CC BY
65
финансовая политика земских органов самоуправления среднего Поволжья в 1907-1917 гг.
Органы местного самоуправления составляют одну из важнейших основ гражданского общества в государстве. Они призваны решать самые насущные социальные и экономические проблемы местного населения. Главными принципами их деятельности являются выборность, гласность, самостоятельность. Именно самостоятельность в решении вопросов местного значения и независимость от государственных органов власти делают систему местного самоуправления одной из важнейших конституционных основ любого демократического государства. Независимость органов местного самоуправления проявляется во всех сферах их деятельности, в том числе и в самофинансировании, которое позволяет муниципалитетам использовать средства местного населения на удовлетворение их основных потребностей.
В дореволюционной России основы местного самоуправления были заложены в результате преобразований Александра II. Процесс становления земской системы местного самоуправления длился несколько десятилетий вплоть до начала XX в. В настоящее время опыт земского самоуправления привлекает внимание многих современных исследователей, что обусловлено радикальными переменами в общественной жизни России 90-х гг. XX столетия. В последнее десятилетие появилось множество региональных исследований, посвященных различным сторонам деятельности земских учреждений. Среди очерков по истории земской медицины, культурно-просветительской работы, благотворительности особенно следует отметить работы, посвященные экономической и финансовой деятельности. В первую очередь, это исследования В. Н. Кашина, А. П. Корелина, А. В. Ефременко, В. Ф. Абрамова. На материале губерний Среднего Поволжья написан и защищен ряд диссертаций, в которых исследуются некоторые аспекты финансо-
Т.А. РОСТОВА, кандидат исторических наук, доцент кафедры регионоведения и международных отношений Ульяновский государственный университет
вой деятельности земств (А. В. Костюков, С. Н. Полосин, В. А. Старостин и др). В целом результаты всех этих исследований еще не систематизированы в специальном историографическом исследовании.
Правовой основой финансовой деятельности земских учреждений является положение 1864 г., в котором были определены земские сметы и раскладки. Они составлялись в соответствии с земскими описями, учитывающими уездные и губернские потребности, источники их удовлетворения. Земские доходы по способу их получения делились на окладные и неокладные1.
Земские учреждения имели возможность облагать население земскими сборами. К окладным доходам относились доходы от обложения земель и лесов, городского недвижимого имущества, торгово-промышленных предприятий, жилых домов, заведений по производству и продаже спиртных напитков и прочей торговой и промышленной деятельности. К неокладным принадлежали доходы с недвижимого имущества самого земства и проценты с принадлежащих ему капиталов; судебная пошлина и сбор с бумаг, взимаемых с гражданских дел, производящихся у земских начальников, городских судей, уездных членов окружного суда и в уездных съездах; пошлины за пользование учреждениями и услугами земства; доходы от земских промышленных предприятий; штрафы и пени за несвоевременную плату земских сборов и т. п. Сюда же относились пособия земства из казны, обществ, иных учреждений и частных лиц.
Суммы земских сборов на один финансовый год определялась порядком составления доходной сметы. Доходная смета составлялась следующим
1 Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собрание второе. - Т. 39. - СПб., 1867. № 40457. Статья 108.
72
финансы и кредит
образом. Сначала записывался чистый остаток наличных денег от расходов за прошлый год. Затем к нему прибавлялась вся сумма долгов по земскому сбору за прошлые годы. После этого рассчитывались доходы, которые земство предполагало получить в течение года. Когда все доходы были учтены, становилось ясно, сколько еще не хватает денег для покрытия расходов, назначенных по сметам. Недостающая сумма пускалась в раскладку, т. е. назначалась по взиманию с привлекаемых к обложению земель, лесов и другого недвижимого имущества, а также с торговых и промышленных заведений. Так, например, в 1912 г. для всех земств России перечисленные доходные статьи составили 74 млн руб., расходов было 220 млн руб. Недостающие 146 млн руб. были разверстаны между плательщиками земских сборов. Раскладка земского сбора производилась следующим образом: сумма земских сборов, предложенная по смете, делилась на цифру, выражающую ценность или доходность имущества каждого отдельного владельца.
Проекты земских смет и раскладок составлялись на каждый год губернскими и уездными земскими управами и вносились ими на очередные земские собрания в первый же день их открытия. Губернские и уездные земские собрания для проверки земской финансовой отчетности избирали из своей среды ревизионные комиссии, заключения которых поступали на утверждение земских собраний. Одобренные земскими собраниями сметы и раскладки представлялись губернатору, который мог их опротестовать в двухнедельный срок. К земским сметам прилагалась общая объяснительная записка, раскрывающая структуру денежных доходов и расходов.
