CC BY
13
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2014
А.В. МАМАЕВ
кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН
ФИНАНСЫ МОСКВЫ В УСЛОВИЯХ РЕВОЛЮЦИИ 1917 г. И МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
В статье рассматривается финансовое положение органов московского городского самоуправления в условиях революции 1917 г. Автор обосновывает вывод о том, что на протяжении 1917 г. в сфере муниципальных финансов Москвы углублялся кризис, который можно было преодолеть только системными мерами, осуществляемыми совместно с центральной властью.
Ключевые слова: Москва, революция, 1917, городское самоуправление, городская дума, муниципальные финансы.
Классификация JEL: N440, N940, R510.
К 1917 г. сложное финансовое положение городов стало одной из ключевых проблем в муниципальной сфере. В наше время ситуация повторяется и данный вопрос опять стал одним из актуальнейших. В связи с этим изучение опыта Москвы в период революции 1917 г. и муниципальной реформы, направленной на демократизацию и расширение полномочий органов городского самоуправления, позволит ответить на многие вопросы, связанные с реформированием системы местного самоуправления в современной России.
Финансовое положение Москвы накануне революции
В начале XX в. важнейшими источниками доходов органов самоуправления являлись оценочный сбор и доходы от предприятий и иму-ществ. Муниципальная налоговая система все меньше соответствовала принципу справедливости, зачастую чрезмерно облагая тех, чьи доходы и так были невелики, и оставляя вне своего внимания горожан, получавших значительную прибыль1.
1 Городовое положение 1892 г., действовавшее к началу 1917 г., предоставило городским общественным управлениям крайне ограниченную налоговую базу. Основным прямым налогом являлся оценочный сбор с недвижимых имуществ. В пользу городов поступали разного рода пошлинные сборы: актовый, адресный, за клеймение и употребление мер и весов, с аукционных продаж, за стоянку судов, за проход
Рост доходов Москвы обеспечивался за счет развитого муниципального хозяйства, которое включало разветвленную сеть канализации, водопровод, быстро расширявшуюся сеть линий трамвая, газовый завод, бойни, хлебопекарню, ломбард, аптекарский склад, типографию и многое другое2. Согласно смете Москвы на 1917 г. предприятия должны были дать 11 млн 393 тыс. руб. чистой прибыли при бюджете в 100 млн руб. Именно благодаря повышению тарифов (в первую очередь трамвайных) Москве удалось свести смету 1917 г. без дефицита [1, с. 18, 24-27, 35-36].
Предприятия требовали существенных расходов на текущую деятельность и развитие. В этих условиях очень важным источником городских доходов оставался оценочный сбор, платившийся домовладельцами, издержки на взимание которого были несоизмеримо меньшими. Оценочный сбор в 1916 г. принес Москве 11,5% доходов [1, с. 19].
К началу революции Московскому общественному управлению удалось достичь значительных результатов3, однако сравнение успехов российских городов с достижениями на Западе было не в пользу России. Отличия носили качественный характер, и, казалось, что без системных изменений во власти серьезных подвижек в городском хозяйстве добиться нельзя.
Развитие хозяйства, появление новых муниципальных предприятий в Москве не было бы столь масштабным, если бы оно не опиралось на использование заемных средств. На Москву приходилась самая большая облигационная задолженность среди российских городов: 34,5% от общей еще невыплаченной суммы займов городов России к началу 1911 г. [2, с. 3, 36]. В период с 1907 по 1910 г. задолженность Москвы выросла в 2,6 раза, с 37,5 до 69,8% от ценности муниципальных имуществ4. Платежи по займам составили в бюджете 1910 г. 16,6% всех расходов города. В предреволюционные годы происходил активный процесс наращивания долгов, однако ситуация была совсем не катастрофичной. Уплата долгов была растянута на много лет, они были взяты на производительные цели. Город вовлекался в капиталистические отношения, что открывало новые источники доходов.
и проезд по городским сооружениям. Некоторым городам было разрешено взимать больничный и канализационный сборы. Города не имели права самостоятельно вводить новые налоги, была лишь крайне ограниченная возможность варьировать ставки налогов и сборов в установленном центральными властями диапазоне.
