CC BY
1398
УДК 332.3
Маратина Махотлова,
кандидат биологических наук, старший преподаватель, Мухамед Шаов, кандидат биологических наук, старший преподаватель, Зубер Темботов,
кандидат сельскохозяйственных наук, старший преподаватель,
Кабардино-Балкарский государственный аграрный университет имени В.М. Кокова, г. Нальчик
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ В РОССИИ
<><х>оо<><><><>о<><>оо<><>оо<><><><>о<х^
В статье раскрывается проблема использования земель сельскохозяйственного назначения в стране и предлагаются меры по совершенствованию системы управления земельными ресурсами. Показано, что современное использование и охрана земель не соответствуют социально-экологическим требованиям. Путь к высокоэффективному использованию земель лежит через понимание и обоснованность принимаемых землеустроительных решений в границах конкретных хозяйств с рыночной направленностью экономики.
S u m m a r y
The article reveals the problem of the use of agricultural land in the country and proposes measures for improving the system of land administration. It is shown that the modern use and protection of land is not consistent with socio-environmental requirements. The path to efficient land use is through the understanding and the validity of land use decisions within the boundaries of specific farms with a market orientation of the economy.
Ключевые слова: землеустройство, земельные ресурсы, оборот сельхозугодий, управление земельными ресурсами.
Keywords: land management, land resources, the turnover of farmland, the land management.
Введение
Среди важнейших условий, необходимых для существования человечества, особое место занимает земля. Неиссякаемые производительные силы земли выступают не только средством поддержания жизни, но и гарантией будущего человеческого общества. Земля - неоценимое и незаменимое богатство общества. Она является основным природным ресурсом, материальным условием жизни и деятельности людей, базой для размещения и развития всех отраслей народного хозяйства, главным средством производства в сельском хозяйстве и основным источником получения продовольствия [6]. Поэтому общие закономерности функционирования земли и организации территории изучаются землеустроительной наукой, которая рассматривает землю в качестве средства производства и природного ресурса, необходимого для функционирования всех отраслей как производственной, так и непроизводственной сфер народного хозяйства. Землеустроительная наука и практика формируют систему государственного землеустройства, направленную на регулирование земельных отношений в качестве механизма организации рационального, полного и эффективного использования земельных ресурсов Российской Федерации.
Состояние и использование земель сельскохозяйственного назначения в России
Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 1 января 2015 г. составляет 403,2 млн га, или 23,6% территории Российской Федерации. За годы земельных преобра-
зований площадь этих земель сократилась на 235,9 млн га, что было обусловлено их переводом в земли населенных пунктов, лесные угодья, земли запаса и другие категории земельного фонда [5].
Площадь сельскохозяйственных угодий во всех категориях земель равнялась 220,6 млн га, в том числе расположенных на землях сельско-хозяйственного назначения - 195,6 млн га (88,7% от их площади). По данным Роснедвижимости, площадь сельскохозяйственных угодий в стране сократилась на 1,8 млн га, площадь пашни - на 10,7 млн га, или со 132,3 млн га до 121,6 млн га, то есть на 8,1% [5].
Фактически реальное выбытие продуктивных земель из сельскохозяйственного оборота более масштабно. Его размер, по данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2014 года, оценивается в 41,5 млн га сельскохозяйственных угодий, которые перестали обрабатываться. Основная причина такого положения заключается в прекращении деятельности значительного числа сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств из-за банкротства, отсутствия финансовых, трудовых и материальных ресурсов по поддержанию пашни в надлежащем качественном состоянии и по ее обработке.
В связи с отсутствием системы управления земельными ресурсами неконтролируемый оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения огромен. Так, за рассматриваемый период общее число предоставленных для различных целей, изъятых и перераспределенных земельных участков на землях сельскохо-
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
зяйственного назначения, по на-шей оценке, равно не менее чем 9,7 млн ед. (17,5% от их числа), а охватываемая ими площадь составляет 42,1 млн га. В этих цифрах не учтены земельные участки, перераспределенные в начале земельной реформы - с 1991 по 1994 гг. Их число составляет не менее 4 млн ед. [1].
Кроме того, из всех земельных участков сельскохозяйственного назначения, перераспределенных в ходе земельных преобразований, не менее 1,5 млн ед. (15,5%) были переведены в другие категории земельного фонда или изменили вид разрешенного использования без соответствующего землеустроительного обеспечения [4].
Состав земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 1 января 2015 г. представлен на рисунке.
□ Пашня
■ Залежь
□ Многолетние насаждения.
