CC BY
53
А. КОЛОМИЕЦ, доктор экономических наук
БЮДЖЕТНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ДУМСКОЙ МОНАРХИИ
Формирование политической системы думской монархии в ходе революции 1905-1907 гг. открыло определенные возможности для привлечения представителей различных классов и социальных групп к участию в определении приоритетов финансовой и бюджетной политики государства и разработке законодательных актов, обеспечивающих правовую базу для реализации этих приоритетов. Однако, создание представительных демократических учреждений, как показал опыт думской монархии в России, не может само по себе стать альтернативой проведению назревших социально-экономических реформ. Более того, при отсутствии таких реформ представительная демократия, либо ограничивается в своих основах и теряет в результате способность стать инструментом консолидации общества, либо становится фактором его дезинтеграции. Как одна, так и другая тенденция проявлялись в деятельности Государственной думы и превалировали на разных этапах ее существования. Существование этих тенденций - одна из причин того, что, несмотря на многочисленные примеры конструктивной работы институтов думской монархии, ей не удалось стать политической системой, способной обеспечить устойчивое развитие России и прочность социально-экономических основ Государства Российского в условиях рыночной экономики. Формирование системы власти, способной решить эти задачи, и по сей день является актуальной проблемой.
Важнейшая особенность созданной в 1906-1907 гг. конструкции думской монархии состояла в том, что всякий новый закон мог быть принят только при единогласии Монарха, Государственного совета и Государственной думы. Ст.86 «Основных
государственных законов Российской империи» гласила: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять свою силу без утверждения Государя Императора». Государственная дума и Государственный совет пользовались равными законодательными правами и обладали правом законодательной инициативы, за исключением изменения «Основных государственных законов». Последние могли быть изменены только по инициативе императора1. Право законодательной инициативы имели также отдельные ведомства с обязательным предварительным рассмотрением оснований и существенных частей соответствующих законодательных предположений в Совете Министров. На Совет Министров, который ранее не имел реальных полномочий в системе государственных органов, были возложены «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления»2.
Финансовые и бюджетные вопросы были одним из важнейших предметов, как для правительства, так и для Государственной думы. Исключительная важность этих вопросов определялась, в первую очередь, объективными социально-экономическими условиями развития страны. К началу XX столетия в России сложились основные элементы хозяйственного уклада, который современная экономическая наука определяет как рыночную экономику. Соответствующие факты были констатированы целым рядом
1 Государственный строй Российской империи накануне крушения. Сборник законодательных актов. - М., МГУ 1995. С.24-26
2 Там же. С.145
отечественных исследователей самых разных научным и общественно-политических взглядов3. Более поздние исследования, основанные на обработке макроэкономической статистики, также свидетельствуют, что «российская экономика в последние тридцать или сорок лет царизма была настоящей рыночной экономикой»4. В этих условиях, рычаги, которыми правительство реально располагало для воздействия на экономические процессы, преимущественно относились к числу инструментов финансовой и бюджетной политики. Главным из этих инструментов был государственный бюджет.
Также как и прочие законодательные акты, ежегодная Государственная роспись должна была быть одобрена Государственной думой и Государственным советом (проект росписи вносился в Думу и в Госсовет одновременно), а затем утверждена императором. Если по каким-либо причинам своевременное одобрение не состоялось, согласно ст. 116 «Основных государственных законов» сметы Министерств и ведомств должны были финансироваться помесячно в пределах 1/12 назначений по росписи предшествующего года. Именно таким образом исполнялся бюджет на 1914 г., который Дума так и не утвердила, в течение нескольких довоенных месяцев 1914 г. (Бюджет был утвержден в порядке Ст. 87 «Основных государственных законов», позволявшем проводить изменения в законодательстве в период прекращения занятий Думы с последующим обязательным внесением вопроса на одобрение Думы «в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы»)5.
Кроме того, на Думу и Государственный совет были возложены различные функции в управлении финансовыми и бюджетными отношениями, денежным обращением и кредитом. Дума, рассматривала отчет Госконтроля по исполнению государственной росписи, дела о постройке железных дорог за счет казны, дела об отчуждении государственных доходов или государственных имуществ, требующие высочайшего соизволения, и другие вопросы. Государственный совет рассматривал кассовый отчет Министра финансов, годовые отчеты Госбанка, сберегательных касс, Дворянского и Крестьянского банков, отчет о выдаче ссуд на сельскохозяйственные улучшения, дела о постройке частных железных дорог, не требующих казенных ассигнований и другие вопросы.
Возможности Думы в части изменений, вносимых в проект государственной росписи, и вмешательства в бюджетный процесс были ограничены рядом законодательных положений.
Правительство имело полномочия изменять ассигнования в процессе исполнения бюджета. Ст. 17 «Правил о порядке рассмотрения государственной росписи, а равно производстве из казны расходов росписью не предусмотренных» разрешала открывать бюджетные кредиты на срочные расходы по постановлению Совета Министров, а соответствующие представления вносить в Думу либо до окончания текущей сессии, либо не позднее двух месяцев после начала очередной сессии. Представления о кредитах, требующих тайны, могли быть внесены в Думу по миновании необходимости соблюдения тайны6.
Наиболее существенными из предусмотренных законодательством ограничений
3 См. напр., Ленин В.И. «Развитие капитализма в России». ПСС т.3; Головин К.Ф. «Наша финансовая политика и задачи будущего 1887-1898» . - СПб., 1899.
4 Грегори Пол. Экономический рост Российской империи (конец XIX - начало XX в.) Новые подсчеты и оценки. - М., 2003. С.51
5 Там же. С.24-26.
6 Государственный строй Российской империи накануне крушения. Сборник законодательных актов. - М.: МГУ 1995. С.143-144.
полномочий Думы в бюджетных вопросах были ограничения, связанные с наличием так называемых, «забронированных статей» бюджета. Как гласила ст. 9 Правил о порядке рассмотрения государственной росписи: «При обсуждении проекта государственной росписи не могут быть исключаемые или изменяемы такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших». Кроме того, не подлежали рассмотрению расходы Министерства императорского двора «в суммах, не превышающих расходы по росписи на 1906 год» (16,4 млн. руб.), не могли быть уменьшены назначения на платежи по государственным долгам и некоторые другие расходы7.
По оценке председателя Бюджетного комитета Государственной думы третьего созыва М.М. Алексеенко, в проекте росписи на 1910 год, внесенном в Думу, кредиты, не подлежащие свободному обсуждению законодательных учреждений, и кредиты, не подлежащие сокращению, составляли 433,4 млн. руб.; кредиты, внесенные на основании действующих законов - 550,2 млн. руб.; кредиты, «подлежащие свободному изменению и сокращению» - 1 526,4 млн. руб.8, т.е. удельный вес указанных групп расходов в проекте росписи составил, соответственно, 17,3%, 21,9% и 60,8%.
Подготовленная Минфином Объяснительная записка к проекту бюджета на 1914 г. оценивает удельный вес соответствующих расходных статей следующим образом: кредиты, не подлежащие обсуждению законодательных учреждений и сокращению -12,0%; кредиты, внесенные на основании действующих законов, штатов расписаний, а также высочайших повелений, последовавших в порядке верховного управления - 18,8%.; кредиты, подлежащие свободному обсуждению в законодательных учреждениях - 69,2% всех сумм обыкновенных и чрезвычайных расходов9.
Таким образом, разные источники свидетельствуют, что почти 2/3 расходных назначений Дума могла изменять, сокращать и увеличивать по собственному почину. Безусловно, и в отношении этих назначений произвол Думы не мог быть беспредельным, но такова общая особенность бюджетной работы, если, конечно, она ведется ответственными людьми.
Иная точка зрения представлена в статье В.И. Ленина «К дебатам о расширении бюджетных прав Думы». «Государственная дума не имеет бюджетных прав, - писал В.И. Ленин, ибо отказ в бюджете не останавливает «по закону» приведение бюджета в исполнение»10.
В работах современных историков, увидевших свет после 1990 г., тезис о «ничтожности» бюджетных прав Думы не представлен, просто потому, что он не соответствует фактам11.
Представители «партии конституционных демократов» (кадетов) и «партии 17 октября» (октябристов), составлявшие в совокупности большинство в Думе III и IV созывов, как правило, разделяли мнение о «крайней ограниченности» бюджетных прав
7 Там же. С.142.
8 Партия «Союз 17октября». Протоколы III съезда, конференций и заседаний ЦК. Том 2 1907-1915. - М., 2000. С.231.
9 Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1914 год с объяснительной запиской Министра финансов. - СПб., 1913, Ч.Г С.169.
10 Ленин В.И. К дебатам о расширении бюджетных прав Думы. Соч., Изд. 4ое, Т.13. С.398.
11 «При всей ограниченности бюджетного права нижней палаты, оно не было фиктивным» - отмечает С.Г. Беляев (Беляев С.Г. Барк и финансовая политика России 1914-1917. Л. 2002. С.60); см. также Шацилло К.Ф. От Портсмутского мира к первой мировой войне. Генералы и политика. - М., 2000. С.286, 297.
