CC BY
29
ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАЛОГ В СИСТЕМЕ ИМУЩЕСТВЕННОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
Н.М. БОБОШКО,
профессор кафедры экономического анализа, финансов и статистики
Московского университета МВД России, кандидат экономических наук, доцент
Научная специальность: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством Рецензент: начальник кафедры бухгалтерского учета и статистики Академии экономической безопасности МВД России, доктор экономических наук, профессор Д.В. Дианов
Аннотация. Исследуют проблемы администрирования земельного налога и пути их решения. Ключевые слова: земельный налог, кадастр, реформирование налогообложения, налог на недвижимость.
LAND TAX IN THE SYSTEM OF PROPERTY TAXATION
N.M. BOBOSHKO,
Professor ofthe department economic analysis, finance and statistics ofthe Moscow University ofthe Ministry of Internal Affairs ofthe Russian Federation, candidate ofeconomicsciences, docent,
Annotation. Problems ofadministration the land tax and ways ofsolving them. Key words: land tax, cadastre, tax policy, tax reform, property tax.
Федеральное устройство России предусматривает хозяйственную самостоятельность и относительную экономическую независимость субъектов Федерации и местных органов власти, что предполагает необходимость формирования собственных источников и методов мобилизации доходов их бюджетов. Основным методом формирования таких доходов являются региональные и местные налоги, поступление от которых в России не является не только приоритетным, но даже существенными источниками доходов субъектов Федерации и муниципалитетов.
Теория и практика большинства промыш-ленно развитых стран показывает, что оптимальным инструментом мобилизации доходов региональных (местных) бюджетов становятся налоги на имущество, которые издавна известны как один из наиболее стабильных видов налогообложения и имеет множество преимуществ по сравнению с другими налоговыми платежами (на доход, прибыль, ресурсы)1. Имущественные налоги в меньшей степени зависят от мировой конъюнктуры цен на углеводородное сырье и финан-
1 ПеронкоИ.А. Проблемы совершенствования налогообложения
в Российской Федерации и пути их решения: Автореф. ... д-ра экон. наук. М., 2001. С. 53.
сового состоянияорганизаций, а потому являются наиболее устойчивым источником доходов бюджета. Особенно ярко это проявилось на фоне экономического кризиса, когда единственными налогами, продемонстрировавшими рост в 2009 г., были имущественные налоги. Их поступление указанных налогов (по сумме) в 2010 г. составили 553 млрд руб. и выросли по сравнению с 2009 г. на 11%,а относительно поступлений в 2006 г. вырос-лив2,2 раза.
Муниципальное самоуправление и механизм его осуществления всегда нуждались в правовом укреплении местных налогов как наиболее автономного источника доходов. Перечень налогов, размер ставок, отсутствие четких критериев отнесения того или иного налога к местным до сих пор не отвечают необходимым требованиям, поэтому система местного налогообложения остается наиболее слабым звеном в законодательстве.
Нормативные положения механизма налогового формирования местных бюджетов нуждаются в совершенствовании, в том числе за счет введения достаточно прочной правовой базы, разграничивающей все уровни налогов — федеральный, региональный, местный, из которых финансиро-
валось бы муниципальное самоуправление2. Одним из направлений налоговых преобразований должно стать возрастание роли местных налогов в бюджетной обеспеченности территорий при сохранении единого правового пространства налоговой системы России. В частности, планируется введение налога на недвижимость взамен действующих земельного налога и налога на имущество физических лиц. Но до его введения необходимо сформировать государственный кадастр недвижимости, а также порядок определения налоговой базы, в качестве которой должна выступать кадастровая стоимость объектов недвижимости.
Для формирования государственного кадастра недвижимости был принят Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», вступивший в силу с 1 марта 2008 г. Закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности. В перспективе налог на недвижимость может быть введен только в тех субъектах Федерации, где проведен кадастровый учет объектов недвижимости и утверждены результаты кадастровой оценки объектов недвижимости.
В настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости, порядком проведения их государственной кадастровой оценки. Необходимы разработка и принятие таких документов, как методика кадастровой оценки недвижимости, методика проверки результатов кадастровой оценки недвижимости и информационного наполнения государственного кадастра недвижимости.
Земельный налог устанавливается НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований (ст. 387 НК). В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельный налог устанавливается НК и законами этих субъектов Федерации, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК и законами субъектов и обязателен к уплате на территориях этих субъектов Федерации.