Земские капиталы хранились по усмотрению земского собрания в местных казначействах или в Государственном Банке, его конторах и отделениях. Текущие средства земств и поступающие в доход земских учреждений денежные сборы расходовались по распоряжениям земских управ губернскими и уездными казначействами.
Несмотря на право земских учреждений на самообложение, правительство за весь период существования не оставляло надежд сделать составление земского бюджета себе подконтрольным. 12 июня 1900 г. был принят закон «О предельности земского обложения», согласно которому земские сборы с недвижимого имущества не могли превышать 3 % в год. В случае же увеличения их за этот предел сметы предоставлялись губернатору, который утверждал их по заключению присутствия по земским и городс-
ким делам или препровождал на заключение центральных ведомств. Этот закон был издан главным образом в целях повысить зависимость земств от администрации. Земские деятели поднимали вопрос о его изменении. Так, на Совещании председателей земских управ в 1914 г. в Москве в процессе обсуждения законопроекта «Об улучшении земских и городских финансов» была высказана идея об отмене предельности земского обложения2.
После февральской революции Временным правительством был разработан закон «Об улучшении земских финансов» от 22 сентября 1917 г., который расширил земские источники доходов. По нему сельские постройки подлежали сплошному обложению земскими налогами, устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу (до 10 % в уездах и до 2 % в городах), которую должно было взимать губернское земство. Были назначены специальные сборы, например, попудный с железнодорожных и водных грузов. В целом земские сборы за период с 1865 по 1912 г. выросли в 50 раз3.
Сборы с недвижимого имущества составляли весомую доходную часть земского бюджета. Установление размера сборов с недвижимого имущества зависело от земского собрания, которое определяло их величину. Общим основанием размера обложения недвижимого имущества служила их ценность и доходность. Этот принцип применялся при обложении земель, жилых домов, фабрик, заводов, торговых заведений. Для промышленных заведений доходность определялась из их ценности. Доходность предприятия выводилась исходя из соотношения стоимости имущества и оборотного капитала владельца предприятия. Например, в Симбирской губернии в 1914 г. проценты с доходности недвижимого имущества в разных уездах были различными. В Сенгилеевском уезде процент с доходности имущества в губернский земский сбор составлял 14,28; в Карсунском уезде — 0,0837; в Алатырском уезде — 10,0289; в Ардатовском уезде — 16,233; в Курмышском уезде — 14,26; в Буинском уезде — 13,66; в Сызранском уезде — 9,473564.
Главным источником доходов земского бюджета являлись поступления от обложения земель и лесов. По «Правилам оценки недвижимых иму-ществ, подлежащих обложению земскими сборами»
2 Журналы Совещания председателей губернских земских управ в Москве (30 апреля - 1 мая 1914 г.). - М., 1914. - С. 3.
3 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. — М., 1996. — С. 22; Иорданский Н.М. Волостное земство. - Пг., 1917. - С. 16 - 18.
4 Государственный архив Ульяновской области (ГАУО), ф.
46, оп. 2, д. 734, л. 14 - 45.
Таблица 1
Суммы земских сборов с земель и лесов в 1907 — 1914 гг.*
1907 г. 1910 г. 1914 г.
Губерния Сумма, % к общей Сумма, % к общей Сумма, % к общей
тыс. руб. сумме доходов тыс. руб. сумме доходов тыс. руб. сумме доходов
Самарская 2 985 60 4 383 66 6 053 52
Пензенская 1 090 68 1 602,6 70 2 579 60
Саратовская 2 200 56 2 890 57 4 075,3 40
Симбирская 1 357 64 1 771,8 60 2 585 52
* Составлено по: Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1907 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1910. — С. LXII; Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1910 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1912. — С. LXVI-LXVII; Доходы и расходы земств 43 губерний по сметам на 1914 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1917. — С. ХХХП-ХХХШ.
(8 июня 1893 г.) доходность пашни определялась двумя способами: по производительности почвы и по арендной плате за землю5. Выбор того или иного способа был прерогативой самих земств. Так, в Симбирской губернии доходность земли определяли по производительности почвы. При этом средняя доходность десятины пахотного угодия устанавливалась исходя из средней урожайности десятины.