□ Сенокосы
■ Пастбища
□ Лесные площади
■ Лесные насаждения, не входящие в лесной фонд
□ Земли под водой
■ Земли застройки
■ Земли под дорогами
□ Болота
□ Прочие земли
Рис. Состав земель сельскохозяйственного назначения на 01.01.2015,
млн га
В течение 2014 г., например, произошли следующие изменения в структуре земель сельскохозяйственного назначения, требующие проведения землеустроительных мероприятий:
• площадь фонда перераспределения земель, находящегося в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, увеличилась на 3,0 млн га (из них 424,9 тыс. га занимали сельскохозяйственные угодья и 69,0 тыс. га пашня) и достигла 46,6 млн га (из них 11,74 млн га сельскохозяйственных угодий и 3,71 млн га пашни);
• общая площадь земельных участков, ликвидированных в результате банкротства сельскохозяйственных организаций, но числящихся за хозяйствами в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ), увеличилась на 3,1 млн га и достигла 14,3 млн га;
• из состава земель сельскохозяйственного назначения были исключены земельные участки, изъятые для нужд промышленности, транспорта, энергетики, лесного хозяйства, осуществления природоохранной деятельности, общей площадью 81,9 тыс. га, из них сельскохозяйственных угодий - 63,4 тыс. га;
• для выполнения мероприятий по реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам Российской Федерации» для расширения населенных пунктов
из состава земель сельскохозяйственного назначения было предоставлено 44,4 тыс. га, из них 40,0 тыс. га сельскохозяйственных угодий, в том числе 35,1 тыс. га пашни;
• увеличение площадей земель, подверженных различным видам деградации, превысило 2 млн га.
Территориальными органами Роснедвижимости за рассматриваемый период исполнено 3,82 млн обращений заинтересованных лиц по вопросам проведения землеустройства. За этот же период в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, поступило 5,23 млн единиц хранения [3].
Вместе с тем число дел, прошедших землеустроительную экспертизу за этот период, составило всего 1258 ед. Число подготовленных органами кадастрового учета выписок из материалов государственного земельного кадастра, характеризующее активность участников земельного рынка и интенсивность земельных преобразований, увеличилось с 4,25 млн ед. в 2004 г. до 6,08 млн ед. в 2007 г. За эти годы гражданам и юридическим лицам было выдано 21,2 млн кадастровых планов земельных участков.
Общее количество сделок с земельными участками в Российской Федерации без учета всех действующих договоров аренды за этот период составило 5,11 млн ед. и охватывало площадь в 56,54 млн га. Так, в 2014 г. было совершено 877 тыс. сделок между гражданами и юридическими лицами с государственными и муниципальными землями, которые требуют проведения землеустроительных работ по установлению, восстановлению или корректировке границ земельных участков, а также по определению их площадей и местоположения.
Из-за неурегулированного или непрофессионального проведения землеустроительных работ на землях сельскохозяйственных организаций процесс формирования земельной собственности (земельных участков) шел с нарушением требований землеустроительного проектирования. Так, по результатам полевого обхода, изучения и обмера границ землевладений и землепользовании, проведенных специалистами Государственного университета по землеустройству, выявлено, что в ряде сельскохозяйственных и других организаций Центрального федерального округа из 3645 км границ объектов землеустройства только 1330 км (36,5%) было совмещено с естественными рубежами, границами земельных угодий и элементами организации территории (дорогами, скотопрогонами, каналами). Это привело к образованию чересполосицы, дальноземелья, расчленению крупных пахотных массивов на мелкие участки, особенно при создании крестьянских хозяйств.
Большая часть границ (1667 км, или 45,7%) была размещена под углом к горизонталям, что при определенных) погодных условиях и неправильной хозяйственной деятельности может привести к возникновению водной эрозии. Только 2490 поворотных точек (41,6%) по границам обследованных хозяйств было закреплено на местности межевыми знаками. Остальные либо утеряны, либо не обозначены, что требует дальнейшего проведения работ по землеустройству и межеванию земель.
Многие хозяйства (50,0%) приобрели недостатки землепользования: вклинивания, вкрапливания, дальноземелье, неоптимальный размер, чересполосицу, а 4255 га (3,0%) практически выключено из оборота и находится под залежью или заросло кустарником и мелколесьем.
4
Международный сельскохозяйственный журнал
Руководствуясь действующим Земельным кодексом Российской Федерации, нормами Федерального закона от 01.01.01 г. № 78-ФЗ «О землемлеустройстве», а также отечественным и зарубежным опытом планирования и организации рационального использования земель и их охраны, можно рекомендовать следующую схему землеустроительного обеспечения управления земельными ресурсами (табл.).
