CC BY
241
О реализации принципа платности использования земли
В.В. Солдатенков
профессор кафедры Земельного права Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК), кандидат юридических наук
Земельным законодательством Российской Федерации установлен принцип платности использования земли. Согласно этому принципу любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Целью настоящей статьи является определение объема распространения и реализации принципа платности использования земли. Необходимость исследования этого вопроса обусловлена тем, что указанный принцип применяется в широком смысле, а именно: используешь земельный участок -плати. Такое толкование принципа платности, как правило, со стороны налоговых и иных органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также судов приводит к нарушению законодательства и необоснованному истребованию денежных средств у юридических и физических лиц, и как следствие - к нарушению гражданских прав.
Вместе с тем принцип платности использования земли имеет свои пределы, которые закреплены в различных правовых нормативных актах Российской Федерации. Прежде всего, законодатель устанавливает зависимость реализации этого принципа от наличия условий, определяющих возможность истребования платы за землю. Иными словами, подлежат выявлению субъекты правоотношений на земельный участок, объекты земельных правоотношений, виды прав на земельный участок и формы земельных платежей, а также наличие документов на земельный участок и другие условия. Эти условия предусмотрены статьями 5, 6 и 65 Земельно-
го кодекса Российской Федерации (далее -ЗК РФ), статьями 388 и 389 Налогового кодекса Российской Федерации (далее -НК РФ), статьями 1, 15 и 21 Закона Российской Федерации «О плате за землю» (действуют до 1 января 2006 года), а также федеральными законами «О землеустройстве» и «О государственном земельном кадастре». Однако, как показывает практика, государственные органы, истребующие земельную плату, не стремятся соблюдать указанные условия и правила, предусмотренные нормативными актами, из-за наличия плановых показателей и иной мотивации, что противоречит существующему законодательству.
Итак, законодательство устанавливает, что объектом земельных отношений являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков (ст. 6 ЗК РФ). Как правовая категория природный объект земля «порожден» природоохранительным законодательством (Федеральный закон «Об охране окружающей среды»). Земельный участок как объект земельных отношений - это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Еще одно определение земельного участка содержится в статье 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре»: земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использо-
вании воздушного пространства и иными федеральными законами.
В этом случае земельный участок, а в некоторых случаях и часть земельного участка являются объектами недвижимого имущества. Из этого можно сделать вывод, что принцип платности использования земли должен применяться только к земельным участкам и в некоторых случаях - к его частям. Например, в статье 12 Закона Российской Федерации «О плате за землю» установлено, что с юридических лиц и граждан, освобожденных от уплаты земельного налога, при передаче ими земельных участков в аренду (пользование) взимается земельный налог с площади, переданной в аренду (пользование).
Указанный перечень земельных правоотношений является исчерпывающим. Следует исходить из того, что земельный участок становится объектом недвижимости лишь в том случае, если его границы описаны и удостоверены в установленном законом порядке. Это означает, что на некоей территории (земле) в обязательном порядке должны быть проведены землеустроительные работы по образованию (формированию) земельного участка (если он не был сформирован ранее или его конфигурация изменилась). Описание границ земельного участка, которое на договорной основе выполняют землеустроители (физические, юридические лица) в соответствии с требованиями ЗК РФ, Федерального закона «О землеустройстве», Градостроительного кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов. Описание границ земельного участка еще не приводит к его возникновению как объекта недвижимости, так как описание границ подлежит утверждению в установленном законодательством порядке и постановке на кадастровый учет. Так, пунктом 4 статьи 34 ЗК РФ предусмотрено, что орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация на основании соответствующего заявления гражданина либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 ЗК РФ, с учетом зонирования территорий в месячный срок обеспечивает изготовление проекта
границ земельного участка и утверждает его. В статье 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», в частности, предусмотрено следующее: в случае, если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не сформирован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме любое уполномоченное указанным собранием лицо вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 19.08.2004 № 418 кадастровый учет земельных участков отнесен к компетенции Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов. В настоящее время постановка на учет иными лицами не является законной (некоторые органы государственной власти и местного самоуправления пытаются вести собственные земельные реестры (кадастры), но данные из них, скорее, имеют информационный характер, а не доказательственный.
Итак, земельный участок, являясь объектом недвижимости, имеет свои индивидуальные параметры: местонахождение, площадь, конфигурацию границ, и другие параметры. Каждому земельному участку присваивается кадастровый номер. Это подтверждается, в частности, положениями статьи 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре», предусматривающими, что государственный кадастровый учет земельных участков - это описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земель-
ных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. При наличии этих параметров земельный участок становится объектом недвижимости, однако еще не становится объектом налогообложения или уплаты арендной платы.