По-разному облагались различные категории земель. Во всех губерниях страны с конца 1880-х — начала 1890-х гг. наблюдалась общая тенденция увеличения сумм обложения надельной земли. Если в 1890 г. десятина надельной земли в среднем по стране была обложена в 17,9 коп., то в 1903 г. на десятину надельной земли падало земского налога 26 коп., прочей земли — 20 коп., а в 1911 г. на десятину надельной — 51,6 коп., прочей — 46,9 коп.6. Так, в 1910 г. одна десятина частновладельческой земли давала Симбирскому земству 40,4 коп., а крестьянской — 49,3 коп. В соседних губерниях обложение крестьянской и частновладельческой земли оценивалось следующим образом. В Самарской губернии одна десятина частновладельческой земли давала земским учреждениям 3 3 коп., а надельной земли — 33,6 коп., в Пензенской губернии соответственно — 48,2 и 48,4, в Саратовской — 43,5 и 42,6 коп. Сумма обложения во многом зависела от уровня экономического развития губернии и от доходности и стоимости земель. С каждым годом происходило увеличение суммы обложения земель. К 1914 г. в Симбирской губернии надельная земля оценивалась в 68,4 коп., а частновладельческая в 60,4 коп.; в Самарской — 46 и 45,4 коп., соответственно; в Пензенской — 77,1 и 78,5 коп.; в Саратовской — 59,8
5 Проект общих оснований норм оценки (норм доходности) земельных угодий Симбирской губернии с объяснительными записками и приложениями. — Симбирск, 1905. — С. 37.
6 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996. - С. 21.
и 59,6 коп.7. Таким образом, во всех рассмотренных губерниях, кроме Симбирской, разница в обложении частновладельческих и надельных земель сокращалась. Это объясняется прежде всего тем, что в Симбирской губернии преобладало помещичье землевладение. Рост земских расходов в годы войны потребовал мобилизации всех земских средств и увеличения земских доходов, что в свою очередь привело к увеличению сумм налогов. Так, к 1917 г. увеличение сумм обложения земель произошло почти в 1,5 — 2 раза.
Анализ земских бюджетов показывает, что с 1907 по 1914 г. во всех поволжских губерниях, без исключения, наблюдался рост денежных доходов от сборов с земель и лесов. Так, в 1914 г. сумма этого сбора увеличилась в 2 раза (табл. 1). В процентном соотношении сборы с земель и лесов были основой всех земских сборов и составляли от 56 до 70 % в разных губерниях. Если с 1907 по 1910 г. наблюдается увеличение доли сборов во всех губерниях (кроме Симбирского земства), то с 1910 по 1914 г. идет значительное сокращение удельного веса, причем наибольшее сокращение (на 17 %) наблюдалась в Саратовской губернии. В целом на протяжении изучаемого периода происходило колебание процентного соотношения доходов с земли и лесов к общим суммам доходов. До 1914 г. наблюдается увеличение сумм земского сбора, а с 1916 г. происходит значительное его уменьшение. Тенденция к уменьшению сумм сбора наблюдалась и в 1917 г. Например, в Симбирской губернии из 2 137,5 тыс. руб., ожидаемых к поступлению, на ноябрь месяц из этой суммы поступило только 553 627 руб.8.
7 Доходы и расходы земств 43 губерний по сметам на 1914 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1917. — С. XXXII.
8 Журнал Симбирского чрезвычайного губернского Земского
Собрания 15 — 23 декабря 1917 г. — Симбирск, 1918. — С. 166.
Таблица 2
Суммы земских сборов с другого недвижимого имущества в 1907 — 1914 гг.*
1907 г. 1910 г. 1914 г.
Губерния Сумма, % к общей Сумма, % к общей Сумма, % к общей
тыс. руб. сумме доходов тыс. руб. сумме доходов тыс. руб. сумме доходов
Самарская 667 13 681,3 10 913,4 8
Пензенская 124,3 8 273,4 12 388,5 9
Саратовская 818,6 21 1 082,8 21 1 684,6 16
Симбирская 318 15 465,3 16 716,3 14,5
* Составлено по: Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1907 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1910. — С. LXII; Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1910 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1912. — С. LXVI-LXVII; Доходы и расходы земств 43 губерний по сметам на 1914 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1917. — С. ХХХП-ХХХШ.
По другим статьям недвижимого имущества в сравнении с земельным имуществом рост был менее значительный (табл. 2). Так, в 1907 г. сумма сборов в Самарской губернии составляла 667 тыс. руб., в Пензенской губернии — 124,3 тыс. руб., в Саратовской — 818, 6 тыс. руб., в Симбирской — 318 тыс. руб., в 1914 г. она равнялась соответственно: 913,4; 388,5; 1 684,6; 716 тыс. руб. Самые большие суммы доходов по этой статье наблюдались в Саратовской и Самарской губерниях, меньше всего в Пензенской. Прежде всего, это связано с уровнем экономического развития упомянутых губерний. Наибольшая доля доходов от недвижимости приходилась на сборы с заводских, фабричных и торгово-промышленных помещений (от 6 до 14 % в разных губерниях).