2 См. подробнее: Современное хозяйство города Москвы. М.: Издание Мос. гор. управления, 1913.
3 См. подробнее: Деятельность Московского городского управления в 1913-1916 гг. М., 1916.
4 Облигационные займы русских городов. СПб., 1912. С. 119, 214.
Начавшаяся мировая война оказала значительное негативное влияние. Ситуацию усугубляли займы в связи с войной, задержка с поступлением пособий от государства, дополнительные расходы, связанная с ними крайняя нехватка оборотных средств на операции по топливу, продовольствием. город начал брать краткосрочные гарантированные правительствию займы. Существенных финансовых средств требовали постройка помещений под казармы, создание и содержание предприятий, мастерских, работавших по военным заказам, помощь фронту, семьям призванных на войну солдат. Бюджетные дефициты стали показателем финансовых затруднений и нарастания кризиса управления городским хозяйством накануне революции. Формально Москве удалось принять бездефицитный бюджет на 1917 г. Чтобы свести смету, туда не включили суммы прибавки окладов городских служащих в связи с инфляцией. Управа представила их на рассмотрение думы на следующий день после утверждения сметы. «...Этот факт, -отмечала газета «Коммерсант», - служит прекрасной иллюстрацией того, насколько фиктивной является смета на 1917 г.»5.
Начало революции, имевшей мощный социальный посыл, означало, что городам в ближайшее время вряд ли удастся поправить свои бюджеты.
Влияние революции на городское хозяйство
Революция практически неизбежно вела к бурному росту расходов. Свою роль играла и ускорившаяся инфляция. Смета Москвы на 1917 г., первоначально сбалансированная в сумме 100 млн 463 тыс. 470 руб., уже в январе дала трещину: были введены прибавки на дороговизну к окладам городских служащих, составившие расход в 7,5 млн руб.6. К апрелю общая сумма прибавок достигла уже 15 миллионов 428 тыс. 900 руб.7
В мае-июне 1917 г. на волне «первой тарифной кампании» за повышение оплаты труда, которую вели профсоюзы промышленных рабочих, в Московскую городскую управу продолжали поступать многочисленные обращения с требованием повысить жалованье. Делегаты от рабочих обосновывали необходимость повышения зарплаты тем, что дороговизна лишает их возможности «сколько-нибудь сносного существования», получаемое ими вознаграждение было ниже, чем в частных предприятиях8. В начале июня 1917 г. кадетская
5 Коммерсант (Москва). 1917, 13 января.
6 Русские ведомости (Москва). 1917, 13 января.
7 Там же, 17 мая.
8 Там же, 18 мая.
городская дума Москвы приняла решение централизованно ввести прибавки к жалованию всем городским рабочим и служащим. Они потребовали дополнительно около 4 млн 504 тыс. 142 руб. в месяц, или 54 млн 59 тыс. 910 руб. в год - примерно 54% первоначального бюджета города на 1917 г.9
Рост расходов весной-летом 1917 г. вел к тому, что становились убыточными предприятия, ранее приносившие доход. Ярким примером является трамвай10. Революция привела к значительному повышению жалованья трамвайных работников, подорожали запчасти, топливо. Солдаты и фактически все, кто был на них похож, по решению совета солдатских депутатов стали ездить в трамваях бесплатно. Муниципалитет и милиция не предпринимали активных действий по борьбе с этим явлением. Аналогичные явления наблюдались и на других городских предприятиях. По подсчетам управы, проведенным в августе 1917 г., дефицит трамвайного предприятия за год, несмотря на повышение тарифов, должен был составить 12,39 млн руб., водопровода - 2 млн 724 тыс. 653 руб., канализации - 2 млн 876 тыс. 15 руб. боен - 2 млн 110 тыс. 485 руб.11.
Бюджетный дефицит углублялся в связи с продолжавшейся войной. Расквартированные воинские формирования, городские предприятия, работавшие на нужды обороны, требовали значительных средств. Часть затрат на эти нужды компенсировалась центром по установленным в начале войны нормам, но из-за инфляции к 1917 г. они уже не отвечали реальным суммам расходов. Кроме того, выплаты из госбюджета задерживались.