Думы. Дума, главным образом по инициативе кадетской фракции, неоднократно предпринимала попытки расширить свои бюджетные права. Внесенный в 1907 г. во II Думу и повторно в III Думу кадетами, проект изменения «Правил о порядке рассмотрения государственной росписи» предусматривал отмену ст. 9, 17 и некоторых других. Несмотря на категорические возражения правительства, проект был принят Думой в 1911 г. и передан в Госсовет, который его отклонил уже в 1912 г. В 1913 г. проект в новой редакции был внесен кадетами вновь уже в IV Думу. Новый проект Дума одобрила и передала в свою бюджетную комиссию, где он дождался начала войны12.
Кроме того, депутаты неоднократно предъявляли правительству претензии, в разной степени обоснованные, по поводу нарушений бюджетных прав Думы13.
Стремление депутатов Думы III и IV созывов в максимальной степени использовать предоставленные им права в условиях существования ст. 9 «Правил», побудило их утверждать в законодательном порядке изменения во все акты, определявшие величину расходуемых на различные цели бюджетных средств. На практике это стремление вылилось в явление, получившее название «законодательная вермишель». Большая часть времени работы Думы была посвящена обсуждению и утверждению множества малозначимых законов, положений, штатов, расписаний, связанных с ассигнованием бюджетных средств. Зачастую это время заполняли «длинные прения по вопросу о кредите в 530 рублей»14.
«Всем известен, всем памятен установившийся, почти узаконенный наш законодательный обряд: внесение законопроектов в Государственную думу, признание их здесь обычно недостаточно радикальными, перелицовка их и перенесение в Государственный совет, в Государственном совете признание уже правительственных законопроектов обыкновенно слишком радикальными, отклонение их и провал закона. А, в конце концов, в результате, царство так называемой вермишели, застой во всех принципиальных реформах», отмечал в 1911 г. П.А. Столыпин15.
На работе Думы отражались не только добросовестные заблуждения депутатов и слабая их подготовленность к рассмотрению сложных бюджетных и финансовых вопросов, но и такие типичные «спутники» парламентаризма как: социальная демагогия, превращение бюджетных вопросов в предмет политических спекуляций, публичная демонстрация поддержки и закулисные интриги с целью «утопить» или затормозить нежелательные реформы и другие. Этот инструментарий использовали как представители правительства, так и депутаты самых различных направлений. Причины нередких думских и околодумских спекуляций вокруг бюджетных и налоговых вопросов лежали в общей политической обстановке, в которой протекала деятельность Государственной Думы.
Правительство упустило во второй половине 80х - 90е гг. XIX в. время и возможности для проведения реформ в аграрном секторе и в налоговой системе страны. Следовательно, упущены в этот период были и возможности разрешения на путях реформ социальных противоречий, сложившихся в России. В результате, власть утратила социальную поддержку значительной части крестьянства. Наконец, созвав под давлением революционного движения в 1906 г. Государственную Думу, власть обнаружила, что, по
12 Законотворчество думских фракций 1906-1917 гг. Документы и материалы. - М., 2006. С.484-487.
13 см. напр. Государственная дума. Стенографические отчеты. 1914, сессия II, ч. III Пг., 1915, ст.827-828.
14 Третья Государственная дума. Материалы для оценки ее деятельности. - Спб., 1912. С.218.
15 Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. - М., 1991. С.359.
выражению П.А. Столыпина, «бородатых Сусаниных больше нет»16. Уже Дума I созыва, названная прессой «Думой народного гнева», показала, что выборные представители крестьянства в большинстве своем разделяют антигосударственные утопии, практическое исполнение которых сулило России новую «пугачевщину». Дума II созыва в этом отношении мало, чем отличалась от I Думы. Политической констатацией правительством этих фактов стал разгон II Думы и новое избирательное законодательство от 3 июня 1906 г.
Новый избирательный закон, с определением которого как «бесстыжего» согласился и сам Николай II,17 сохранил систему цензов и многоступенчатых выборов от различных курий (землевладельцев, городских избирателей, крестьян, рабочих). Но представительство этих курий в Думе стало еще более неравным. Так, в землевладельческой курии 1 выборщик представлял 230 избирателей, в крестьянской - 60 тысяч избирателей. Депутаты Думы III и IV созывов представляли главным образом, «цензовые элементы» - землевладельцев,
предпринимателей, служащих, лиц свободных профессий - тех, кто имел относительно высокий уровень дохода. Госсовет формировался из членов по назначению императора и по выборам от различных организаций, т.е. представлял, в основном, те же «цензовые элементы». «Цензовые элементы» составляли, хотя и наиболее политически активную, но меньшую часть населения страны.
Общая политическая лояльность большинства депутатов Думы III и IV созывов совсем не гарантировала правительству поддержки по множеству конкретных вопросов. Даже «цензовые элементы» делегировали в Думу силы, политическая лояльность которых правительству зачастую была весьма условной. Так, в III Думу в значительном числе прошли депутаты от партии кадетов, в том числе депутаты, подписавшие Выборгское воззвание, которое в ответ на разгон II Думы призывало, в частности, не платить налоги. Явно оппозиционные правительству элементы в Думе были представлены также левыми: социал-демократами и эсерами. Ни оппозиция, ни правые фракции не имели в Думе III и IV созывов квалифицированного большинства. В зависимости от ситуации в Думе такое большинство могло быть обеспечено либо коалицией фракций правых и октябристов, либо коалицией фракций октябристов и кадетов.
Таким образом, доминирование «цензовых элементов» сделало Думу III и IV созывов в значительной части лояльной правительству и работоспособной, но оно же наложило существенные ограничения на ее возможности в отношении самостоятельной выработки приоритетов бюджетной и налоговой политики и проведения соответствующих реформ. Власть, создав законодательный механизм, имевший много скрытых возможностей для блокирования нежелательных для нее решений, вынуждена была мириться с тем, что этим механизмом с успехом пользовались и представители «цензовых элементов» в своих собственных интересах. Не стало не только «Сусаниных», но и «Мининых»: идеи самообложения торгово-промышленных слоев в интересах обеспечения государственных нужд, заметные в деятельности некоторых Земских соборов XVII в.18 практически отсутствовали в выступлениях депутатов и III, и IV Думы.
К тому же, отсутствие в России системы налогообложения, построенной на единых для всех сословий и социальных групп принципах, давало почти всем основания для
16 Цит. по Аврех А.Я. Царизм накануне свержения. - М., 1989. С.209.
17 Малышева О.Г. Думская монархия, рождение, становление, крах. Часть II. Обновленный строй. - М., 2003. С.103.
18 См. Веселовский С.Б. Семь сборов запросных и пятинных денег в первые годы царствования Михаила Федоровича. М.,1908; Черепнин Л.В. Земские соборы русского государства в XVI-XVП вв. - М., 1978. С.216-235.
недовольства. Крестьянство, помещики, торгово-промышленные слои пользовались разными исторически сложившимися преференциями и несли разные тяготы, вне всякой связи с получаемыми ими доходами или возможностями получения таковых. Так, крестьянская надельная земля облагалась государственными и местными налогами вдвое выше, чем частновладельческая. Владельцы городской недвижимости платили относительно получаемых доходов больше, чем владельцы акционерных предприятий19. Каждая из упомянутых выше групп имела основания полагать, что находится в каких-то отношениях в менее благоприятном положении, нежели другие. В особенности такие основания имело дворянство, сравнивая свое положение с временами, когда это сословие имело комплекс исключительных прав.
Все эти обстоятельства ограничивали возможности совместной работы правительства и Государственной Думы в общенациональных интересах.
Тем не менее, правительство, руководимое П.А. Столыпиным, представляя в 1907 г. программу своей деятельности в III Думу, надеялось на конструктивное сотрудничество с депутатами как в целях общей стабилизации общественно-политической ситуации, так и в интересах проведения некоторых реформ. В частности, для того, чтобы ввести депутатов (в подавляющем большинстве незнакомых ни с основами бюджетной работы, ни с действующими законами) в предмет их законодательной деятельности, в представленную новой Думе Объяснительную записку к проекту росписи на 1907 г. с одобрения Николая II был включен обширный систематический обзор российского законодательства по бюджетным вопросам20.
Отсутствие возможностей значительного увеличения расходов бюджета после экономического кризиса, событий первой русской революции и в условиях продолжения хозяйственного застоя было основным фактором, определявшим приоритеты бюджетной политики правительства в период 1907-1909 гг.
Главным из этих приоритетов стало бюджетное равновесие. «Покрывать
обыкновенными доходами, не прибегая к займам, обыкновенные, а поскольку возможно и чрезвычайные расходы государства» - такова была политика, которую В.Н. Коковцев, занимавший должность Министра финансов в 1904-05 и 1906-14 гг., посчитал «основой не только финансового, но и общего экономического благополучия государства». В рамках этой политики рост государственных расходов надлежало покрывать «естественным ростом государственных доходов, происходящим от развития производительных сил страны», «избегать повышения налоговой тяжести населения» 21.