Процентное соотношение сборов к общей сумме земских доходов также колебалось. Если в Самарской губернии происходило уменьшение доли этих доходов на протяжении 1907 — 1914 гг. с 13 % в 1907 г. до 8 % в 1914 г., то в других губерниях с 1907 г. наблюдается их рост, а в 1910 г. сокращение.
Земские сборы с промысловых свидетельств по закону не должны были превышать 10 — 15 % их цены9. В земском бюджете они занимали скромное место. В губернском земском сборе происходило незначительное увеличение подобных поступлений. Так, в Симбирской губернии в 1906 г. они составляли 35,9 тыс. руб. 37 коп.; в 1908 — 38,4 тыс. руб. 7 коп.; в 1913 — 39,6 тыс. руб. 42 коп. и в 1915 — 41, 5 тыс. руб. 36 коп. 10. За изучаемый период сумма поступлений в среднем составила 2,7 % доходной части земского бюджета. В других губерниях также наблюдался рост суммы сборов с торгово-промышленных документов. В Самарской губернии они увеличились с 90 тыс. в 1907 г. до 120 тыс. руб. в 1914 г.;
9 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996. - С. 20.
10 ГАУО, ф. 46, оп. 2, д. 335, л. 10; д. 431, л. 13; д. 666, л. 5; д. 893, л. 15.
в Пензенской губернии с 69 тыс. до 75 тыс. руб. Только в Саратовской области произошло незначительное сокращение суммы этих сборов с 162 тыс. до 160 тыс. руб., однако несмотря на это, губерния занимала лидирующее положение по сумме сборов по данной статье доходов. Также уменьшалась и доля данной статьи доходов к общеземским сборам. В Самарской губернии она колебалась от 1 до 1,9 %, в Пензенской от 1,7 до 4,3 %, в Саратовской от 1,5 до 4 %, в Симбирской губернии от 1,3 до 2,7 %11. Таким образом, как на уездом, так и на губернском уровне при анализе окладных сборов наблюдалась общая тенденция, связанная с увеличением сумм сборов на протяжении 1907 — 1914 гг.
С 1907 по 1914 г. в бюджетах земств все большее значение стали приобретать неокладные доходы. В Симбирской губернии они росли неравномерно. В 1907 г. по Симбирской губернии они составляли 15,4 %, в 1910 — 14,3 %, в 1914 — 26,9 %. В бюджетах уездных земств также наблюдалось увеличение доли неокладных доходов с 8,4 % в 1907 г. до 22,9 % в 1914 г. В Пензенской губернии имели место аналогичные процессы. Если в 1910 г. они составляли 23,9 % от общей суммы доходов, то в 1914 г. — 33,3 %. Это же было характерно и для уездных земств12. Таким образом, на протяжении 1907 — 1914 гг. в формировании бюджета губернского и уездных земств наблюдались две тенденции: с одной стороны, происходило колебание процентного соотношения окладных сборов
11 Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1907 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1910. — С. LX-LXI; Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1910 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1912. — С. LXVI-LXVII; Доходы и расходы земств 43 губерний по сметам на 1914 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1917. — С. ХХХ-ХХХГ
12 Живодворова С.А. Пензенское земство в 1900-1914 гг.: Со-
циальный состав, бюджет и практическая деятельность: дис....
канд. ист. наук. Пенза, 1996. — С. 40.
к общей сумме доходов, а с другой — увеличивалась роль неокладных сборов, формирующихся преимущественно из собственных капиталов.
Симбирская губерния по размерам доходов занимала одно из последних мест среди земств Поволжья. Так, по данным 1914 г., только Пензенское земство (4 341,7 тыс. руб.) имело бюджет менее Симбирского. Остальные значительно превосходили его, давая в отдельных губерниях доход в десяток миллионов рублей, как например, Самарской (11 615,8 тыс. руб.) и Саратовской (10 228,4тыс. руб.)13. В целом с 1907 по 1914 г. в период высокого экономического подъема во всех губерниях Поволжья наблюдался рост земских доходов. С 1914 г. по мере втягивания России в войну финансовое положение земских учреждений ухудшалось. Земствам все труднее становилось покрывать дефицит в бюджете, так как увеличивались недоимки, росли проценты по задолженности земств по различным счетам, сокращалось число специальных капиталов. Революция 1917 г. еще больше усугубила сложившуюся финансовую ситуацию в земских учреждениях.
