Именно по этой причине к началу 1904 г. к системе первой очереди канализации, пущенной в 1899 г., было подсоединено только 3341 владение, или половина их числа. Это приносило вред санитарной обстановке и убытки городской кассе. Первая прибыль от канализации была получена только в 1907 г. Дело закончилось принудительным присоединением владений к канализации. Руководствуясь этим законом, в 1904 г. Дума обязала всех домовладельцев Городской, Тверской и Мясницкой частей города воспользоваться дорогими плодами цивилизации. К концу года к каналам московской сети было подключено 7200 владений, или 1/3 общего их числа в Москве. Вторая очередь канализации, сооружение которой велось с 1911 г., должно было охватить остальную территорию города11.

В ХХ в. городские предприятия становятся по-настоящему доходными, принося в муниципальный бюджет значительную прибыль. Особенно быстро росли поступления в предвоенные годы. Так, если в 1910 г. чистый доход по этой статье составлял 15,9% от доходов городского бюджета, то в 1911 - уже 17,9%, а в 1912 - 18,8%, ежегодно возрастая в среднем на 2%. Но уже в 1916 г. прибыль сократилась до 17,1% (см. табл. 3).

Тем не менее анализ функционирования земских и городских финансов в предвоенный период и в годы Первой мировой войны формирует представление о зрелости и очевидной финансовой устойчивости системы местного самоуправления в Москве и в дореволюционной России в целом.

11 Краткий очерк канализации г. Москвы. М., 1913. С. 29; Известия Московской Городской Думы. М., 1904. Вып. 23. С. 113-114.

Таблица*

Расходные статьи городского бюджета г. Москвы в 1910-1916 гг. (тыс. руб.)

Статьи расходов 1910 1912 1916

Правительственные учреждения, полиция и др. 1983 2979 4218*

Городские управления 950 1809 -

Пожарная команда 390 473 -

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Благоустройство 1795 2113 3666

Городские предприятия 2563 13451 34397**

Народное образование 1308 4536 7573

Медицина, ветеринария и санитария 2646 5816 9286

Общественное призрение 705 2464 1223***

Уплата долгов 1511 7169 1415****

Содержание городского имущества 534 579 658

Прочие расходы 501 1859 12601*****

Всего 14886 43243 75037

* включены расходы на городское управление и полицию; ** включены платежи по займам;

*** без расходов на Работный дом и Дом трудящихся, составлявших около 1,3 млн руб.;

**** кроме займов на городские предприятия;

***** включены расходы на военные нужды в размере 984 тыс. руб.

Источник: История финансов Москвы. М., Госгорархив, 1998. С. 90.

Несмотря на тяжелые условия военного времени и неизбежное сокращение доходных источников местного самоуправления, политика местных и городских властей позволила обеспечить сохранение относительно устойчивой социальной ситуации в столице и регионах России. В годы войны были сохранены системы земского и муниципального образования, медицинского обслуживания населения и раненых, обеспечена поддержка семей военнослужащих, вдов и сирот, а также расширена инфраструктура и система коммунальных коммуникаций в Москве и ряде других крупных городов России. Планируемая, но не состоявшаяся реформа расширения финансовой базы российского земства должна была закрепить эти тенденции. Однако судьба России резко изменилась - изменились также средства и цели развития местного самоуправления.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.