Устанавливая земельный налог, представительные органы муниципальных образований (законодательные (представительные) органы госу-
2 Налоговые реформы. Теория и практика: моногр. / Под ред. И.А. Майбурова, Ю.Б. Иванова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С.257.
дарственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяют:
• налоговые ставки в пределах, установленных гл. 31 НК;
• порядок уплаты налога;
• сроки уплаты налога;
При установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться: налоговые льготы, основания и порядок их применения; размер не облагаемой земельным налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков (только для физических лиц).
В соответствии со ст. 388 НК плательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования; пожизненного наследуемого владения. Согласно п. 1 ст. 266 ГК последним из вышеуказанных прав могут обладать только граждане.
В соответствии с п. 1 ст. 20 Земельного кодекса обладать землей на праве бессрочного пользования могут только:
• государственные учреждения;
• муниципальные учреждения;
• казенные предприятия;
• органы государственной власти;
• органы местного самоуправления.
В то же время право бессрочного пользования, которое возникло у юридических лиц до вступления в силу ЗК, сохраняется, но организация должна либо переоформить его на право аренды, либо выкупить участок в собственность. Такое предписание содержится в п. 2 ст. З3. Срок, отведенный для этого, неоднократно продлевался: сначала с 1 января 2004 г., до 1 января 2006 г., а затем до 2008 г., в настоящее время вновь перенесен на 1 января 2010 г.
Особый срок — до 1 января 2013 г. — установлен для организаций, обладающих на праве бессрочного пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы и другие линейные объекты. Для обеспечения выполнения этой обязанности в КоАП будет введена новая ст. 7.34, в соответствии с которой на организации и индивидуальных предпринимателей будет налагаться штраф за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность. Его размер варьирует от 20 до 100 тыс. руб., причем ответственность идентична для юридических лиц и индивидуальных предпри-
3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации.
нимателей. Пунктом 3 ст. 7 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», установлено, что эта статья будет применяться с 1 января 2011 г.
Основанием для уплаты налога служит документ, удостоверяющий право на землю. В соответствии с п. 1 ст. 131 ГК права на недвижимое имущество (в частности, на землю), их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации. На основании п. 2 ст. 8 эти права возникают с момента государственной регистрации, если иное не установлено законом. Эти права удостоверяются соответствующими документами.
Начиная с 31 января 1998 г., права на недвижимое имущество регистрируются согласно Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Если права возникли до этого момента, они признаются юридически действительными (п. 1 ст. 6 этого Закона). Наличие права на земельный участок подтверждается документами, выданными в соответствии с п. 9 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие емельного кодекса Российской Федерации». Именно они служат основанием для определения плательщиков земельного налога при отсутствии в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним информации о земельных участках.
В то же время отсутствие правоустанавливающих документов на земельные участки не может служить основанием для освобождения фактического землевладельца и землепользователя от платы на землю, поскольку оформление таких документов зависит от волеизъявления последнего. Это правило было справедливо в период действия Закона РФ «О плате за землю» и находило широкое применение в ситуации, при которой организация приобретала здание и не оформляла договора аренды на земельный участок под ним. Но землепользователей до сих пор беспокоит вопрос о необходимости уплаты земельного налога при отсутствии правоустанавливающих документов на земельный участок.
По мнению Минфина России, основанием для взимания земельного налога служит документ, удостоверяющий право на землю. Однако встречаются и неоднозначные ситуации, связанные с переходом прав на землю в силу закона. Важным представляется вопрос об удостоверении прав на землю при купле-продаже здания (строения). Покупатель здания (строения) получает права пользования землей под ним на тех же условиях, какими до этого обладал продавец здания (строения). Для покупателя недвижимости наступают разные
последствия в зависимости от того, на каком праве земля принадлежала продавцу недвижимости (ст. 35 ЗК, ст. 552 ГК):
• если земля была в собственности продавца;
• если продавец владел землей на праве бессрочного пользования.
Если земля была в собственности продавца, организациям необходимо учитывать следующее. С 3 июля 2007 г. была изменена ст. 522 ГК. До этого из абз. 2 п. 2 следовало, что продавец недвижимости, он же собственник земли имел право оговорить, какое право на земельный участок он передавал новому собственнику здания — право собственности, аренды или иное. По умолчанию передавалось право собственности.