В 1916 г. происходит резкое уменьшение доходов губернского и уездных земств. В этом году по сравнению с 1914 г. доходы уменьшились в 1,8 раза, что бедственно сказалось на деятельности земских учреждений. В 1917 г. этот процесс приобрел еще больший размах. Земства вынуждены были констатировать «безотрадное финансовое положение...» 14. Сборы с населения, как сообщалось в докладе Симбирского губернского комиссара, к середине апреля 1917 г. почти полностью прекратились. В одной только Карсунской Управе к лету 1917 г. было недополучено до 600 тыс. руб. земских сборов. В других земствах Поволжья наблюдалась аналогичная ситуация. Так, поступления в кассу Пензенского губернского земства в 1917 г. достигли всего 921.671 руб., в то время как в 1916 г. было собрано 1 537 645 руб. земских сборов. К октябрю 1917 г. пензенская касса оказалась пустой. В 1917 г. в связи с критическим финансовым положением земские собрания периодически возбуждали ходатайства перед правительством о финансовой помощи. Так, например, правительство выделило Сызранскому земскому собранию 600 тыс. руб. на покрытие неотложных расходов. Курмышское уездное земское собрание вынуждено было ходатайствовать о новом займе в размере 200 тыс. руб. на нужды народного
13 Доходы и расходы земств 43 губерний по сметам на 1914 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1917. — С. ХХХКХХ!
14 Журнал Симбирского чрезвычайного губернского Земского Собрания 15 — 23 декабря 1917 г. — Симбирск, 1918. — С. 165.
образования. Пензенскому губернскому земству в октябре 1917 г. был разрешен займ в 1 млн руб., но банки, не получившие правительственной гарантии, отказались выплатить деньги15.
Расходные статьи бюджета губернского и уездных земств состояли из двух частей: обязательных и необязательных. К числу обязательных относились содержание отдельных чинов местного управления, мест заключений, присутствий по крестьянским делам, расходы по общественному призрению, дорожные (содержание и ремонт дорог), подводные (содержание подвод для разъездов полиции и прочих должностных лиц) и т. д. К необязательным относились расходы на медицину, народное образование, содержание управы, почту, экономические и другие мероприятия. Существующее различие между обязательными и необязательными расходами по закону заключалось в том, «что первые будучи указаны в законе и возлагались на земские средства не иначе как в законодательном порядке, обязательные для земств впредь до отмены их в том же порядке, тогда как вторые, установленные по усмотрению земских собраний, могут быть отменены земскими собраниями во всякое время». Составляемые таким образом расходные сметы бюджета должны были соответствовать «исчисляемым по доходной смете средствам», т. е. сумма расходов земств должна была изменяться соответственно росту либо снижению поступающих доходов16.
До середины 1990-х гг. обязательные расходы возрастали. Затем с земств постепенно был снят ряд расходов. По закону об улучшении земских и городских финансов от 5 декабря 1912 г. на средства государственного казначейства были приняты следующие земские расходы: по отводу помещений для сборных пунктов нижних чинов запаса и ратников государственного ополчения; по выдаче разъездных денег чиновникам (судебным следователям, исправникам); по передвижению внутри губернии уездной полицейской стражи; по перевозке больных арестантов; по содержанию и найму помещений для препровождаемых арестантов и т. д. 17
В течение рассматриваемого периода почти все собственные средства земств направлялись на необязательные расходы. С каждым годом их доля
15 ГАУО, ф. 677, оп. 2, д. 27, л. 5; д. 102, л. 1-10; ф. 46, оп. 2, д. 965, л. 1; МатвеевМ. Н. Земства Поволжья в 1917-1918 гг.: Дис. канд. ист. наук. — Самара, 1995. — С. 102.
16 Мыш М. И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 года со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. 6-е изд., испр. и значительно доп. Т. 1. — СПб., 1914. — С. 273, 275.
17 ГАУО, ф. 46, оп. 2, д. 462, л. 5 — 8.
Таблица 3
Процентное соотношение обязательных и необязательных земских расходов в 1907 — 1914 гг. *
Губерния 1907 г. 1910 г. 1914 г.
Обязательные Необязательные Обязательные Необяза- Обязательные Необязательные
расходы, расходы, расходы, тельные расходы, расходы,
% % % расходы, % % %
Самарская 35 65 33 67 27 73
Пензенская 32 68 26 74 26 74
Саратовская 28 72 24 76 25 75
Симбирская 34 66 34 66 23 67
* Составлено по: Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1907 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1910. — С. LXVШ-LXIX; Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1910 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1912. — С. LXXIV-LXXVI; Доходы и расходы земств 43 губерний по сметам на 1914 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1917. — С. XLVШ-XLIX.