Для истребования платы за землю недостаточно факта формирования земельного участка. Земельный участок из земель государственной или муниципальной собственности должен быть предоставлен физическому или юридическому лицу решением органа исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления согласно статье 29 ЗК РФ и в порядке, предусмотренном в пункте 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», а также с учетом требований постановления Правительства Российской Федерации от 7 августа 2002 года № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю» с учетом Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю».
Если земельный участок не предоставлен физическому или юридическому лицу, то в зависимости от условий занятия лицом территории (земли) ее использование должно или может быть легализовано государством и после формирования земельного участка. Так, возможность легализации использования земельного участка допускается статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случае самовольной постройки здания, строения, сооружения и в силу принятия органом власти или местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка. Если такое решение не будет принято, то самовольная постройка подлежит сносу в порядке, предусмотренном статьей 76 ЗК РФ, а занятие и использование земельного участка будет квалифицироваться по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Легальное использование земли (территории) без необходимости оформления зе-
мельных прав, но с возможностью их оформления может быть в случаях титульного использования помещения в здании (ст. 36 ЗК РФ, ст. 652 ГК РФ). Некоторые же субъекты Российской Федерации в нарушение федерального законодательства и своей компетенции в своих законах вместо права лица установили его обязанность оформить права (в основном аренды) на землю. В этом случае в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации такие требования являются неправомерными и не подлежат применению. Необходимость соблюдения этих положений вызвана тем обстоятельством, что под видом реализации принципа платности использования земли на основании неправомерных законов субъектов Российской Федерации, входящих в противоречие с федеральными законами, налоговые и иные органы обязывают производить плату за землю. Случалось так, что научные, образовательные и иные учреждения в соответствии с законом передавали помещения третьим лицам и, будучи освобожденными от уплаты земельного налога, понуждались к его уплате. В этом случае сумма взыскиваемого земельного налога рассчитывается налоговыми органами на весь земельный участок пропорционально площади помещений, переданных землепользователем третьим лицам в пользование. При этом земельные участки не были и не могли быть объектами сделок, так как помещения являются самостоятельными объектами гражданских правоотношений, а факт передачи земельного участка опровергается не только отсутствием доказательств такой передачи земельного участка и его части (частей), но и характером вменяемого использования (когда работники третьих лиц входили на территорию и выходили с нее). Конечно, в этом случае возможно установление сервитута, но плата за сервитут не относится к плате за землю. Таким образом, вызывает сомнение обоснованность и правомерность исчисления налога к площади всего земельного участка.
Возможны и другие примеры правомерного использования земли. Самый простой из них - это повседневное движение людей
по дорогам и другим территориям земель различных категорий. Правда, в некоторых законодательных актах уже установлено опосредственное взыскание денежных средств за землепользование в виде установления платы за выгул домашних животных, проезд, стоянку автотранспорта.
В статье 5 ЗК РФ законодатель указал участников земельных правоотношений, а не стороны земельных отношений. Безусловно, в правоотношениях круг участников шире, чем сторон. Вместе с тем участники -юридические и физические лица - наделены правами воздействия на потенциальных и реальных субъектов земельных правоотношений. Например, граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. В этих случаях участники земельных отношений не рассматриваются в качестве земельных плательщиков.
Ранее в статье 47 Земельного кодекса РСФСР предусматривалось, что землевладение, бессрочное (постоянное) и временное пользование земельными участками и их аренда являются платными. За земельные участки, находящиеся в собственности, взимается земельный налог. Статьей 1 Закона Российской Федерации «О плате за землю» предусматривается, что собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Статьей 388 НК РФ предусмотрено, что плательщиками налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков,
находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.
При этом из статьи 5 ЗК РФ следует:
• собственники земельных участков -лица, являющиеся собственниками земельных участков;
• землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
• землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
• арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
• обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).
Таким образом, плательщиками являются не все лица, а только те, которым земельный участок принадлежит на соответствующем праве. Отсутствие права на земельный участок у лица исключает его из числа лиц, отнесенных законодательством к плательщику земельного налога или арендной платы. Именно отнесенных законодательством, а не причисленных к таковым различными органами по их усмотрению.
Безусловно, отождествлять земельный участок с землями не следует, в том числе, когда речь ведется о категориях. Понятие «земельный участок» не равно понятию «земля» ни по площади, ни по иным характеристикам. Например, попытка оформить земли одной категории как земельный участок может вызвать повышение тарифов на услуги отраслевых предприятий из-за необходимости внесения земельных платежей. Так, остаются открытыми вопросы оформления земель энергетики под линейными объектами, под проводами ЛЭП. В этом случае совсем не обязательно оформление этих земельных участков, достаточно отнесения их к категории земель энергетики с установлением защитных, охранных и иных зон под этими проводами и около них.