От имени города продолжали выделяться различные пособия, назначались пенсии выходящим в отставку служащим, выплаты вдовам погибших на войне муниципальных работников, было учреждено 112 Георгиевских стипендий учащимся. Значительных средств потребовали муниципальные выборы, районные думы, биржа труда, примирительные жилищные камеры, молочная ферма и ряд городских предприятий. За 10 месяцев 1917 г. расходы выросли вдвое: со 100 млн до 199 млн руб. В связи с этим до октября 1917 г. Московской городской думе пришлось утвердить 2 дополнительные сметы.
9 Центральный государственный архив Москвы (далее - ЦГАМ). Ф. 179. Оп. 21. Д. 3884. Л. 79.
10 Если смета на 1917 г. определяла на жалованье, пособия на дороговизну и в качестве наградных служащим и рабочим трамвая 15,3 млн руб., то к июню 1917 г. на эту цель пришлось выделить 37,236 млн руб. - рост в 2,4 раза. Расходы на топливо и материалы выросли вдвое - с 5,287 млн руб. до 10,6 млн руб. Отказ от повышения трамвайного тарифа привел бы к дефициту в трамвайном предприятии в 23,24 млн руб.
11 ЦГАМ. Ф. 179. Оп. 3. Д. 1771. Л. 20.
Экономия в условиях социальной революции
Бурный рост расходов в условиях революции заставил городских деятелей задуматься об экстраординарных мерах. Муниципалитет должен был либо сокращать расходы, либо повышать доходы бюджета. Как отмечал в октябре 1917 г. экономист В.Н. Твердохлебов, снизить расходы городам следовало в первую очередь за счет сокращения штата городских работников и повышения интенсивности труда остальных.
Однако в реальности наблюдались обратные тенденции. Муниципальные рабочие настойчиво требовали и фактически получили 8-часовой рабочий день, сверхурочные часы стали оплачиваться в повышенном размере. Весной-летом 1917 г. рабочие стали активно вмешиваться в управление предприятиями. Серьезно снизилась производительность труда. Одной из причин этого, как считал муниципалитет были частые профсоюзные собрания и митинги в рабочее время, отвлечение существенной части рабочих от основных функций для профсоюзной работы, раздувание штатов. Эсеры пришли к власти в Москве на волне популизма по итогам выборов 25 июня 1917 г. Однако выполнить в обозримой перспективе их широкие обещания по улучшению положения муниципальных рабочих, не было возможности. Чтобы сохранить контроль над рабочими хоть в какой-то степени, муниципалитет вынужден был идти на частичные уступки. «Рабочий вопрос стоял вольно, - заявлял спустя год большевик П.Н. Мостовенко. - Во многих службах появился беспорядок. Рабочие сами устанавливали расценки. Так было в трамваях. В зависимости от ширины глотки. . Чем меньше производительность труда, тем больше заработка добивались рабочие»12. Один из цензовых гласных думы К. Мазинг назвал сложившуюся ситуацию «мародерством тыла»13. Рабочие в условиях революции приобрели действенный механизм влияния на муниципалитет: возможность устраивать забастовки, которые могли парализовать жизнь города. Кадеты, чьи позиции в думе весной - летом 1917 г. были весьма шаткими, а тем более популисты-эсеры не решались пойти на репрессивные меры, да и возможности такой они не имели. Муниципальные рабочие Москвы, почувствовавшие слабость «отцов города», стремились «выжать» из муниципалитета побольше. Немалую роль играли и политические причины: с лета большинство муниципальных рабочих Москвы стали сторонниками радикальных социалистов. Муниципальные профсоюзы использовались радикальными течениями для давления на умеренно-социалистическое руководство муниципалитета.
12 Центральный государственный архив Московской области (ЦГАМО). Ф. 66. Оп. 12. Д. 369а. Л. 216.
13 Русские ведомости (Москва). 1917, 13 августа.
Вероятно, в условиях углубления финансового кризиса полностью удовлетворить требования рабочих и обеспечить им по крайней мере тот же уровень жизни, что и до войны, было просто невозможно. Это признавали и эсеры, предложившие ограничить рост зарплаты рабочих путем выдачи им части заработка в виде продуктов - хлеба, овощей, мяса - по заготовительным ценам14. Однако заготовительный и распределительный аппарат еще не был налажен, а рабочие не соглашались на болезненные для себя меры.