Таблица 4
Расходы земских учреждений на народное образование в 1907 — 1914 гг. *
губерния 1907 г. 1910 г. 1914 г.
Сумма, % к общей сумме Сумма, % к общей сумме Сумма, % к общей сум-
тыс. руб. расходов тыс. руб. расходов тыс. руб. ме расходов
Самарская 1 017,8 20,4 1 237,3 18,6 3 360,8 29
Пензенская 233,4 14 365,4 15 1 182,3 27
Саратовская 900 23 1 198,7 23 3 208,9 31
Симбирская 293,1 14 350,9 12 988,5 20
* Составлено по: Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1907 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1910. — С. LXVШ-LXIX; Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1910 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1912. — С. LXXIV-LXXVI; Доходы и расходы земств 43 губерний по сметам на 1914 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1917. — С. XLVШ-XLIX.
увеличивалась: в Самарской губернии — с 65 % в 1907 г. до 73 % в 1914 г.; в Пензенской губернии с 68 до 74 %; в Саратовском земстве с 72 до 75 %. Только в Симбирской губернии доля необязательных не изменялась (табл. 3).
Среди этих расходов главное место занимали затраты на социальные нужды — народное образование и медицину. Расходы на народное образование составляли значительную часть земского бюджета. К 1914 г. в 34 земствах страны расходы на народное образование составили 91 850, 2 тыс. руб., или 31 % к общей сумме всех расходов18. Их доля постоянно увеличивалась к общей сумме земских расходов. Так, например, в Симбирской губернии в 1910 г. процент данных расходов составил 14 %, в 1914 - 20 %, в 1916 - 21 %19. Увеличение расходов на народное образование происходило и в других губерниях. Больше всего на нужды народного обра-
18 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996. - С. 26.
19 Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1910 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. - Пг., 1912. - С. LXXГV-LXXVI; Доходы и расходы земств 43 губерний по сметам на 1914 г. Разработано в
Статистическом отделении Департамента окладных сборов. -Пг., 1917. - С. XLVШ-XLIX; Журналы и доклады Симбирского губернского Земского Собрания очередной сессии 1916 г. -Симбирск, 1917. - С. 155.
зования было потрачено Самарским и Саратовским земствами. Так, в Самарской губернии сумма расходов на образование увеличилась с 1 017,8 тыс. руб. в 1907 г. до 3 360,8 тыс. руб. в 1914 г., в Саратовском земстве с 900 тыс. руб. до 3 208,9 тыс. руб. При этом доля этих расходов к общей сумме земских расходов также возрастала. В Саратовском земстве к 1914 г. она достигла 31 %. Меньше всего на образование было потрачено Симбирским земством, что было связано с низким уровнем экономического развития губернии по сравнению с соседними Самарской и Саратовской (табл. 4).
С каждым годом во всех рассматриваемых губерниях росли расходы на медицину (табл. 5). Больше всего на медицину расходовали в Самарском земстве: в 1907 г. - 1 424,1 тыс. руб., в 1914 г. - уже 2 897,7 тыс. руб. Меньше всего на здравоохранение было потрачено Пензенским земством (647,7 тыс. руб. в 1907 г. и 1 253,4 тыс. руб. в 1914 г.). Однако следует учесть, что и доходы этих двух земств совершенно не сопоставимы. Процент расходов на медицину в отличие от расходов на народное образование не увеличивался, а уменьшался. Так, в Самарской губернии процент расходов на медицину уменьшился в 1914 г. на 3 % по сравнению с 1907 г., в Пензенской губернии - на 11 %, в Саратовской -на 7 %, в Симбирской - на (
Таблица 5
Расходы земских учреждений на медицину в 1907 — 1914 гг.*
Губерния 1907 г. 1910 г. 1914 г.
Сумма, % к общей сумме Сумма, % к общей сумме Сумма, % к общей сум-
тыс. руб. расходов тыс. руб. расходов тыс. руб. ме расходов
Самарская 1 424,1 28 2 004,7 30 2 897,7 25
Пензенская 647,7 40 917,5 38 1 253,4 29
Саратовская 1 181.9 30 1 589,7 31 2 333.6 23
Симбирская 744,9 35 1 021 35 1 351,2 29
* Составлено по: Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1907 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1910. — С. LXVШ-LXIX; Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1910 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1912. — С. LXXГV-LXXVI; Доходы и расходы земств 43 губерний по сметам на 1914 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. — Пг., 1917. — С. XLVШ-XLIX.