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) в постановлении от 24 марта 2005 года № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» разъяснил, в частности (п. 13), что согласно пункту 1 статьи 35 ЗК РФ, пункту 3 статьи 552 ГК РФ при продаже недвижимости (переходе права собственности), находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право на использование части земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. В том же постановлении сказано, что если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю согласно статье 20 ЗК РФ земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения (п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271 ГК РФ), может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 3 Закона о введении в действие ЗК РФ.
Представленные положения непоследовательны и содержат внутренние противоречия. Так, в тексте постановления указывается на возникновение права использования части земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Это соответствует законодательству, которое для этих случаев предусматривает термин «использование», а не «пользование» как одно из правомочий собственника. Если вместо права постоянного (бессрочного) пользования в примере указанного постановления ВАС РФ рассмотреть вопрос о переходе права пожизненного наследуемого владения при продаже здания, строения, сооружения к юридическому лицу от гражданина, то в этом случае становится очевидным, что Пленум ВАС РФ, говоря о «приобретении права использования», в последующем не утверждает,
что это право постоянного (бессрочного) пользования перешло, а указывает лишь на субъект, который подразумевается, а именно приобретатель здания, строения, сооружения. Таким образом, следует согласиться с тем, что при продаже здания, строения, сооружения гражданином юридическое лицо становится землевладельцем - обладателем земельного участка на праве пожизненного наследуемого владения, праве присущем согласно существующему законодательству физическим лицам. Следовательно, Пленум ВАС РФ указывает на переход права использования земельного участка, а не на переход пользования как правомочия. Также следует исходить из того, что в постановлении Пленума ВАС РФ указывается на возможность требования оформления соответствующих прав на земельный участок, а именно: в силу указанных норм покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение. В свою очередь, это не означает обязанности требования оформления и обязанности оформления органами власти всего земельного участка, так как это может быть связано с последующим расходованием значительных средств за использование всего земельного участка, например для больших участков, площадь которых достигает десятков и сотен гектаров, при отчуждении зданий, строений, сооружений, находящихся на малой части участка.
Необходимо учитывать и то, что Пленум ВАС РФ указывает на наличие у землепользователя права постоянного (бессрочного) пользования, так как на практике не все собственники зданий, строений, сооружений имеют земельный участок на таком либо ином праве (права на земельные участки могли быть просто не оформлены, например продавцом, а также в случае изменения конфигураций земельного участка, площади участка).
Из норм статей 5, 6, 40-43 ЗК РФ следует, что обязанность уплачивать земельный налог возникает у собственника, землепользователя, землевладельца, то есть лица, наделенного земельным участком, границы которого описаны и удостоверены в установленном законном порядке, и имеющим правовой титул на земельный участок. Новый собственник здания, строения, сооружения приобретает лишь право использовать часть земельного участка или территорию, необходимую для функционального использования здания, строения, сооружения: параметры такой части или территории не всегда ясны и подлежат уточнению после проведения землеустроительных работ специализированными организациями. При этом титул надлежит получить, так как согласно статье 20 ЗК РФ земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования может быть предоставлен лишь определенной категории лиц. При переходе же права аренды новый договор аренды не заключается. В этом случае в силу статьи 35 ЗК РФ в договор вступает приобретатель здания, строения, сооружения.
Согласно требованиям российского законодательства для уплаты земельного налога необходим правоудостоверяющий документ на земельный участок. Так, согласно статье 15 Закона Российской Федерации «О плате за землю» основанием для установления налога и арендной платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения или пользования (аренды) земельным участком. К таким документам относятся документы, указанные в статье 26 ЗК РФ и пункте 9 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
Кроме указанного, в силу статьи 389 НК РФ не признаются объектами налогообложения:
• земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список
всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
• земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
• земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, в пределах лесного фонда;
• земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, за исключением земельных участков, занятых обособленными водными объектами.
На основании изложенного можно сделать следующий вывод.
Не все фактические участники земельных отношений являются юридическими сторонами установленных правоотношений по поводу конкретного земельного участка, а следовательно, не все лица, а только те, которым органами государственной власти и органами местного самоуправления в установленном законодательством порядке на основании распорядительных актов или приобретенным по иным основаниям (например в силу сделок и т. п.) предоставлены сформированные земельные участки, границы, которых описаны и удостоверены согласно законодательству. В отношении этих участков у физических или юридических лиц возникли права на земельные участки, с которыми (правами) законодательство связывает уплату земельного налога или внесение арендной платы, причем эти права должны быть зарегистрированы в соответствии с требованиями законодательства на момент их регистрации, и выданы документы установленного образца. При отсутствии указанных условий требования об исполнении обязанностей по уплате земельного налога и внесению арендной платы не соответствуют положениям законодательства Российской Федерации и приводят к противоправному истолкованию принципа платности использования земли.