Поиски денег
Возможности роста городских доходов до сентября 1917 г. были ограничены жесткими рамками Городового положения 1892 г. Законопослушные кадетские и умеренно-социалистические составы Дум не решались предпринимать революционных мер по изысканию средств, а государство затягивало с реформированием муниципальных финансов. В таких условиях для муниципалитетов одним из способов получить дополнительные доходы была переоценка недвижимости и земельной собственности в соответствии с их реальной стои-мостью15. Но основными способами являлись повышение косвенных налогов и взятие займов - меры крайне не популярные. Косвенные налоги ложились тяжким бременем на бедных, а займы означали переложение расходов на будущее.
В первое время после начала революционных событий муниципалитет Москвы стремился избежать повышения тарифов, расходуя средства, полученные от займов. Так, весной 1917 г. был осуществлен внутренний облигационный заем на 21 млн рублей. Синдикат нескольких российских банков взял на себя реализацию части займа на сумму 15-18 млн руб. по курсу 95 из 6%, остальные 3-6 млн руб. город реали-зовывал сам16. К сентябрю по сравнению с 1 января 1917 г. задолженность Москвы по облигационным займам увеличилась на 15% - со 144 до 166 млн руб.17
Вопрос о необходимости вслед за повышением ставок городским рабочим и служащим увеличить тарифы предприятий вылился в дискуссию. Мосгордума, где еще господствовали кадеты, заявляла, что городские предприятия не должны работать себе в убыток, поэ-
14 Известия Всероссийского союза городов (Петроград). 1917. № 49. Октябрь. С. 178-180, 183.
15 Так, переоценка, проведенная в Москве в 1917 г., позволила повысить сборы с недвижимого имущества на 11,9% - с 16 млн 535 тыс. руб. до 18 млн 505 тыс. 402 руб. (ЦГАМ. Ф. 179. Оп. 2. Д. 3688. Л. 1-9).
16 Коммерсант (Москва). 1917. 27 февраля, 19 марта, 8, 26 апреля.
17 ЦГАМ. Ф. 179. Оп. 21. Д. 4339. Л. 27, 204.
тому новые расходы должны быть покрыты за счет доходов от предприятий путем повышения их тарифов на основе принципа себестоимости. В июле 1917 г. Временное правительство недвусмысленно поддержало эту позицию18. Против выступали городские рабочие, призывавшие покрыть новые прибавки за счет чрезвычайного займа и повышенного обложения недвижимости капиталистов19. Их поддерживали большевики.
Сомнительную честь повышения большей части тарифов кадетская Дума оставила демократическому составу муниципальных органов: с сентября 1917 г. плата за воду, канализацию, газ повышалась более чем в 2 раза. Также была резко увеличена трамвайная плата, но этого не хватило, и 10 октября 1917 г. Московская городская Дума постановила заключить заем в 30 млн руб. на покрытие расходов по второй дополнительной смете20. Управе было поручено разработать варианты покрытия дефицита без использования займов с рекомендацией добиваться этого путем «прямого обложения имущих классов, например, единовременным поимущественным налогом», исключения «обязательных» расходов. из проектов городских смет»21.
Основные надежды на пополнение бюджетов российские муниципалитеты возлагали на государство: от него ожидали серьезного законодательного расширения доходной базы городов. В справке, подготовленной управой в июне 1917 г., в соответствии с рекомендациями ведущих экономистов, указывалось на желательность передачи Москве государственного и земского налогов с городских недвижимых имуществ, квартирного налога, введения специального сбора «с собственников имуществ, получающих особые выгоды от производимых городом сооружений и улучшений»22. В докладе финансовой комиссии Мосгордумы в июле 1917 г. говорилось о необходимости законодательно отказаться от ограничений «применительно к сборам: оценочному с недвижимых имуществ..., а равно с прироста ценности недвижимых имуществ», разрешить муниципалитетам взимать надбавки к государственному подоходному, поимущественному налогам и налогу на наследство. Посредством нового закона о городских финан-
18 Вестник Временного правительства (Петроград). 1917. 23 августа. (Постановление Временного правительства от 12 июля 1917 г. о гарантиях государственного казначейства на займы, заключаемые московским и петроградским городскими общественными управлениями).