Вступление России в Первую мировую войну, на взгляд автора, предполагало огромные затраты на медицину, что в свою очередь привело к выделению дополнительных правительственных средств на устройство госпиталей, дополнительных больниц, на приглашение медицинского персонала. Таким образом, на протяжении изучаемого периода происходило увеличение доли необязательных расходов в бюджете земских учреждений губернии.
Уездные земства в гораздо больших размерах расходовали земские средства. Так, процент губернских расходов колебался в Самарской губернии от 33 до 35 %, в Пензенской от 35 до 38 %, в Саратовской от 21 до 35 %, в Симбирской губернии от 32 до 34 %. При этом с каждым годом данный процент уменьшался в отличие от уездных расходов, где происходил обратный процесс. Так, в Самарской губернии процент уездных земских расходов возрос с 64 (1907 г.) до 66 % (1914 г.), в Симбирской губернии с 65 до 67 %, в Пензенской губернии с 60 до 65 %, в Саратовской с 67 до 78 %. Однако данный процесс продолжался только до 1916 г. В 1917 г. земства были вынуждены констатировать: «При создавшихся условиях, когда сборы от плательщиков ничтожны, когда нет никакой надежды на получение помощи от правительства, предстоящий 1918 г. не может не быть безболезненным; в особенности это отразится в первые месяцы сметного года»20. Единственным способом выхода из сложившейся ситуации Симбирская губернская управа видела в займе необходимых средств. В результате управа вынуждена была обратиться к Губернскому земскому собранию с просьбой разрешить Губернскому земству взять займ под залог земского дома в местном городском общественном банке в сумме до 300тыс. руб. на неотложные расходы. Земства, на которых лежала ответственность за обширное хозяйство, находились на грани банкротства.
При нехватке финансовых средств земства прибегали к кредитованию. Чаще всего земства кредитовались из капиталов, находящихся в их распоряжении и заведывании: страховые губернские продовольственные капиталы, капиталы общественного призрения, капиталы на устройство мест заключения и т. д. Всего таких капиталов к 1 января 1912 г. числилось 175 299,2 тыс. руб., из них в наличности было 80 698,7 тыс. руб. (46 %). В Симбирской губернии всех капиталов в 1908 г. числилось 3428,3 тыс. руб., из них состояло в наличности 1 662,4 тыс. руб., в 1910 г. — по счетам 4 692,2 тыс. руб., в наличности — 2 851,9 тыс. руб., в 1917 г. — 3 493,1 тыс. руб., из них в наличности 746,2 тыс. руб.21. Итак, в 1908 г.
48 % земских капиталов состояло в наличности, а в 1917 г. только 20 %, остальные — в долгах, ссудах, недоимках и оборотах земств, а также частично причислялись некоторым земствам в числе невыполненных расходов, подлежащих удовлетворению.
Среди губернских капиталов ведущее место занимали страховые капиталы. Они составляли к 1912 г. 96 541,3 тыс. руб., из которых 84,3 % приходилось на капиталы обязательного страхования и 15,7 % на капиталы добровольного страхования22. В губерниях Среднего Поволжья также происходило увеличение сумм капиталов добровольного страхования. Так, например, в Симбирской губернии в 1910 г. добровольных капиталов состояло в наличности 34,4 тыс. руб., в 1912 г. — 49 тыс. руб., а к 1 апреля 1917 г. — 187,5 тыс. руб.23. В общем, все страховые капиталы Симбирского губернского земства составляли крупную сумму, почти
49 % всех губернских земских капиталов. Именно эти капиталы по своим размерам занимали первое место в числе земских специальных фондов и почти всецело
20 Журнал Симбирского чрезвычайного губернского Земского Собрания 15 — 23 декабря 1917 г. — Симбирск, 1918. — С. 166.
21 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996. - С. 27; ГАУО, ф. 46, оп. 2, д. 458, л. 33-34; д. 513, л. 2; д. 949, л. 69.
22 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996. - С. 29.
23 ГАУО, ф. 46, оп. 2, д. 513, л. 2; д. 462, л. 67, д. 949, л. 148.
числились на счетах губернских земств. Распределение сумм, позаимствованных из специальных капиталов, показывает, что этими последними земства пользовались главным образом как источником кредита, так как прямые долги земств собственным капиталам составляли значительную часть всей задолженности, около 33 % всей суммы земских долгов. В основном происходило заимствование из обязательных страховых капиталов, из капиталов пенсионной кассы. Например, в 1908 г. Симбирским губернским земством было позаимствовано 338,6 тыс. руб. из капиталов обязательного страхования; в 1910 г. - 923,1 тыс. руб. из капиталов пенсионной кассы и обязательного страхового сбора. В целом, задолженность земства по займам из капиталов пенсионной кассы на 1 января 1916г. составляла 1594,9 руб.24.