Хотя эти ориентиры были незамедлительно подвергнуты жесткой критике со стороны кадетской фракции III Думы за расплывчатость, «отсутствие определенного плана, определенной системы»,22 развернутая конструктивная альтернатива ни одной фракцией так и не была предложена. «Ни одна из русских политических партий не имеет ясно очерченной, определенной программы по экономическим и финансовым вопросам. Не имеет ее и правительство» - отмечал в 1909 г. на съезде партии «Союз 17 октября» видный октябрист М.В. Красовский23. Связанное с именем П.А. Столыпина аграрное законодательство осталось единственной кардинальной реформой, которую
19 См. Петров Ю.А. Налоги и налогоплательщики в России начала XX в. В кн. Экономическая история. Ежегодник. 2002-2003. С.403, 409-412.
20 Там же. С.243-244.
21 Там же. С.302-305.
22 Государственная дума 1906-1917. Стенографические отчеты. Т. Ш, М., 1995. С.89.
23 Партия «Союз 17 октября». Протоколы III съезда конференций и заседаний ЦК. Т.2, 1907-1915 гг. - М., 2000. С.174.
правительство в годы перед первой мировой войной смогло выработать и провести на практике, а думское большинство - обсудить, доработать и принять в установленном порядке. Ни одного проекта законодательного акта, который можно было бы поставить в один ряд со столыпинским аграрным законодательством, думскими фракциями подготовлено не было24.
Финансовая и бюджетная политика правительства в III Думе подвергалась критике депутатами различных фракций за недостаточное внимание к вопросам социальнокультурного развития, в частности потребностям земств и городов, нуждам народного образования, за неэффективное ведение казенного хозяйства, нерациональное использование средств, ассигнованных на сухопутные силы, чрезмерные затраты на военноморской флот. Часто предметами критики были гипертрофированное значение косвенных налогов и роль винной монополии как основного источника доходов бюджета (см. ниже).
Депутаты, в основном правых фракций, также сетовали на чрезмерную жесткость денежной системы, установленной реформой 1895-1897 гг., несоответствие ее, в частности, потребностям «сельскохозяйственной промышленности» в кредите. В начале 1907 г. группа правых депутатов внесла проект изменения денежной системы, предполагавший: расширение эмиссионного права Государственного банка за счет снижения установленного законом обеспечения выпуска кредитных билетов Госбанка золотом (до 1/3), а также обеспечения выпуска кредитных билетов учтенными Госбанком векселями и прочими торговыми документами и ценностями. В объяснительной записке указывалось, что обеспечение национальной валюты золотом и серебром составляет в Германии - 39%, Франции - 58%, Англии - 63%, в то время как в России валюта обеспечивалась исключительно золотом в фактическом соотношении 1:1. При этом в России отсутствовала чековая система, обеспечивающая расширение платежного оборота. Поэтому, Европа увеличивала средства обмена, обходясь как можно меньшим количеством золота, Россия наоборот25.
В целом же, необходимость в сложившихся условиях последовательного проведения политики бюджетного равновесия и экономии расходов была очевидна для подавляющего числа депутатов Думы. Так, Совещание фракции кадетов с представителями местных групп этой партии в ноябре 1909 г. постановило, что задачи фракции кадетов при обсуждении бюджета на 1910 г. состоят в «(а) проведении разработанного фракцией законопроекта о расширении бюджетных прав Думы, (б) достижении бездефицитности росписи 1910 г. путем сокращения расходов и более точного учета доходов, (в) внесении ряда законодательных или сметных предположений о сокращении непроизводительных расходов»26.
Как свидетельствуют цифры, представленные в таблице 1, в 1907-08 гг. сокращение бюджетного дефицита было в первую очередь связано с сокращением расходов бюджета и только в последующие годы с увеличением его доходов. Лишь с 1911 г. начинается устойчивый рост расходной части бюджета. Максимальная сумма расходов бюджета 1906 г. (включавшая расходы, связанные с русско-японской войной) была превзойдена только в последнем мирном
- 1913 г. Данные табл. 1 характеризуют итоги исполнения бюджета в разрезе каждого календарного года. В течение каждого года в казну поступали доходы и производились расходы, предусмотренные не только государственной росписью соответствующего года, но и росписями предшествующих лет. В результате, данные отчетов об исполнении государственных росписей за календарные годы (представленные в табл. 1) и отчетов об
24 Законотворчество думских фракций 1906-1917 гг. Документы и материалы. - М., 2006.
25 Там же. С.26.
26 Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т.2. 1908-1914 гг. - М., 2000. С.221.
исполнении государственных росписей соответствующих лет отличаются.
Таблица 1
Расходы и дефицит государственного бюджета Российской империи в 1906-1913 гг.27
Годы Всего расходы (обыкновенные и чрезвычайные), в млн. руб. Дефицит (-), профицит (+)
в млн. руб. в % к расходам бюджета
1906 3213 -941 29,3
1907 2583 -240 9,2
1908 2657 -239 9,0
1909 2608 -81 3,1
1910 2597 +184 7,1
1911 2846 +106 3,7
1912 3171 -65 2,1
1913 3383 +34 1,0
Приведенные оценки дефицита (профицита) государственного бюджета Российской империи основываются на представлении этого дефицита как недостатка обыкновенных доходов для покрытия произведенных в течение года обыкновенных и чрезвычайных расходов28. Такой подход, по нашему мнению, соответствует как современным представлениям о бюджетном дефиците как превышении расходов бюджета над его доходами, которое покрывается преимущественно за счет разного рода заимствований, так и существовавшей в Российской империи практике бюджетного планирования, юридически оформленной в 90е гг. XIX в. законодательством об обыкновенных и чрезвычайных доходах и расходах. На таком подходе к бюджетному планированию, очевидно, основывалась и, упомянутая выше, программа В.Н. Коковцева - покрывать расходы бюджета обыкновенными доходами, не прибегая к займам.
К чрезвычайным расходам государственного бюджета Российской империи в рассматриваемом периоде относились: расходы по сооружению железных дорог, военные издержки, расходы, связанные с неурожаями, эпидемиями и некоторые другие. К чрезвычайным доходам относились: поступления от займов - внешних и внутренних, от увеличения вкладов в Госбанк на вечное время и другие. «Технический» дефицит (или профицит) мог иметь место как по обыкновенному, так и по чрезвычайному бюджету.
В качестве источника покрытия бюджетного дефицита в рассматриваемом периоде мог использоваться также «свободный остаток наличности государственного казначейства». Бюджетное планирование в Российской империи, начиная с 90-х гг. XIX в. осуществлялось, как правило, с занижением ожидаемых поступлений доходов. Это занижение было главной причиной того, что в ходе исполнения бюджета происходило накопление свободного остатка наличности в казначействе. «Наш доходный бюджет исчислялся преуменьшено, отчего в конце года получались обыкновенно избытки, так называемая свободная наличность
27 Объяснительная записка к отчету Государственного контроля по исполнению государственной росписи и финансовых смет за 1911 год. - СПб., 1912. С.56; Объяснительная записка к отчету Государственного контроля по исполнению государственной росписи и финансовых смет за 1913 год. Петроград, 1914. С.59.
28 Вопросы оценки размеров бюджетного дефицита (профицита) рассмотрены А.Погребинским (1954 г.), Ю.Н. Шебалдиным (1959 г.) (Шебалдин Ю.Н. Государственный бюджет царской России в начале XX в. (до начала первой мировой войны). Исторические записки. Т. 65, 1959. С.164; Погребинский А. Очерки по истории финансов дореволюционной России. - М., 1954. С. 75).
государственного казначейства» - отмечал И.Х. Озеров29. Накопление свободной наличности было одним из важнейших пунктов программы В.Н. Коковцева. К началу 1913 г. размер свободной наличности составил около 434 млн. руб. Относительно всей суммы обыкновенных и чрезвычайных расходов по росписи 1912 г. указанная величина составила 14%. Свободная наличность рассматривалась Минфином в первую очередь как резерв для производства не предусмотренных росписью расходов, особенно в случае войны. К началу 1914 г. свободная наличность увеличилась до 514 млн. руб. 30.
После 1905 и 1906 гг., когда расходы бюджета были профинансированы в значительной части за счет беспрецедентных внешних заимствований, размеры бюджетного дефицита постоянно снижались. В 1909 г. и 1912 г. дефицит был незначительным в абсолютном и относительном выражениях. В 1910, 1911 и 1913 календарных годах бюджет был исполнен с профицитом. В 1910-1913 гг. правительство практически не прибегало к заимствованиям.
