CC BY
189
ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО. ТРУДОВОЕ ПРАВО
УДК 349.414
Т.В. Волкова
ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР) КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
Введение: сущность государства проявляется, помимо прочего, посредством осуществляемого им контроля (надзора) в любой сфере общественных отношений, в т.ч. и в отношениях по управлению земельными ресурсами. Цель: определение места и роли контрольно-надзорной деятельности в системе управления земельными ресурсами. Методологическая основа: диалектика, абстрагирование, анализ, синтез, дедукция, логический метод, формально-юридический метод, метод межотраслевых юридических исследований. Результаты: рассмотрены понятия контроля и надзора с точки зрения общей теории права и земельного права, генезис законодательного закрепления основ данного направления государственной деятельности в Земельном кодексе РФ. Установлены сходство и различия государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Выводы: земельный контроль (надзор), представляющий собой единую функцию управления земельными ресурсами, необходим для достижения целей управления земельными ресурсами и устойчивого, эволюционного развития земельных отношений.
Ключевые слова: контроль, надзор, земельные ресурсы, управление земельными ресурсами, контрольно-надзорная функция управления земельными ресурсами, государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль.
T.V. Volkova
LAND CONTROL (SUPERVISION) AS A FUNCTION OF MANAGEMENT OF LAND RESOURCES
Background: the essence of a state appears in particular in providing control (supervision) in every sphere of the social relations, inter alia in the management of land recourses relation. Objective: the author of the article intends to find the place and define the role of control-supervision activity in the system of management of land resources. Methodology: in doing the research the following methods of study were used: dialectic, abstraction, analysis, synthesis, deduction, logical method, legalistic method ones and inter-branch legal research. Results: the notions of control and supervision from the points of view of the general theory of law and land law are researched in the article. The genesis of legisla-
© Волкова Татьяна Владимировна, 2018
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия), судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда; e-mail: volkovatv@yahoo.com
© Volkova Tatiana Vladimirovna, 2018
Candidate of Law, Associate Professor, of the Land and Ecological Law department (Saratov State Law Academy), Judge of 12 Arbitral Appellate Court 169
tive fixing of the basis of the direction of state activity in the Land Code of the Russian Federation is considered. The similarity and differences of the state land supervision and municipal land control are analyzed. Conclusions: the author of the article states that land control (supervision) is the united function of management of land recourses, directed to providing of observing the land legislation of the Russian Federation by all subjects of law, necessary for reaching the goals of management of land recourses and evolutionary development of land relations.
Key-words: control, supervision, land recourses, management of land recourses, control-supervision function of management of land recourses, state land supervision, municipal land control.
Как небезосновательно отмечается в литературе, контрольно-надзорная функция имманентно присуща государственной власти независимо от политических, экономических, социальных и прочих условий [1, с. 3]. В этой связи государственный земельный контроль (надзор) считается одной из традиционных функций управления земельными ресурсами [2, с. 51-53].
Контроль и надзор объединяет, во-первых, сущность (они представляют собой формы юридической деятельности); во-вторых, особенности субъекта (осуществляются специально уполномоченными субъектами) и, в-третьих, конечная цель (охрана интересов общества и государства, защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка). Их различия, по мнению В.П. Беляева, заключаются в содержании деятельности: при контроле она состоит в сборе и проверке информации об исполнении норм права, соблюдении их требований, а § также в непосредственном принятии мер по предупреждению и пресечению до-~ пущенных нарушений (отклонений), применительно к надзору — в разрешении на поднадзорных объектах юридических дел, возникающих в связи с неиспол-И нением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами | и должностными лицами [3, с. 24].
| Необходимо оговориться, что изначально при принятии Земельного кодекса
1 РФ (далее — ЗК РФ) в 2001 г. он оперировал только одним термином — «земель-
0
а ный контроль», который подразделялся на государственный, муниципальный,
У
| общественный и производственный. Однако в 2011 г. в результате принятия
2 Федерального закона № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законода-£ тельные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государствен-| ного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 произошло официальное | переименование государственного земельного контроля в государственный ° земельный надзор, при этом обозначение других видов (уровней) данного на-§ правления государственной деятельности осталось без изменений.
| В настоящее время согласно ст. 71 ЗК РФ под государственным земельным
<3 надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов
1 исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пре-I сечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства РФ, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения
170
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, ч. I, ст. 4235.
проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности. Муниципальный земельный контроль представляет собой деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства РФ, законодательства субъекта РФ, за нарушение которых законодательством РФ, законодательством субъекта РФ предусмотрена административная и иная ответственность (ст. 72 ЗК РФ).
Означает ли это, что в результате внесенных в законодательство изменений произошло разделение соответствующей функции управления земельными ресурсами? Или, быть может, это изначально были два разных направления государственной деятельности?