Таблица
Землеустроительное обеспечение управления земельными ресурсами
Функции управления земельными ресурсами Вид землеустроительной документации Вид землеустроительных действий Параметры землепользования, устанавливаемые при землеустройстве
Учет и оценка качества земель Землеустроительные дела по инвентаризации земель, вычислению площадей, экспликации; Материалы (акты) обследований и изысканий; Материалы! оценки качества земель; Паспорта земельных участков Инвентариз ация и графический учет земель; Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; Оценка качества земель Количественные и качественные характеристики земельных участков
Планирование использования земель и их охраны Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации; Схемы! землеустройства территории субъектов Российской Федерации; Схемы! землеустройства территории муниципальных образований Землеустроительное планирование, прогнозирование, зонирование Правила землепользования с установлением землеустроительных регламентов
Организация рационального использования земель и их охраны! Проекты межхозяйственного (территориального) землеустройства; Проекты внутрихозяйств енного землеустройства; Рабочие проекты по использованию и охране земель Землеустроительное проектирование Стандарты, технические регламенты, нормы! и правила землеустроительного проектирования
Земельный контроль (контроль за проведением землеустройства) Протоколы!, акты проверок, архивные материалы!, материалы! экспертизы Контроль за проведением землеустройства; Государств енная экспертиза землеустроительной документации; Формирование государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства Контрольные цифры исполнения землеустроительных действий
Первым этапом такой деятельности является восстановление действовавшей ранее системы учета и оценки качества земель сельскохозяйственного назначения, которая включает мероприятия по изучению наличия, фактического состояния и использования данной категории земель, в том числе:
• геодезические и картографические работы;
• почвенные, геоботанические, агрохимические и другие обследования и изыскания;
• инвентаризацию земельных участков;
• оценку качества земель сельскохозяйственного назначения не только как территориального базиса, объекта имущественных отношений, но и как главного средства производства в сельском и лесном хозяйстве.
Результатом данных работ должна стать информация о количественном и качественном состоянии этих земель, их пригодности для использования в сельском хозяйстве и потенциальных возможностях.
На втором этапе осуществляется планирование использования земель на межселенных территориях. Цель данного вида работ заключается в установлении правил землепользования применительно к землям сельскохозяйственного назначения, в которых определяются территориальные зоны и землеустроительные регламенты, а также порядок применения и изменения этих правил. При этом под землеустроительным регламентом понимаются устанавливаемые в границах соответствующих территориальных зон виды разрешенного использования земельных участков, предельные (минимальные и (или) максимальные) раз-
меры земельных участков, а также ограничения на использование земельных участков.
Правила землепользования должны утверждаться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а землеустроительное зонирование территории должно проводиться в схемах землеустройства соответствующего административно-территориального уровня [2].
На третьем этапе необходимо организовать рациональное использование земель и их охраны методами землеустройства путем осуществления землеустроительного проектирования и разработки соответствующих проектов межхозяйственного (территориального) землеустройства, проектов внутрихозяйственного землеустройства, а также рабочих проектов по осуществлению отдельных землеустроительных мероприятий.
На четвертом (заключительном) этапе следует осуществить контроль за проведением землеустройства, являющийся частью земельного контроля. При этом необходимо оценить состояние и использование земель, которые были обусловлены проведенными землеустроительными действиями.
Заключение
Земельные отношения характеризуются условиями владения и пользования землей, правами и обязанностями землепользователей по отношению к государству, а также основными формами организации сельскохозяйственного производства. От характера земельных отношений во многом зависит распределение земельных ресурсов между отраслями и сферами деятельности общества, соотношение укладов землепользования, условия купли, продажи и платы за пользование землей.
В решении проблем рационального использования земли видное место занимает теория и практика землеустройства, развивающиеся в тесном взаимодействии. Их общая задача состоит в изучении объективных закономерностей функционирования земли как средства производства и природного ресурса, в разработке и осуществлении на практике эффективных методов организации территории в соответствии с потребностями общества и законами природопользования, в регулировании земельных отношений.
Литература
1. Боголюбов С.А. Земельное право в вопросах и ответах: учебное пособие. М.: ТК Велби: Проспект, 2007. С. 413.
2. Волков С.Н., Широкорад И.И. История землеустройства в России: научная монография. М.: ГУЗ, 2011. С. 215.
3. Грудцына Л.Ю. Развитие права собственности на землю в российском законодательстве // Законодательство и экономика. 2007. № 11. С. 58-63.
4. Жариков Ю.Г., Улюкаев Х.В., Чуркин В.Э., Земельное право: учебник. М., 2008. С. 149.
5. Ерофеев Б.В. Земельное право: учебник для вузов. М.: Юрайт, 2015. С. 123.
6. Махотлова М.Ш., Кумехов А.А. Проблема управления земельными ресурсами в РФ / Научные открытия в эпоху глобализации: сборник статей Международной научно-практической конференции. Уфа, 2016. С. 9-13.
m.mahotlova@yandex.ru