19 Русские ведомости (Москва). 1917, 1 июня.
20 ЦГАМ. Ф. 179. Оп. 28. Д. 113. Л. 169-170. Около половины трат по дополнительной смете составили расходы на повышение окладов работникам, около 20 млн руб. -расходы в связи с повышением цен на стройматериалы, продукты.
21 ЦГАМ. Ф. 179. Оп. 21. Д. 4844. Л. 10-12.
22 ЦГАМ. Ф. 179. Оп. 2. Д. 3086. Л. 1, 5-6об, 16об-8.
сах самоуправления хотели направить в свой бюджет налоги и сборы горожан, которые ранее уходили в руки государства, земств, усилить обложение зажиточных слоев.
В сентябре 1917 г. Временное правительство после полугодовой разработки и обсуждений приняло Положение о муниципальных финансах. Закон предоставил самоуправлениям право взимать ряд новых налогов, основными среди которых были: добавочный к государственному подоходному, специальный с городских недвижимостей, квартирный. Оценочный сбор был повышен в 2 раза - до 20% с доходности или 2% стоимости, переоценка должна была производиться каждые 5 лет. Добавочный городской сбор к подоходному налогу должен был быть не больше 10% от государственного оклада в столичных городах и 8% в остальных, но с ограничениями, при несоблюдении которых он понижался до 5 и 4% Соответственно. Квартирный сбор взимался как с лиц, живших в своих домах, так и проживавших в наемных помещениях, сумма сбора колебалась в зависимости от размеров платы за помещение23.
Новый закон не соответствовал ожиданиям муниципальных деятелей, экономистов, полагавших, что разрешенных налогов недостаточно, чтобы покрыть огромный дефицит муниципальных бюджетов. Как отмечал экономист А. А. Соколов, в 1917 г. города не успеют получить ничего, кроме повышенного оценочного сбора. В 1918 г. доходы городов могли вырасти лишь на 100 млн руб., что, полагал экономист, недостаточно24. Мосгордума заявила Временному правительству «о совершенной неудовлетворительности нового закона и о безусловной и неотложной необходимости представления городам новых доходных источников»25. Власти реформировали муниципальные финансы с расчетом на долгосрочную перспективу, однако городам деньги были нужны «здесь и сейчас».
Ситуация к октябрю 1917 г.
Несмотря на повышение тарифов по принципу себестоимости, а также на носившие массовый характер займы и новые прямые налоги, к концу 1917 г. финансовое положение муниципалитета Москвы ухудшилось.
Смета 1917 г. предполагала доходы и расходы муниципалитета Москвы в сумме 100 млн 463 тыс. 470 руб. Принятая 6 июня первая
23 Местное самоуправление в России: отечественный исторический опыт / Сб. док-тов. М. 1998. С. 273-300.
24 Известия Всероссийского союза городов (Петроград). 1917. № 49. Октябрь. С. 125-141.
25 ЦГАМ. Ф. 179. Оп. 28. Д. 113. Л. 169-170.
дополнительная смета повысила траты более чем на 212 млн руб. -до 121 млн 515 тыс. 561 руб., в то время как роста доходов не предполагалось. Вторая дополнительная смета, утвержденная 6 октября 1917 г., увеличила расходы еще на 77 млн руб. - до 198 млн 682 тыс. руб., а доходы выросли только на 14 млн - до 114 млн 519 тыс. 405 руб.26
Дефицит бюджета на 1917 г. к октябрю достигал 85 млн руб., из них 60 млн руб. муниципалитет не мог покрыть из имеющихся источников. Эту сумму требовалось занять. В управе указывали на 2 способа покрытия дефицитов города: первый - выпуск долгосрочных облигационных займов, в которые должны быть преобразованы все вексельные краткосрочные займы и которыми, надеялась управа, могли заинтересоваться на заграничном рынке; второй - установление не разрешенных законодательно специальных налогов единовременного характера. Долги Москвы, по данным на октябрь 1917 г., составили 277 млн 720 тыс. руб., т.е. в 2,5 раза превышали сумму предположенных на 1917 г. доходов27. Недвижимого имущества, по расчетам на март 1917 г., московский муниципалитет имел на сумму 1 млрд 125 млн руб., из них 80 млн руб. стоили дома и постройки, остальное приходилось на земли28. К октябрю 1917 г. из-за инфляции стоимость имущества возросла в разы. Долговое бремя города не было непосильным, однако темпы его роста были впечатляющими. В 1917 г. Москва оказалась перед лицом острой нехватки средств и необходимости искать источники покрытия огромного дефицита или, в противном случае, сворачивать свою хозяйственную деятельность, срочно продавать часть имущества, приносившего убытки. Но в условиях революционной смуты на него вряд ли нашлись бы серьезные покупатели.