Существенно ограничивал возможности бюджетного маневра и привлечения инвестиций с помощью государственных (или гарантированных государством) заимствований огромный внешний долг России. Этот долг значительно вырос в результате заимствований 1906 г., продиктованных необходимостью финансировать расходы, связанные с ведение русско-японской войны, и поддержанием необходимой для сохранения свободного размена величины золотого запаса.
Последующие крупные заимствования в значительной части осуществлялись в связи с необходимостью рефинансирования долга. По данным об исполнении Государственной росписи за 1906 г. сумма погашенного долга составила 38,5% к сумме новых заимствований, в 1908 г. - 66,8%, в 1909 г. - 66,2%. В 1909 г. государственный долг России достиг 9 млрд. руб. и в 3,5 раза превысил объем всех расходов государства. Такое положение оставляло правительству только один вариант бюджетной политики -политику бюджетного равновесия.
После 1909 г. задолженность несколько сокращается. 1910 г., когда обыкновенные доходы выросли сразу на 254 млн. руб. или на 10,1%, стал переломным и в отношении роста расходов государства, и в отношении снижения его задолженности. Если по отчету об исполнении Государственной росписи за 1910 г. отношение платежей по государственным займам к обыкновенным доходам бюджета составило 14,7%, то в 1913 г. оно составило 12,4%31.
Таблица 2
Движение государственного долга России 1906-1913 гг.32
Годы Образовалось в Погашено, Остаток долга к концу года
29 Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги М., 1907. С.220.
30 Объяснительная записка к отчету Государственного контроля по исполнению государственной росписи и финансовых смет за 1913 год. Петроград, 1914. С.71.
31 Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1914 год с объяснительной запиской Министра финансов. СПб., 1913. С.76,123; Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1916 год с объяснительной запиской Министра финансов. П., 1915. С.85,123.
32 Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1914 год с объяснительной запиской Министра финансов. - СПб., 1913. С.120; Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1916 год с объяснительной запиской Министра финансов. П., 1915. С.120; см. также Сидоров А.Л. Финансовое положение России в годы первой мировой войны (1914-1917). - М., 1960. С.89; Petrov Yuri A. Money Circulation, Public Debt and Balance of Payments of Russia. Public Debt, public finance, money and balance of payments in debtor countries. Seville, 1998. Р.138-139; Бовыкин В.И. Финансовый капитал в России накануне первой мировой войны. - М., 2001. С.97-109.
течение года, млн. руб. млн. руб. млн. руб. В % к предыдущему году
1906 1275 491 8626 110,0
1907 174 75 8726 101,2
1908 377 252 8851 101,4
1909 603 399 9055 102,3
1910 3 28 9030 99,7
1911 2 75 8958 99,2
1912 179 279 8858 98, 9
1913 52 85 8825 99,6
Общий объем государственного долга России в 1913 г., сравнительно с 1909 г., уменьшился на 2,5%. Но и в 1913 г. государственный долг превышал объем всех расходов государства в 2,5 раза. Приведенные выше данные о размерах государственного долга не включают задолженность Дворянского и Крестьянского банков, земств и городов, а также задолженность по гарантированным правительством железнодорожным займам. С учетом этих сумм по состоянию на 01.01.1914 задолженность государства, по оценке А.Л. Сидорова, составляла 13,2 млрд. руб.33.
Платежи по государственному долгу были основной статьей, которая формировала дефицит платежного баланса России. Несмотря на приток частных зарубежных инвестиций, весь рассматриваемый период имел место отток капитала из России. Этот факт не был тайной и для Министерства финансов, и для депутатов Думы34.
По оценкам исследователей (Т. Энгеева, относящимся еще к 1928 г., и П.Грегори, сделанным в начале 80-х гг. прошлого столетия), общий отток капитала из России с 1898 г. по 1913 г. составил от 3,1 до 3,7 млрд. золотых рублей.35 Это означает, что за 16 предвоенных лет из России был вывезен капитал, по величине примерно равный среднегодовому государственному бюджету или 40% всех расходов на оборону государства (армию и флот) за тот же период. В годы перед первой мировой войной Россия была, вероятно, единственной страной среди великих держав того времени (Англия, Германия, Франция, США, Италия), которая имела отрицательный баланс ввоза-вывоза капитала36.
Необходимость рефинансировать государственный долг вынуждала государство конкурировать с частным капиталом в борьбе за финансовые ресурсы. Цена и частных и государственных заимствований от этой конкуренции только повышалась. Эта конкуренция была одним из факторов относительно высокой стоимости обслуживания российского государственного долга. Соотношение текущих платежей по госдолгам и общей величины госдолга в 1912-1913 гг. по расчетам Министерства финансов для России была выше, чем для Франции, Англии, Германии. Если соответствующий показатель России принять за 1,00, указанное соотношение для Франции составляло 0,70, для Англии
- 0,77, для Германии - 0,91. В то время как отношение государственного долга к государственным расходам, при принятии соответствующего показателя России за 1,00,
33 Сидоров А.Л. Финансовое положение России в годы первой мировой войны (1914-1917). -М., 1960. С.91.
34 Государственная дума. Стенографические отчеты. 1914 г. сессия II, ч. Ш, П., 1915, ст.1020.
35 Энгеев Т. О платежном балансе довоенной России. Вестник финансов 1928 №5, Грегори Пол. Экономический рост Российской империи (конец XIX - начало XX в.) Новые подсчеты и оценки. - М., 2003. С.69 (Табл. 11); см. также Petrov Yuri A. MoneyCirculation, Public Debt and Balance of Payments of Russia. Public Debt, public finance, money and balance of payments in debtor countries. Sevilla, 1998. Р.140-141.
36 Бовыкин В.И. Финансовый капитал в России накануне первой мировой войны. М., 2001. С.92 (табл.16.1).
для Франции составляло 2,22, для Англии - 1,38, для Германии - 0,8037.
Государственный долг, тем не менее, составлял не более половины национального дохода России, а с учетом всех долгов, которые могли быть отнесены на государство, около 70% национального дохода38. По современным представлениям эти величины далеко не чрезмерны. В этой связи, нет оснований полагать, что в годы перед первой мировой войной государственные долги России, хотя и весьма обременительные как в бюджетном отношении, так и в отношении отягощения платежного баланса страны, были для экономики страны непосильны.
Третий фактор, ограничивавший возможности бюджетного маневра в предвоенные годы - необходимость осуществления огромных военных расходов. Эта необходимость определялась исчерпанием запасов военного снаряжения и утратой военного флота в русско-японскую войну, выявившейся в ходе этой войны организационной и технической слабостью армии, наконец, быстрым развитием военных технологий и усилением гонки вооружений. Чтобы наши армии были доведены до такого положения, которое признается нормальным в иностранных государствах необходимо около 2,5 млрд. руб. плюс еще 800 млн. руб. на флот, заявил представитель Военного министерства на заседании Совета государственной обороны в апреле 1907 г.39.
Россия имела самую большую в мире армию. Однако значительно отставала от ведущих европейских государств по обеспеченности этой армии вооружением, особенно передовыми для того времени видами - пулеметами, полевой артиллерией. Это отставание не сокращалось, поскольку перевооружение армии осуществлялось чрезвычайно медленно.
Расходы Военного и Морского министерств в 1912 г. в сумме составили 704 млн. руб. или 22,2% всех расходов государства, в 1913 г. - 826 млн. руб. или 24,4% этих расходов40.
Вопросы соотношения расходов на оборону и решение культурных задач, направления использования средств, отпущенных на оборону, были, как отмечено выше, предметом острой полемики в Думе. Представляя проект государственной росписи на 1914 г., Министр финансов П.Л. Барк отмечал, что, согласно проекту, в 1914 г. по сравнению с 1910 г. Военное и Морское министерство увеличат свои расходы до 933 млн. руб. или на 60,2%. В то время как «ведомства, которые преследуют культурно-просветительные задачи, за исключением казенных операций - железнодорожной и винной», в 1914 г. увеличат расходы по сравнению с 1910 г. на 89,8% до 757 млн. руб. Кадетская фракция оценивала соотношение этих расходных статей иным образом. По расчетам ее главного докладчика по бюджетным вопросам А.И. Шингарева, расходы на Военное и Морское министерства выросли с 1908 г. по 1913 г. на 51%, а расходы на культурнопросветительные нужды выросли на 19%41. (На закрытом заседании Думы 10 июня 1914 г. кадеты высказались против финансирования военной программы на 1915-18 гг.)42.
Согласно отчетам об исполнении Государственной росписи, в период с 1908 г. по 1912 г.
37 Расчет по данным: Министерство финансов 1904-1913 СПб., 1913. Гл.1. Приложение 1.
38 Принимая оценку национального дохода в 1913 г. в 18-19 млрд. руб. (Грегори Пол. Экономический рост Российской империи (конец XIX - начало XX в.) Новые подсчеты и оценки. - М., 2003. С. 244).
39 Цит. по Шацилло К.Ф. От портсмутского мира к первой мировой войне. Генералы и политика. М., 2000. С.98.