В настоящее время согласно действующей редакции ст. 522 ГК в случае, если продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности на земельный участок, занятый такой недвижимостью и необходимый для ее использования, если иное не предусмотрено законом. Аналогичный вывод следует из ст. 273, а также из п. 4 ст. 35 ЗК: отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, осуществляется вместе с земельным участком.
Исключениями из этого правила являются следующие случаи (когда покупателю не переходит право собственности на землю):
• отчуждение части здания, которая не может быть выделена вместе с частью земельного участка;
• отчуждение здания, находящегося на земельном участке, изъятом из оборота.
Право собственности покупателя на недвижимое имущество считается возникшим с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 223 ГК). Что касается права собственности на землю, то существуют две точки зрения. Первая: право собственности на землю возникает в силу закона - в договоре не обязательно оговаривать условие о судьбе земельного участка, на котором расположена покупаемая недвижимость. Это означает, что покупатель здания становится собственником земли тогда, когда приобретает право на здание, в момент государственной регистрации права собственности на него. Вторая: право собственности на имущество, которое имеет собственник, может перейти только по сделке об отчуждении, в данном случае - по договору (п. 2 ст. 218 ГК). При этом согласно п. 2 ст. 223 недвижимое имущество признается принадлежащим добросовестному приобретателю по договору с момента государственной регистрации. Следовательно, право собственности на землю под зда-
нием возникнет только после его государственной регистрации.
Основываясь на второй точке зрения, Минфин России сделал вывод, что организация, являющаяся собственником здания (сооружения, помещения), приобретенного по договору купли-продажи, признается плательщиком земельного налога смо-мента государственной регистрации права собственности на земельный участок (долю земельного участка), занятый объектами недвижимости. Если организация не имеет зарегистрированного, а следовательно, подтвержденного документом права на землю, она не является плательщиком земельного налога. До регистрации прекращения права на землю продавца здания земельный налог уплачивается именно им независимо от момента регистрации покупателем права собственности на здание, строение.
При этом иные основания для прекращения обязанности по уплате земельного налога отсутствуют. Предусмотренный законодательством отказ от права собственности (в нашем случае - на землю) не прекращает прав и обязанностей собственника в отношении имущества до приобретения права собственности на него другим лицом (ст. 236 ГК).
Если продавец владел землей на праве бессрочного пользования, при продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях, что и продавец недвижимости (п. 3 ст. 552 и п. 2 ст. 271 ГК). Следовательно, у покупателя также должно было возникнуть право бессрочного пользования на землю. В то же время, если покупателем является коммерческая организация, то это противоречит законодательству, поскольку обладать землей на праве бессрочного пользования, могут только государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия, а также органы государственной власти и местного самоуправления (п. 1 ст. 20 ЗК).
За несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество для организаций предусмотрена административная ответственность в виде штрафа в размере от 30 до 40 тыс. руб. (ст. 19.21 КоАП).
Право бессрочного пользования землей продавца недвижимости не прекращается автома-
тически после регистрации права собственности на здание его покупателем. Оформление договора аренды или купли-продажи земельного участка, находившегося у продавца недвижимости на праве бессрочного пользования, требует соблюдения определенной процедуры (см. ст. 53 ЗК). В частности, необходимо составить акт о прекращении права бессрочного пользования и оформить земельный участок в муниципальную или государственную собственность для его последующей сдачи в аренду или для приватизации. Организация, являющаяся собственником здания (сооружения, помещения), приобретенного по договору купли-продажи, признается плательщиком земельного налога с момента государственной регистрации права собственности на земельный участок (доли земельного участка), занятый объектами недвижимости. До момента государственной регистрации прекращения соответствующего права на земельный участок, занятый объектом недвижимости, право собственности на которое прекращено в связи с его продажей плательщиком земельного налога, признается продавец объекта недвижимости.
Итак, основной проблемой администрирования земельного налога является низкое качество сведений, предоставляемых органами, осуществляющими ведение государственного кадастра недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, о земельных участках и их владельцах. Для решения этой проблемы необходимо:
• повышение качества информационных ресурсов органов, осуществляющих ведение государственного кадастра недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
• использование единого идентификатора физических лиц и организаций-налогоплательщиков - ИНН;
• использование единого классификатора адресов;
• повышение качества информационного взаимодействия между налоговыми органами и органами, осуществляющими ведение государственного кадастра недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