По Положению 1890 г. в земствах было установлено обязательное отчисление по сметам на образование запасной суммы и оборотного капитала, при этом запасная сумма составляла 5 % общего объема расходов для покрытия непредвиденных издержек и недоимок. Так, в 1907 г. процент расходов на отчисление запасной суммы в Самарском земстве составил 3 %, в Пензенском земстве 1,5 %, в Саратовском земстве 3 %, в Симбирском - 2,7 %. В 1910 г. этот показатель соответственно равнялся: 3; 1,5; 1,5; 2,8 %, а в 1914 г. - 2,5; 2,3; 1; 2 %. Следовательно, происходило уменьшение суммы на образование запасной суммы на издержки. Возможно, это было связано со снижением рисков и перераспределением земских средств на более важные статьи расходов, такие как народное образование и медицина.
Среди специальных капиталов следует отметить дорожные капиталы. По закону от 1 июня 1895 г. земские учреждения должны были отчислять ежегодно до 5,8 млн руб. на образование особого по каждой губернии дорожного капитала, расходуемого на улучшение существующих путей сообщения, на сооружение и содержание шоссейных и грунтовых дорог, имеющих местное значение. Всего с 1896 по 1912 г. земствами было отчислено в дорожный капитал 98,6 млн руб. В поволжских земствах в 1907 - 1914 гг. уменьшался процент отчислений на формирование дорожного капитала. В 1907 г. они составили в Самарском земстве 3,5 %, в Пензенском - 7,8 %, в Саратовском - 5 % и в Симбирском - 6 %. К 1914 г. этот показатель был равен в Самарском земстве 1,5 %, в Пензенском - 3 %, в Саратовском - 2 % и в Симбирском - 2,6 %25. На
24 ГАУО, ф. 46, оп. 2, д. 513, л. 17; д. 890, л. 4.
25 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996. - С. 37; Доходы и расходы земств 34 губерний по сметам на 1907 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. - Пг., 1910. - С. LXП; Доходы
оборотный капитал, обеспечивающий возможность постоянного покрытия расходов, отчислялось не менее 2 % суммы окладных сборов. Таким образом, на протяжении первых двух десятилетий XX в. роль капиталов в финансировании деятельности земств постоянно увеличивалась.
Анализ доходно-расходных земских смет 1907 -1917 гг. говорит о существенных изменениях, произошедших в финансовой политике земств. В 1907 -1914 гг. происходило увеличение окладных и неокладных доходов губернского и уездных земств Поволжского региона. С 1916 г. начинаются противоположные процессы - уменьшаются более чем в 2 раза окладные и неокладные сборы. Расходы, наоборот, росли на всем протяжении и особенно в 1916 - 1917 гг., что привело к огромному дефициту бюджетов земских учреждений. Такое положение поставило под сомнение само существование земских органов самоуправления губернии. В итоге к 1918 г. земские финансы находятся в плачевном состоянии, что вынуждало земства закладывать имущество для изыскания средств на неотложные расходы. Это было связано с тяжелой общественно-политической обстановкой, кризисом государственной власти, с тяготами военного времени, массовым обнищанием населения. В финансовой политике Симбирского земства имело место стремление снизить долю окладных сборов при их росте в абсолютном выражении и увеличить неокладные сборы (собственные земские капиталы, займы, кредиты). Сборы с земель и лесов на протяжении всего периода существования земских органов самоуправления составляли весомую часть земских доходов несмотря на то, что суммы обложения в губерниях Поволжья были различными. К 1916 г. во всех земствах происходит сокращение доходов, связанное с тяжелым экономическим положением, вызванным войной. Что касается расходной части земского бюджета, то наибольшее количество средств направлялось на решение социальных проблем местного населения. Наибольшими были расходы на народное образование и здравоохранение. В связи с низким уровнем экономического развития Симбирской губернии ее земства заметно уступали по суммам доходов и расходов другим губерниям Среднего Поволжья. При этом основные тенденции финансовой политики земств Поволжья, характерные для периода 1907 - 1917 гг., были типичны и для Симбирской губернии.
и расходы земств 34 губерний по сметам на 1910 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. - Пг., 1912. - С. LXVI-LXVII; Доходы и расходы земств 43 губерний по сметам на 1914 г. Разработано в Статистическом отделении Департамента окладных сборов. - Пг., 1917. - С. XXXП-XXXШ.