40 Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1914 год с объяснительной запиской Министра финансов. СПб., 1913. С.75-76, 123; Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1916 год с объяснительной запиской Министра финансов. - СПБ., 1915. С. 83-85, 123.
41 Государственная дума. Стенографические отчеты. IV созыв, сессия II, ч. III. - СПб., 1914 г., ст. .822, 833-834.
42 Кривошеин К.А. Александр Васильевич Кривошеин. Судьба российского реформатора. - М., 1993. С.180.
расходы по линии Военного министерства выросли на 14,1%. Лишь в 1913 - последнем предвоенном году эти расходы выросли на 10,1% и была принята программа усиления вооружений на 1914-1917 г. Напротив, расходы Морского министерства с 1908 г. по 1912 г. увеличились почти в 1,9 раза43.
Программы строительства военно-морского флота, хотя и были в конечном итоге поддержаны большинством III Думы, имели здесь многочисленных оппонентов, прежде всего в лице лидеров кадетской фракции, полагавших, что единственный флот, который России нужен - Черноморский (чтобы в случае войны осуществить военную экспедицию к Босфору и Дарданеллам). Кроме того, по оценке кадетов, «содержание флота обходится русской казне в три раза дороже, если считать по количеству и размерам судов, чем Франции, Англии или Японии. Постройка новых судов обходится в 1,5-2,0 раза дороже»44. Не безусловной была и поддержка октябристов, требовавших реформировать морское ведомство45.
На малую эффективность затрат и завышенное исчисление издержек при формировании государственных заказов Военным и Морским министерствами, Министерством путей сообщения указывали также депутаты других фракций. Правительство для надобностей Военного, Морского министерств, МПС и Министерства торговли и промышленности приобретает ежегодно 100 тыс. пудов железа по средней цене 1 рубль 70 коп. В Европе цена от 1 рубля до 90 коп. Таким образом, казна ежегодно переплачивает около 70 млн. руб. - замечал уже в 1914 г. депутат от националистов и умеренно правых46. Такова была цена поддержки «отечественного производителя» только по одной из расходных статей бюджета.
Основанная в первую очередь на политике экономии расходов государства, бюджетная стабилизация 1907-1909 гг. стала одной из предпосылок выхода России из состояния экономического кризиса и застоя, продолжавшихся почти целое десятилетие.
Во второй половине 1909 г. начался подъем в промышленности, а 1910 г. стал годом перелома промышленной конъюнктуры47.
Еще одним важнейшим условием подъема было накопление свободных капиталов на внутреннем рынке. Потенциал внутренних источников накопления к концу первого десятилетия нового века вырос настолько, что негативное влияние постоянного оттока капитала за границу на состояние промышленной конъюнктуры относительно уменьшилось, хотя отток продолжался. Прекращение масштабных внутренних заимствований государства сыграло в этом отношении исключительно важную роль. (Заем 1909 г. был размещен на французском рынке.) Если в период с 1900 по 1908 г. прирост отечественных вложений в акции российских акционерных предприятий оказался равен нулю, в то время как отечественные вложения в облигации государственных займов и обязательства казенных Крестьянского и Дворянского банков увеличились в 1,5 раза, то за 1909-13 гг. отечественные вложения в акции российских акционерных предприятий выросли в 2,1 раза, а отечественные вложения в указанные выше
43 Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1914 год с объяснительной запиской Министра финансов. - СПб., 1913. С.116,118.
44 Бюджетная работа Государственной Думы. - СПб., 1912. С.44.
45 Государственная дума. Стенографические отчеты. III созыв. Сессия I, т. 3. - СПб., 1908, ст. 1393-1397.
46 Государственная дума. Стенографические отчеты. IV созыв, сессия II, ч. III. - СПб., 1914, ст.1013-1014.
47 Туган-Барановский М.И. Состояние нашей промышленности за десятилетие 1900-1909 гг. и виды на будущее. В кн. Туган-Барановский М.И.Периодические промышленные кризисы. М., 1997, с.507; Белоусов Р.А. Экономическая история России XX век. Кн.1, М., 1999. С.199 и далее.
государственные бумаги увеличились менее чем на 1/10 часть48. Как отмечал И.Ф. Гиндин, в 1909-1913 гг. «русский денежный рынок сложился в качестве рынка, имеющего самостоятельное значение для кредитования и финансирования хозяйства»49.
Катализаторами изменений экономической конъюнктуры стали: рекордный урожай 1909 г., который содействовал оживлению пищевой и легкой промышленности, строительства, а также начало реализации масштабной программы военного судостроения, которая обеспечила казенные заказы предприятиям металлообработки и металлургической промышленности.
В середине 1909 г. были заложены четыре линкора. Программа военного судостроения была практически «продавлена» Морским министерством, исключительно благодаря поддержке Николая II, вопреки сопротивлению, как значительной части высшей государственной бюрократии, так и Государственной Думы. В следующем году бюджет Морского министерства вырос на 22,2%. В 1912 г. была принята еще одна программа военного судостроения. Расходы на судостроение по смете Морского министерства выросли с 31,3 млн. руб. в 1908 г. до 103,3 млн. руб. в 1913 г., т.е. в 3,3 раза, расходы на вооружения с 1908 г. по 1912 г. - с 8.9 млн. руб. до 44,6 млн. т. е в 5,0 раз. В 1913 г. бюджет Морского министерства почти в 2,6 раза превысил бюджет 1908 г.50. По темпам роста морского бюджета Россия накануне первой мировой войны вышла на первое место в мире51. (Но даже после завершения принятых программ военно-морские силы России были бы не сравнимы с силами лидеров военно-морских вооружений - Англии и Германии.)
В 1909 г. выплавка стали в России по сравнению с предыдущим годом выросла на 6,4%, в 1910 г. - на 13,1%, в 1911 г. - на 11,4%, в 1912 г. - на 14,1%, в 1913 г. - на 9,2%52. С 1909-1910 гг. происходит увеличение производства проката, сортового железа, продукции металлообработки и цветной металлургии, внутреннего производства машин53. При этом чистые капиталовложения в государственные и частные железные дороги в 1909 г. сократились в 3 раза по сравнению с предшествующим годом и после резкого скачка вверх в 1910 г. стали сокращаться54. Производство паровозов и вагонов в 1909 г. было ниже, чем в среднем за 1907-1909 гг., в 1910-1911 гг. продолжало сокращаться. В 1912 г. было произведено 313 шт. паровозов против 525 шт. в 1909 г.55. Таким образом, вклад железнодорожного машиностроения, которое играло важнейшую роль в подъеме 90-х гг., в промышленный подъем 1909-1913 гг. был значительно меньшим, прежде всего, вследствие незначительности новых казенных заказов и гарантий для частного
48 Бовыкин В.И Финансовый капитал в России накануне первой мировой войны. М., 2001. С.103 (Табл.18.1).
49 Гиндин И.Ф. Русские коммерческие банки. - М., 1948. С.256-257.
50 Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1914 год с объяснительной запиской Министра финансов. СПб., 1913. С.118; Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1916 год с объяснительной запиской Министра финансов. - Пг., 1916. С.118; Шацилло К.Ф. От портсмутского мира к первой мировой войне. Генералы и политика. - М., 2000. С.103-241.
51 Шацилло К.Ф. От портсмутского мира к первой мировой войне. Генералы и политика. - М., 2000. С.96 и далее. С.344.
52 Расчет по Бовыкин В.И. Финансовый капитал в России накануне первой мировой войны. - М., 2001. С.69 (табл. 6).
53 Туган-Барановский М.И. Состояние нашей промышленности за десятилетие 1900-1909 гг. и виды на будущее. В кн. Туган-Барановский М.И.Периодические промышленные кризисы. М., 1997, с.508; Бовыкин В.И. Финансовый капитал в России накануне первой мировой войны. - М., 2001. С.71.
54 Грегори Пол. Экономический рост Российской империи (конец XIX - начало XX в.) Новые подсчеты и оценки. - М., 2003. С.203.
55 Бовыкин В.И. Финансовый капитал в России накануне первой мировой войны. - М., 2001. С.70 (табл. 6).
железнодорожного строительства.
В результате экономического подъема стали расти доходы бюджета. Однако, существенных изменений в основаниях российского бюджета за период с 1908 г. по 1913 г. не произошло. Из общего прироста обыкновенных доходов в 1 млрд. руб. - 30,1% доставили казенные железные дороги, т.е. в основном оборотные доходы. Казенная винная операция (включая сборы с питей) принесла за этот период 20,5% прироста обыкновенных доходов. Прямые налоги в 1913 г., как и в 1908 г. обеспечивали около 8% обыкновенных доходов. Поступления пошлин за период с 1908 г. по 1913 г. выросли с 5,7% до 6,8% обыкновенных доходов. Наиболее существенно в абсолютном выражении за период с 1908 г. по 1913 г. выросли поступления гербовых и прочих пошлин, пошлин с переходящих имуществ, сахарного дохода, промыслового налога и сбора с доходов от денежных капиталов. Но структурное значение этих изменений малозаметно. Промысловое обложение в 1913 г. приносило лишь 4,4% обыкновенных доходов бюджета56. В то же время, доля торговли, промышленности, строительства в структуре национального дохода в 1913 г. составляла около половины57.