Последнюю позицию разделяют А.П. Анисимов и А.Я. Рыженков, утверждая, что контроль и надзор — это все-таки не совпадающие функции государственного регулирования земельных отношений [4, с. 121]. Однако большинство современных исследователей придерживаются иной точки зрения. В комментарии к ст. 72 е ЗК РФ указывается, что государственный земельный надзор и муниципальный и земельный контроль в совокупности образуют единую систему контроля за со- а блюдением требований законодательства, при этом имея определенные различия о (в полномочиях, процедурах и последствиях) [5, с. 657]. Е.В. Бутылина делает к вывод о том, что земельный надзор и контроль составляют самостоятельную о
п
(т.е. одну. — Т.В.) функцию управления, объектами которого выступают земля, а земельные участки и их части (иными словами, земельные ресурсы), целями в которой выступают их рациональное использование и охрана, соблюдение о земельных прав граждан, юридических лиц и публичных образований, обе- ю
Т5
спечение законности и правопорядка в рассматриваемой сфере [6, с. 9]. Мы раз- |
деляем точку зрения о единстве контроля и надзора как функции управления к
земельными ресурсами. а
Итак, сегодня в структуру контрольно-надзорной функции входят два |
основных элемента — государственный земельный надзор и муниципальный ии
земельный контроль. А.Ф. Ивлева отмечает, что муниципальный земельный №
контроль во многом схож с государственным земельным надзором и это, по ее 11
мнению, вполне закономерно, учитывая, что муниципальная власть в границах )
муниципального образования осуществляет в основном те же функции, что и 8 государственная власть. Поэтому, с ее точки зрения, содержание муниципального земельного контроля аналогично содержанию государственного земельного надзора и каких-либо принципиальных особенностей не имеет [7, с. 35-41].
Впрочем, далее А.Ф. Ивлева указывает, что контрольные полномочия органов местного самоуправления уже по объему надзорных полномочий государственных органов исполнительной власти, поскольку им не предоставлена возмож- 171
ность применения мер по пресечению и устранению выявленных правонарушений и возложению юридической ответственности на нарушителей земельного законодательства, что, по ее мнению, не позволяет считать его полноценной контрольной деятельностью публично-правового характера [7, с. 37-38].
Итак, можно констатировать, что на настоящий момент основы контрольно-надзорной функции управления земельными ресурсами закреплены в основном акте отрасли, а именно в гл. XII ЗК РФ, которая претерпела существенные изменения в начале текущего десятилетия. Рассмотренные нововведения специалистами в сфере земельного права расцениваются неоднозначно.
В частности, С.Ю. Королев указывает на их положительные стороны: во-первых, на более четкую детализацию регулируемых видов деятельности; во-вторых, на повышение значимости рассматриваемой функции управления земельными ресурсами [8, с. 181].
Другие ученые, напротив, полагают, что изменение понятия земельного надзора окажет отрицательное влияние на эффективность осуществления рассматриваемой функции. Так, по мнению М.В. Ворониной, к основному недостатку новой трактовки земельного надзора можно отнести сужение видов общественных отношений, в которых могут быть реализованы надзорные функции. И если ранее под предметом надзорной деятельности можно было понимать соблюдение требований земельного законодательства, в настоящее время надзор направлен на предупреждение, выявление, пресечение нарушений, предусмотренных законодательством РФ [9, с. 92-95].
В этой связи правовое регулирование земельного контроля (надзора), безусловно, нуждается в совершенствовании, которое может происходить по двум основным путям. Первый путь — это оптимизация отдельных аспектов организации и осуществления рассматриваемой функции, исходя из того вида, в котором она закреплена в настоящий момент в ЗК РФ и других нормативных правовых актах. Второй (естественно, более сложный) путь предполагает не «косметические», а «капитальные» изменения организации и осуществления контрольно-надзорной функции управления земельными ресурсами. Не случайно, ведущие специалисты в сфере земельного права уже на протяжении нескольких лет говорят о необходимости структурной модернизации органов управления, осуществляющих функцию земельного надзора и контроля [10, с. 291]. Это, в свою очередь, возможно только после официального уточнения самого понимания контроля и надзора на законодательном уровне. Уже подготовлен соответствующий проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации»2, в котором понятия государственного контроля и надзора отождествляются. Более того, дается общее определение государственного контроля (надзора) и муниципального контроля как вида публичной деятельности, что окончательно решает вопрос о единстве рассматриваемой функции управления.
Итак, земельный контроль (надзор) как функция управления земельными ресурсами, согласно действующему земельному законодательству подразделяемый на государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль, представляет собой единое по сути направление публичной деятельности, целью которого выступает обеспечение соблюдения всеми субъектами права требо-
172
2 и^:Шр://Ъа8в^агап1;.ги/56632662/ (дата обращения: 02.06.2017).
ваний земельного законодательства РФ, необходимого для достижения целей управления земельными ресурсами и устойчивого, эволюционного развития земельных отношений.