Октябрьское восстание большевиков в Москве, в ходе которого дума и управа поддержали антибольшевистские силы, а муниципальные рабочие выступили за большевиков, привело к фактической потере муниципалитетом власти над Москвой. 5 ноября 1917 г. Мосгордума была распущена ВРК. Новые выборы так и не состоялись. Муниципальные полномочия перешли к Совету районных дум, а весной 1918 г. - к Моссовету.
Таким образом, финансовый кризис стал одной из причин потери контроля над городским хозяйством, поражения московского городского самоуправления в борьбе с большевиками в октябрьские дни 1917 г. и роспуска законно избранной Думы. Кризисные явления стали итогом несовершенства действующих в то время законов и непри-
26 Известия Московской городской думы. 1917, январь. № 1. С. 35-36; ЦГАМ. Ф. 179. Оп. 3. Д. 1759. Л. 157об-158; Ф. 179. Оп. 21. Д. 3788. Л. 3; ЦГАМ. Ф. 179. Оп. 21. Д. 4844. Л. 12.
27 ЦГАМ. Ф. 179. Оп. 21. Д. 4339. Л. 202-204, 206-206об.
28 Коммерсант (Москва). 1917, 27 февраля; Русские ведомости (Москва). 1917, 10 октября.
нятия новых, расширявших финансовые возможности муниципалитетов, для роста цен, повышения стоимости закупаемых материалов и рабочей силы, войны, нерешительности действий и слабости властей, нестабильной политической обстановки.
В 1917 г. ярко проявились негативные факторы политики муниципализации, которая проводилась в начале XX в. Повышение жалованья работникам, увеличение сферы деятельности муниципалитета, помощь фронту, снабжение продовольствием и топливом также вызывали существенные траты. Несвоевременные расчеты государства и налогоплательщиков с муниципалитетом, несоответствие между доходами и расходами вкупе с потребностью в оборотных средствах вели к крайней нехватке текущих средств на счетах московского самоуправления. Для сведения бюджетов и увеличения поступлений город вынужденно прибегал к непопулярным мерам: повышению тарифов, сокращению необязательных расходов, переоценке недвижимости. Основным способом сведения бюджета стали займы. Значение частноправовых способов «латания дыр» в бюджете, не соответствовавшее общественно-правовой природе муниципалитета, еще более возросло. Меры по повышению доходов не успевали угнаться за инфляцией и вынужденным ростом расходов. Либеральный профессор Л. А. Велихов через 9 лет после революции справедливо писал о «бессистемной муниципально-финансовой политике» после февраля 1917 г. [3, с. 46]. Вероятно, ключом к решению муниципальных проблем того времени могли бы стать активная помощь со стороны центральной власти в сфере муниципальных финансов, а также общие, системные меры: прекращение войны, приобретение властью надежной опоры в обществе, решительность и твердость в действиях.
Изучение ситуации с муниципальными финансами Москвы в условиях революции еще раз подтверждает, что достаточное финансирование местного самоуправления является одним из краеугольных камней его успешности и эффективности. Нехватка денег, узкие финансовые полномочия муниципалитетов и в условиях современной России ведут к неработоспособности этого важного института гражданского общества.
Литература
1. Михайловский А. Смета гор. Москвы на 1917 г. // Известия Московской городской думы. 1917. № 1.
2. Брейтерман А.Д. Облигационные займы русских городов. СПб. 1913.
3. Велихов Л. Опыт муниципальной программы. М.-Л.: Гос. изд-во, 1926.