Безусловным лидером среди доходов бюджета в 1908-1913 гг. оставался доход от казенной винной операции. Удельный вес этого дохода, вместе со сборами с питей, в обыкновенных доходах в 1908 г. составил 30,9%. Несмотря на некоторое относительное сокращение, в 1913 г. доход от казенной винной операции, вместе со сборами с питей, приносил казне 27,9% всех обыкновенных доходов. Второе место занимали доходы казенных железных дорог. Вследствие опережающего увеличения этих доходов (почти в 1,6 раза), их доля в 1913 г. увеличились до 23,8% обыкновенных доходов. Но эти доходы в основном были оборотными, т.е. были связаны с расходами по тем же статьям. Только в 1910 г. казна впервые за длительный период получила прибыль от участия в железнодорожном деле (с учетом доходов и расходов по всему кругу операций казны, связанных как с казенным, так и с частным железнодорожным хозяйством), но величина ее не превышала 2 млн. руб.58. Несмотря на сокращение своего удельного веса в обыкновенных доходах с 11,6% в 1908 г. до 10,3% в 1913 г., третьей по значимости доходной статьей оставался таможенный доход.
На этих «трех китах», в 1913 г. обеспечивавших 62,0% обыкновенных доходов, и основывался российский бюджет в период думской монархии.
«Водка и казенные дороги - вот что покрывало прирост расходов за последние годы ... прямые налоги у нас ничтожны», констатировал в апреле 1914 г. Министр финансов П.Л. Барк59. В 1912 г. ведро водки казне обходилось с накладными расходами в 2,05 руб., а продавалась за 8,54 руб. за ведро. Чистый доход казны составлял 6,49 руб.60. С 1905 по 1913 гг. потребление вина на душу населения по данным о казенной продаже выросло на 20%. В 1913 г. доходы от казенной винной монополии составили 953 млн. руб., что превышало на
56 Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1914 год с объяснительной запиской Министра финансов. СПБ., 1913, с. 75-76, 123; Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1916 год с объяснительной запиской Министра финансов. - Пг., 1915. С.83-85,123.
Структура доходов государственного бюджета указана в соответствии с принятой в соответствующем периоде классификацией бюджетных доходов.
57 Грегори Пол. Экономический рост Российской империи (конец XIX - начало XX в.) Новые подсчеты и оценки. - М., 2003. С.79 (табл. 17).
58 Объяснительная записка к отчету Государственного контроля по исполнению государственной росписи и финансовых смет за 1911 год. - СПб., 1912. С.103.
59 Государственная дума. Стенографические отчеты. IV созыв, сессия II, ч. III. - СПб, 1914, ст. 836.
60 Объяснительная записка к отчету Государственного контроля по исполнению государственной росписи и финансовых смет за 1913 год. - Петроград, 1914. С.91.
127 млн. руб. совокупные расходы Военного и Морского министерств61. Водка сделалась «Мефистофелем бюджетных доходов», а винная монополия стала инструментом не сокращения пьянства, а инструментом выкачивания денег в казну - отмечал сам создатель винной монополии С.Ю. Витте на заседании Госсовета в январе 1914 г.62.
По оценкам А. Л. Вайнштейна в предвоенные годы прямые налоги в России составляли лишь 13,7% налоговых поступлений, в Германии и Австрии 28,3% и 28,4%, в Италии -29,8%, в Великобритании и Ирландии - 31,5%. Только во Франции прямые налоги составляли относительно меньшую величину - 19,5% налоговых поступлений63.
Этот очевидный перекос в системе обложения ставил в повестку дня вопрос о проведении реформ, прежде всего, в области прямого обложения. Мнения правительства и думского большинства относительно характера этих реформ в целом совпадали.
В первую очередь, правительство и большинство депутатов Думы объединяло представление, что предел налоговой нагрузки на хозяйство страны уже достигнут.
Однако оценки национального дохода России, сделанные в более позднее время, заставляют отнестись к подобным представлениям осторожно. Оценки величины национального дохода России в 1913 г., различными исследователями, проведенные в период с 20-х гг. по настоящее время, колеблются от 15,9 млрд. руб. до 19,7 млрд. руб.64. Это значительно выше, чем оценки, на которые могли опираться экономисты начала XX в. в своих расчетах тяжести предвоенного обложения в дореволюционной России, в том числе, А. Л. Вайнштейн, делая выводы, что «предвоенное обложение дореволюционной России было максимально возможным»65. (Приведенные выше цифры национального дохода за 1913 г. выше первоначальных оценок С.Н. Прокоповича в 1,3-1,5 раз66.) В соответствии с современными оценками, можно оценить величину национального дохода, перераспределенного в 1913 г. с помощью налогов, пошлин и сборов в государственный и местные бюджеты Российской империи, как не превышающую 1/5 части всего национального дохода.
О том, что сложившаяся налоговая нагрузка была по силам для экономики страны, свидетельствует также высокая норма накопления в России перед первой мировой войной. Уровень чистых внутренних сбережений (накопления капитала) в России был высоким и в 1909-1913 гг. отставал только от аналогичного показателя Германии67. Государственные инвестиции были связаны преимущественно с вложениями в развитие казенных железных дорог и ограниченного числа казенных заводов, основной объем накопления приходился на негосударственный сектор и, следовательно, финансировался не за счет налоговых изъятий. Так, по оценкам П.Грегори, чистые капиталовложения правительства в 1913 г. составили 126 млн. руб. или 5,4% всех чистых капиталовложений68.
В этой связи правомерно полагать, что максимум налоговой нагрузки был достигнут
61 Объяснительная записка к отчету Государственного контроля по исполнению государственной росписи и финансовых смет за 1913 год. - Петроград, 1914. С.86-87.
62 Кривошеин К.А. Александр Васильевич Кривошеин. Судьба российского реформатора. - М., 1993. С.152.
63 Вайнштейн Альб. Л. Избранные труды. В двух книгах. Кн.1, М., 2000. С.168.
64 Грегори Пол. Экономический рост Российской империи (конец XIX - начало XX в.) Новые подсчеты и оценки. - М., 2003. С.244.
65 Вайнштейн Альб. Л. Избранные труды. В двух книгах. Кн.1, М., 2000. С.169, а также С.84,90,188.
66 Там же. С.226.
67 Грегори Пол. Экономический рост Российской империи (конец XIX - начало XX в.) Новые подсчеты и оценки. - М., 2003. С.72 (табл. 13); см. также Бовыкин В.И. Финансовый капитал в России накануне первой мировой войны. - М., 2001. С.92
68 Грегори Пол. Экономический рост Российской империи (конец XIX - начало XX в.) Новые подсчеты и оценки. - М., 2003. С.240-242(Гл. 2, табл. I).
применительно к существовавшей на тот момент системе обложения, в целом же возможности увеличения налогов в предвоенной России отнюдь не были исчерпаны.
Проблемы заключались не только в доминировании косвенных налогов, приходившихся относительно равномерно на малообеспеченные и более зажиточные слои. Равное обложение прямыми налогами и повинностями крестьянских хозяйств, совершенно различных по имущественному положению и условиям ведения хозяйства, означало переобложение хозяйств, находившихся в менее благоприятных условиях, и налоговые преференции высокодоходным хозяйствам. Так, по приводимым Альб. Л. Вайнштейном, данным бюджетных обследований 1913-15 гг., валовой сельскохозяйственный доход в хозяйствах Старобельского уезда Харьковской губернии превышал такой же доход в хозяйствах Пензенской губернии в 1,4 раза. В то же время, налоги, повинности и страховые платежи на 1 душу в тех же хозяйствах Старобельского уезда Харьковской губернии составляли 70% от аналогичного показателя в хозяйствах Пензенской губернии69. Такое «равенство» в обложении лишь усиливало и без того существенные региональные различия в благосостоянии и хозяйственных возможностях крестьянских хозяйств.
Главная же проблема состояла в нежелании «цензовых элементов» придать налогообложению большую сообразность с доходами. Последним и объясняется тот факт, что «народное представительство» - Дума не слишком торопилась с реформами системы обложения и реформы эти вышли ограниченными.
Мнение В.Н. Коковцева, что «повышение доходов от налогов надлежит в первую очередь искать в увеличении налогового бремени более состоятельных классов населения»,70 в публичных выступлениях разделяли многие депутаты Думы, значительная часть членов Государственного совета (за исключением части правых депутатов Госдумы и Госсовета). Однако закон о подоходном налоге, проект которого был внесен в Думу III созыва в начале ее работы, многократно обсуждался в комиссиях III и IV Дум, дорабатывался Министерством финансов, согласовывался между Думой и Государственным советом и поступил на утверждение Николаю II лишь в 1916 г.