Совершенствование правового регулирования земельного контроля (надзора) как функции управления земельными ресурсами должно происходить в рамках общей модернизации контрольно-надзорной деятельности государственных органов, начиная с определения его концептуальных основ (в т.ч. официального закрепления соотношения понятий контроля и надзора) и дальнейшей оптимизации отдельных аспектов его организации и осуществления.
Библиографический список
1. Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 27 с.
2. Саакян А.В. О функциях государственного управления земельным фондом // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 3. С. 51-53.
3. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. 436 с.
4. Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства. М.: Новый индекс, 2012. 192 с.
5. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект; Кнорус, 2016. 784 с.
6. Бутылина Е.В. Земельный надзор и контроль: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. 204 с.
7. Ивлева А.Ф. Муниципальный контроль как инструмент публично-правового воздействия на земельные отношения // Вопросы современной юриспруденции. 2016. № 10 (60). С. 35-41.
8. Королев С.Ю. Правовой институт земельного надзора (контроля) в современных условиях развития Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. 2016. № 1 (22). С. 179-184.
9. Воронина М.В. К вопросу о содержании государственного земельного надзора // Science Time. 2017. № 2 (38). С. 92-95.
10. Боголюбов СА.., Галиновская ЕА., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Все о земельных отношениях. М.: Проспект, 2010. 656 с.
References
1. Yablonskaya A.B. Control-supervision Function of State Authority in the Russian Federation: extended abstract. dis. ... сandidate of Law. М., 2009. 27 p.
2. Saakyan A.V. About the Functions of State Management of Land Fund // Gaps in the Russian legislation. 2009. № 3. Р. 51-53.
3. Belyaev V.P. Control and Supervision as the Forms of Legal Activity: Questions of Theory and Practice: dis. ... Doctor of Law. Saratov, 2006. 436 p.
4. Anisimov A.R., Ryzhenkov A.Ya. Land Function of a Modern State. М.: New index, 2012. 192 p.
5. Comment to the Land Code of the Russian Federation (article) / edit by S.A. Bogol-ubov. 2 edition, modified and added. М.: Prospect; Knorus, 2016. 784 p.
6. Butylina E.V. Land Supervision and Control : extended abstract dis. ... Candidate of Law. М., 2015. 204 p.
7. Ivliva A.F. Municipal Control as an Instrument of Public-legal Influence of Land Relations // Questions of modern jurisprudence. 2016. № 10 (60). P. 35-41.
8. Korolev S.Yu. Legal Institute of Land Supervision (Control) in the Modern Conditions of Development of the Russian Federation // Law. Legislation. Personality. 2016. № 1 (22). P. 179-184.
9. Voronina M.V. To the Question of Content of State Land Supervision // Science Time. 2017. № 2 (38). P. 92-95.
10. Bogolubov S.A., Galinovskaya EA, Minina E.L., Ustyukova V.V. All about Land Relations. M.: Prospect, 2010. 656 p.
УДК 349.6
Е.В. Лунева, Л.Р. Мингазова
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ УТИЛИЗАЦИОННОГО СБОРА: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ*
Введение: утилизационный сбор в Российской Федерации был введен в 2012 г., однако он не был включен в налоговое и таможенное законодательство. Возник ряд проблем правового регулирования. Цель: выработать научное представление о правовом регулировании отношений по уплате утилизационного сбора. Методологическая основа: диалектический метод позволил познать в неразрывном единстве и в общей связанности правовую природу утилизационного сбора. С помощью формально-юридического приема уяснены суть и значимость правовых норм, направленных на реализацию экологической функции утилизационного сбора. Результаты: выявлено отсутствие единообразия правоприменительной деятельности судов в исчислении и уплате утилизационного сбора. Установлено, что в законодательстве не содержится исчерпывающего перечня физических характеристик транспортных средств, определяющих итоговую сумму утилизационного сбора. Судебная практика выработала дополнительные критерии, влияющие на ее размер. Выводы: утилизационный сбор характеризуется двойственной правовой природой: обладает признаками как налога, так и таможенного платежа. Экологическая функция такого сбора реализуется не в полном объеме. Развитие национального законодательства об утилизационном сборе видится в том, что его ставка будет повышаться.
Ключевые слова: утилизационный сбор, транспортное средство, декодификация, экологизация налогового законодательства, межотраслевые связи.
° © Лунева Елена Викторовна, 2018
§ Кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса
^ (Казанский (Приволжский) федеральный университет); e-mail: vilisa_vilisa@mail.ru
1 © Мингазова Ляйсан Рамилевна, 2018
S Студентка 4 курса юридического факультета (Казанский (Приволжский) федеральнй университет);
m e-mail: 79520368580@yandex.ru
© Luneva Elena Viktorovna, 2018
Candidate of Law, Associate Professor, of The Ecological, Labor Law and Civil Procedure department, (Kazan (Volga region) Federal University)
© Mingazova Lyaysan Ramilevna, 2018
Bachelor student of the Law Faculty, (Kazan (Volga region) Federal University) 174 * Работа выполнена при финансовой поддержке Казанского (Приволжского) федерального университета.