При этом предполагаемые поступления от данного налога явно не способны были изменить финансовое положение. Величина этих поступлений в соответствии с проектом, представленным на рассмотрение Думы III созыва, оценивалась в 60-70 млн. руб. При минимуме облагаемого дохода в 1 тыс. руб. в год, количество плательщиков должно было составить около 700 тыс. чел.71.
Подготовленная партией кадетов брошюра «Третья Государственная дума. Материалы для оценки ее деятельности» по поводу законопроектов о введении подоходного налога, изменении промыслового обложения и налога с наследства отмечала: «На обсуждение Думы ни один из этих наиболее крупных и наиболее важных налоговых проектов не попал, не за отсутствием времени, а по нежеланию думского большинства сделать определенный шаг по пути переложения налогового бремени с малоимущих классов на имущие»72. Торгово-промышленный класс, констатировал И.Х. Озеров, «умеет отстаивать свои интересы ... но ... когда дело идет об интересах целого, он ограничивается лишь словами, красивыми фразами»73.
69 Расчет по Вайнштейн Альб. Л. Избранные труды. В двух книгах. Кн.1, М., 2000. С.198-199,227.
70 Коковцев В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903-1919 гг. Кн. 2, М., 1992. С.305.
71 Русское государственное хозяйство и бюджет. Бюджетная работа Государственной Думы. - СПб., 1912. С.34.
72 Третья Государственная дума. Материалы для оценки ее деятельности. - СПб., 1912. С.279
73 Озеров И.Х. Оборотная сторона нашего бюджета. - М., 1911. С.137.
Единственным прямым налогом, размеры обложения которым за время работы III Думы были повышены относительно существенно, стал налог на городские имущества (закон от 6 июня 1910 г.)74. В 1912 г. он принес казне 30,9 млн. руб., почти в 1,5 раза больше, чем в 1911 г. (в котором действовали старые условия обложения). Но эти поступления составили лишь 12,7% поступлений прямых налогов и 1% обыкновенных государственных доходов75.
Однако и после реформы налог сохранял сословное неравенство в обложении и не способствовал приведению налоговых платежей в соответствие с реальной доходностью имуществ, принадлежащих различным собственникам, т. е. воспроизводил основные недостатки сложившейся системы прямого обложения. По данным Минфина, из чистого дохода от недвижимости: владельцы городской недвижимости платили 6%
государственного налога, 4% земского сбора, 6% городского налога (всего 16%); владельцы торговых и промышленных предприятий - 7,2% промыслового налога (а с учетом процентного сбора с доходов, предприятия, подлежащие этому сбору, платили 9% от чистого дохода), 2,5% земского сбора, 1,7% городского сбора (всего 11,7%); крестьяне - 1% государственного поземельного налога, 5,8% земского сбора, 3% волостного сбора (всего 9,8% чистого дохода); дворяне-землевладельцы платили 1% государственного поземельного налога, 5,8% земского сбора (всего 6,8% чистого дохода)76.
Во время работы III Думы были повышены цена на водку, акциз с табака, поземельные сборы в Сибири, Кавказе, Туркестане, судебные пошлины, увеличена плата за провоз грузов и с пассажиров на железных дорогах. По оценке кадетской фракции за пять лет работы Думы повышением налогов и введением новых с населения дополнительно взято 250 млн. руб. или 53 коп в год на душу77. Значительная часть этого увеличения была связана с повышением цены водки и ростом ее потребления.
Ограниченность финансовых ресурсов не позволяла проводить жизненно важные преобразования, связанные с увеличением расходов местных бюджетов на социальнокультурные цели. Необходимость увеличения этих расходов признавалась практически всеми партиями, представленными в Думе. Однако, в соответствии с принятым в 1912 г. Законом об улучшении земских и городских финансов, который возлагал часть расходов, ранее финансируемых за счет земских повинностей, на государственное казначейство, общая сумма дополнительно полученных городами и земствами доходов оценивалась примерно в 25 млн. руб.78. Эти суммы не могли сколько-нибудь существенно повлиять на состояние дел в земствах и городах. Так, городские бюджеты, составлявшие в общей сумме около 300 млн. руб., получили в результате всех реформ, проведенных в 1910-1913 гг. и касавшихся местных финансов, всего около 15 млн. руб.79.
Дума так и не приняла закон о введении всеобщего начального обучения. Хотя основные положения соответствующего проекта, подготовленного правительством, были введены в действие еще в 1908 г.. В 1911 г. в начальной школе обучалось 43% детей в
74 Положение о государственном налоге с городских недвижимых имуществ. Закон от 6 июня 1910 г. Сост. Ал. Колычев. - СПб., 1911. С.10 и далее.
75 Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1914 год с объяснительной запиской Министра финансов. - СПб., 1913, Ч.1. С.21-24.
76 Стенографические отчеты Государственной думы. Созыв 4-ый. Сессия 2-ая. Вып.2 - СПб, 1914 ст.1149.
77 Бюджетная работа Государственной Думы. - СПб, 1912. С.29
78 Третья Государственная дума. Материалы для оценки ее деятельности. -СПб, 1912. С.354.
79 Веселовский Б.Б.Современное положение местных финансов и важнейшие меры к урегулированию их. В кн. Вопросы финансовой реформы в России. т.1 вып.1. - М., 1915. С.17.
возрасте от 8 до 12 лет80.
Явно недостаточными были расходы на проведение землеустроительных работ, переселение, мелиорацию, от которых во многом зависели темпы и результаты аграрных преобразований. В 1913 г. по смете Главного управления землеустройства и земледелия расходы на землеустройство и сельскую промышленность составили 40,5 млн. руб., на переселение - 28,0 млн. руб., на осушение, обводнение, торфодобывание - 8,5 млн. руб.81. В то же время, для многих в правительстве и в Думе было очевидно, что без значительной финансовой поддержки государства начатый столыпинской реформой процесс переустройства земледелия не мог принести ожидаемых результатов82.
Аграрный сектор приносил основную часть экспортных доходов, обеспечивавших покрытие отрицательного сальдо платежного баланса. Но одновременно с общим подъемом сельского хозяйства в 1908-1913 гг., происходило экономическое ослабление части хозяйств (как помещиков, так и крестьян), в первую очередь в центральных регионах. «Несмотря на некоторые успехи в развитии крестьянского хозяйства Центра, отставание в экономическом положении деревни этого региона, где было сосредоточено основное великорусское население, оставалось» - констатирует современный
исследователь83. А это значит, что опасность социального взрыва, подобного случившемуся в 1905-1907 гг., сохранялась.
Бремя принятой финансовой системы, сделанных долгов и внешнеполитических обязательств определяло реальные возможности бюджетного маневра. Затруднительность отказа от винной монополии, вследствие бюджетного значения питейного дохода; необходимость поддержания денежного обращения на началах, определенных реформой 90х гг., и золотого запаса Госбанка; необходимость участия в гонке вооружений, особенно военно-морских; нежелательность новых крупных заимствований и значительный объем платежей, связанных с обслуживанием долга - таковы были жесткие ограничения, в рамках которых правительство могло принимать бюджетные решения, не опасаясь неудачных экспериментов, которые по выражению В.Н. Коковцева могли бы быстро «проявить гибельное влияние»84.
В.Н. Коковцев неизменно отвергал проекты, предполагавшие расширение эмиссионных прав Госбанка или учреждения Сельскохозяйственного банка, неподотчетного Министерству финансов, мотивируя отказы опасностью подобных проектов для стабильности денежной системы и денежного рынка как источника государственных заимствований.
Тем не менее, в условиях экономического подъема и быстрого роста государственных потребностей политика бюджетного равновесия и накопления свободной наличности, главным основанием которой оставалась водка, находила все меньшее число сторонников.
В 1910 г. И.Х.Озеров, выступая в Государственном совете, отмечал «огромную опасность национального порядка», связанную с тем, что темпы экономического роста России недостаточны, чтобы успешно соперничать с такими быстро развивающимися странами, как Германия, Япония и другие. Теперь, полагал он, «когда наш бюджет заключается без
80 Объяснительная записка к отчету Государственного контроля по исполнению государственной росписи и финансовых смет за 1911 год. - СПб., 1912. С.187.
81 Проект Государственной росписи доходов и расходов на 1916 год с объяснительной запиской Министра финансов. - Пг, 1915. С.113.
82 Дякин В.С.Деньги для сельского хозяйства. 1892-1914 гг. - СПб, 1997. С..206 и далее; Тюкавкин В.Г. Великорусское крестьянство и Столыпинская аграрная реформа. - М.,2001. С.215-217.
83 Тюкавкин В.Г. Великорусское крестьянство и Столыпинская аграрная реформа. - М.,2001. С.302.
84 Коковцев В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903-1919 гг. Кн. 2, М., 1992. С.303.
дефицита, ... наступает время для нового направления нашей экономической
политики»85.
Объективную возможность нового направления финансовой политики открывали отмеченные выше изменения в состоянии российского денежного рынка, происходившие в преддверии экономического подъема 1910-1913 гг. и в ходе этого подъема. Общая стоимость российских ценных бумаг с 1908 по 1913 г. увеличилась на 30,1% и составила 21,0 млрд. руб. на начало 1913 г. Таким образом, на указанную дату общая стоимость российских ценных бумаг превысила величину годового национального дохода России по современным его исчислениям. При этом существенно изменилась структура российских фондов. Доминировали, как и в предшествующий период, облигации государственных займов. Но их доля снизилась до 42,3%. Уменьшилась и доля гарантированных правительством ценных бумаг (акций и облигаций) железнодорожных обществ - до 7,9%. В то же время вырос объем выпущенных акций торговых и промышленных предприятий
- до 21,8%, а также закладных листов Крестьянского и Дворянского банков - до 9,7%. Доля закладных листов акционерных земельных банков оставалась практически неизменной и в 1913 г. составила 14,1%86.
Развитие внутреннего денежного рынка открывало возможность стимулирования развития сельского хозяйства и промышленности на основе широкого использования государственного и частного кредита. Казалось, реальные контуры может обрести давно обсуждавшаяся в «высших сферах» идея - заменить водку, как важнейший источник финансовых ресурсов государственного бюджета, народными сбережениями.
Декларированные в начале 1914 г. изменения финансовых и бюджетных приоритетов политики правительства, получившие наименование «новый курс», обозначили попытку найти взаимосвязанные решения ряда важнейших экономических и политических задач, стоявших перед правительством и страной. Первая из них - обеспечить финансовые основы удовлетворения важнейших государственных потребностей, опираясь на позитивные изменения, которые происходили в экономике страны. Вторая - расширить масштабы финансирования аграрных преобразований. Третья - обеспечить государственную поддержку программ развития производительных сил страны. Четвертая - обеспечить политическую поддержку правительству со стороны политических сил, преимущественно правой ориентации, представлявших землевладельцев.
Идеология этих изменений, хотя и в довольно расплывчатой форме, была выработана еще до 1914 г. и не в Таврическом дворце, где заседала Государственная Дума. Тем более что IV Дума, по-видимому, к разработке такой идеологии была способна еще меньше, чем III Дума. В IV Думе «о каком либо плане работ, об общем направлении думской деятельности нет и помина» - отмечал в начале 1914 г. один из ее депутатов87.
В рамках подготовки к проведению «нового курса», логичным было назначение в январе 1914 г. на должность управляющего Министерством финансов П.Л. Барка (с мая того же года - Министр). П.Л. Барк имел, помимо опыта государственной службы в Государственном банке, Министерстве торговли и промышленности, значительный опыт работы в банках (в частности, директора и члена правления Волжско-Камского банка) и фондовом отделе Санкт-Петербургской. Биржи88.
По некоторым свидетельствам, нового министра Николай II напутствовал следующими
85 Озеров И.Х. Оборотная сторона нашего бюджета. - М., 1911. С.162-165.
86 Бовыкин В.И. Финансовый капитал в России накануне первой мировой войны. - М., 2001. С.102
87 Цит. по Аврех А.Я. Царизм и IV Дума 1912-1914 гг. - М., 1983. С.94.
88 Беляев С.Г. П.Л.Барк и финансовая политика России 1914-1917. - СПб, 2002. С.22-32.
словами: «Я решил предложить вам портфель министра финансов с тем, чтобы вы изменили нашу финансовую систему»89.
Основные положения подготовленного А.В.Кривошеиным (в 1908-1915 гг. -
главноуправляющий землеустройством и земледелием) и полученного при назначении царского рескрипта новый Министр финансов воспроизвел в апреле 1914 г., представляя Государственную роспись на текущий год в Государственной Думе. Главная мысль рескрипта и речи П.Л.Барка состояла в том, что: «нельзя строить благополучие бюджета на доходах, получаемых от разорения духовных и материальных сил народа. Такая система медленно, но верно ведет к вырождению народа». Необходимо постепенное сокращение потребления водки. В результате у народа появятся сбережения. «Они пойдут на другие - более производительные затраты, они пойдут на улучшение землепользования, на улучшение земельной культуры, на удовлетворение более культурных потребностей ...», если эти средства будут помещены в сберкассу, они увеличат тот общий резервуар свободных средств, который способствует размещению производительных займов90.
Но никаких конкретных мер для исполнения этих предначертаний, помимо нового повышения цен на вино, которое предлагалось и предшественником П.Л.Барка, повышения наследственных пошлин и гербового сбора, а также принятия уже много лет обсуждаемого закона о подоходном налоге, предложено не было.
Еще менее определенной оказалась речь нового министра в части, посвященной выполнению второй поставленной перед ним задачи: «подъем производительного труда путем правильного поставленного и доступного кредита». Министр полагал необходимым расширять кредитование Госбанком хлебной торговли. Обещано было создание Сельскохозяйственного банка и расширение эмиссионного права Госбанка91.
Кроме того, новый Министр полагал необходимым разработать план железнодорожной политики с опорой на казенное строительство. Средства для исполнения подготовленного к маю 1914 г. плана, предусматривавшего рост существующей сети почти на 50%, должен был доставить новый заем во Франции, переговоры о котором были завершены в январе 1914 г. В.Н. Коковцевым92.
Думскую речь П.Л. Барка завершала эффектная фраза: на 1 января 1914 г., говорил новый Министр финансов, в России имелось 8,5 тыс. сберкасс и 25,3 тыс. казенных винных лавок, «когда пропорция окажется обратной, ... то задача нами поставленная будет разрешена»93.
Начавшаяся в августе 1914 г. война оставила на бумаге большинство из этих планов. Ресурсы внутреннего денежного рынка были обращены на финансирование военных расходов. Вместе с тем, с запретом в начале войны продажи водки, важнейшая задача «нового курса» разрешилась как бы сама собою. Казенные лавки ликвидировались, сберкассы остались. Первое время это стало дополнительным фактором успешного размещения военных займов. Однако в 1916 г. ситуация стала быстро меняться. Хотя П.Л. Барк, в докладе царю о проекте росписи на 1917 г. утверждал, что замена питейного дохода другими источниками доходов стала признаком оздоровления бюджета,94 к этому
89 Кривошеин К.А. Александр Васильевич Кривошеин. Судьба российского реформатора. - М., 1993. С.153.
90 Государственная дума. Стенографические отчеты. 1914, сессия II, ч. III, ст. 808-809.
91 Там же, ст. 812-819.
92 Кривошеин К.А. Александр Васильевич Кривошеин. Судьба российского реформатора. - М., 1993. С.156-157.
93 Государственная дума. Стенографические отчеты. 1914 г. сессия II, ч. III, ст. 825.
94 Сидоров А.Л. Финансовое положение России в годы первой мировой войны (1914-1917). - М., 1960. С.123.
времени основания столь оптимистического взгляда были весьма шаткими. Реальные возможности для использования основной части средств, оставшихся в крестьянских хозяйствах в результате запрета водки, «на улучшение землепользования, на улучшение земельной культуры, на удовлетворение более культурных потребностей» правительство не сумело создать за два предшествующих мировой войне десятилетия. Эти возможности стали эфемерными в условиях товарного голода, который невозможно было не заметить уже во второй половине 1916 г. В этих условиях доходы, которые невозможно было обратить ни в какие реальные ценности, стали мощным фактором развала внутреннего рынка России.
Таким образом, за шесть лет работы в условиях мира Государственной Думе не удалось выработать, а, тем более, провести в жизнь программу изменения бюджетных приоритетов. Главными причинами тому были обстоятельства объективного свойства, связанные как с напряженным состоянием государственных финансов, так и со сложной социально-экономической ситуацией в стране. Кроме того, проявилась неспособность доминировавших в Думе Ш-ГУ созыва «цензовых элементов» согласиться с ограничением своих налоговых преференций в общенациональных интересах, стремление части депутатов превратить бюджетные вопросы главным образом в инструмент борьбы с правительством, наконец, малая способность депутатов и политических объединений к разработке самостоятельной системы взглядов по экономическим и бюджетным вопросам.
Инициатива в подготовке реалистичных законодательных предположений по бюджетным вопросам, как правило, принадлежала правительству. Эти предположения не ставили своей целью изменение приоритетов бюджетной политики. Только непосредственно перед войной правительство поставило задачу проведения радикальной реформы бюджета. Предполагалось постепенно отказаться от питейного дохода как основного источника пополнения бюджета и в более значительных масштабах использовать кредитные ресурсы внутреннего денежного рынка. Однако практическое исполнение указанная задача получила уже в специфических условиях мировой войны, начало которой коренным образом изменило систему всех финансово-экономических и бюджетных приоритетов России.
