CC BY
192
ВЛАСОВА Наталья Юрьевна
Доктор экономических наук, профессор кафедры региональной и муниципальной экономики
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 257-96-15 e-mail: [email protected]
АНТИПИН Иван Александрович
Ассистент кафедры региональной и муниципальной экономики
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактные телефоны: (343) 251-96-76, (908) 637-96-88 e-mail: [email protected]
Земельно-имущественный комплекс как значимый фактор поступательного развития крупнейшего города
Ключевые слова: земельные ресурсы; земельные отношения; эффективность земельных отношений; земельно-имущественный комплекс.
Аннотация. Определена специфика земельных отношений, их место в системе экономических отношений, охарактеризованы институциональные аспекты организационно-экономического механизма воспроизводства земель. Сформулировано и научно обосновано понятие «эффективные земельные отношения», систематизированы их признаки, разграничены эволюционные этапы развития (рассмотрен циклический характер). Установлено влияние земельно-имущественного комплекса на развитие города. Представлены ориентиры совершенствования управления земельно-имущественным комплексом на основе существующих и проектных мероприятий.
Одним из важнейших богатств в Российской Федерации, ее регионах и муниципальных образованиях являются земельные ресурсы. Переход к рыночным отношениям в сфере землепользования потребовал формирования экономического механизма, призванного соединить интересы экономики и рационального, эффективного использования земель. Это особенно актуально для крупных и крупнейших городов, способных эффективно мобилизовать рыночный потенциал земельных ресурсов, привлечь инвесторов в наиболее важные сферы экономики.
В период реформирования отечественной экономики и с переходом ее на рыночные условия наряду с государственной появилась муниципальная, частная и смешанная формы собственности. Многообразие форм собственности породило множество спорных вопросов и проблем в сфере владения, распоряжения, использования и управления земельными ресурсами городов.
Основной, базовый объект недвижимости - земля - имеет уникальное значение в жизнедеятельности людей, являясь местом их проживания, а также основным и естественным фактором в сфере бизнеса, прямо или косвенно участвующим в производстве благ.
Стабильность и устойчивость городских систем в рыночных условиях определяется, в том числе, уровнем развития земельно-имущественных комплексов и земельноимущественных отношений городов. В узком смысле под земельно-имущественным
© Власова Н. Ю., Антипин И. А., 2009
комплексом понимается совокупность объектов недвижимости, объединенных одной общей территорией. Понятие «земельно-имущественный комплекс» также определяется как совокупность трех составляющих: земли, имущества и многообразия форм собственности и управления земельными ресурсами с учетом уникальности земли как природного ресурса и главного фактора организации производства [7].
Несмотря на частое употребление понятия «земельные ресурсы», в настоящее время не существует общепринятого определения. В широком смысле земельные ресурсы -это совокупность участков территории земной поверхности, обладающих конкретными природными условиями, природно-ресурсными свойствами, определяющими возможности их включения в производственную деятельность человека [8].
Особая роль земельных отношений определяется следующими принципами.
1. В их фокусе находится уникальный объект, на который направлены интересы всех членов общества, поскольку земля представляет собой фактор общественного жизнеобеспечения: предмет и средство труда в базовых отраслях производства, пространственный базис существования, носитель богатых природных ресурсов и т. д.
2. В земельные отношения вовлечены в прямой и опосредованной форме все без исключения члены общества.
Земельные отношения выделены в особый блок в системе социально-экономических отношений в связи со спецификой земли как своеобразной категории собственности и особого вида недвижимости. Приобретая в условиях рынка свойство товара и участвуя в качестве недвижимости в различных рыночных операциях, земля отличается от иных групп товаров и категорий недвижимости двумя принципиальными особенностями. Первая состоит в том, что землю нельзя физически изъять и переместить в пространстве, использовать и амортизировать без остатка. Вторая заключается в том, что, приобретая форму товара, земельные ресурсы перестают быть центральным объектом общественных отношений. Земельные отношения становятся регулятором совокупности общественных связей и зависимостей, включая не только экономическую, но и социально-демографическую, политическую, экологическую и другие сферы.
В настоящее время в научной литературе встречаются разные формулировки понятия «земельные отношения».
Земельные отношения - это специфичный срез общественных отношений, своеобразная модель их богатой совокупности, но взятая в определенном ракурсе, под углом зрения множества интересов относительно земельной и территориальной собственности как универсального фактора общественного воспроизводственного процесса [9. С. 19].
Под земельными отношениями понимаются общественные отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами, т. е. участниками, по поводу владения, пользования и распоряжения землями, а также по поводу государственного управления земельными ресурсами [10. С. 22].
Совершенствование земельных отношений в настоящее время является одним из факторов экономического роста, развития национальной, региональной и муниципальной экономики.
Для устойчивого развития региона, города, улучшения качества жизни населения в нем земельные отношения и управление земельно-имущественным комплексом, процессами землепользования должны быть эффективными [5]. В настоящее время в отечественной и зарубежной литературе отсутствует единое представление о том, какие земельные отношения следует считать эффективными. Подробно критерии эффективности земельных отношений представлены в трудах И. А. Антипина [см., например:
11, 12]. На основании проведенных авторских исследований предлагаются следующие признаки эффективности земельных отношений, характерные для крупнейших городов (на примере Екатеринбурга).
1. Развитие и регулирование земельного рынка и земельных отношений происходит избирательно, рационально, с учетом сложившихся тенденций и современных реалий, имеет четкие ориентиры, цели, принципы.
Согласно Положению «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории МО „город Екатеринбург“» [2], целями регулирования земельных отношений в Екатеринбурге являются обеспечение рационального использования и охраны земель на территории города, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле и успешного осуществления экономических реформ, обеспечение экологической безопасности, защиты прав на землю граждан и юридических лиц.
2. Землепользование осуществляется на возмездной основе с учетом количественных и качественных характеристик земельных участков. Сумма налоговых и неналоговых поступлений от использования земель в доходной части бюджета ежегодно возрастает (табл. 1).
Таблица 1
Доходы бюджета Екатеринбурга от использования земель в 2001-2008 гг.1
Показатель 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (план)
Доходы бюджета, млн р. 4 557,0 5 285,2 7 233,2 8 619,1 10 497,8 15 004,6 19 615,5 21 934,6
В том числе: налоговые доходы, млн р. 4 078,2 5 027,2 6 359,8 7 020,2 5 492,8 6 730,6 9 538,8 11 672,1
% от суммы доходов 89,5 95,1 87,9 81,5 52,3 44,9 48,6 53,2
земельный налог1, млн р. 126,8 186,8 369,0 329,6 810,5 1251,8 2 026,4 1 988,5
% от суммы доходов 2,8 3,5 5,1 3,8 7,7 8,3 10,3 9,1
неналоговые доходы, млн р. 371,9 599,6 786,3 985,2 1 619,9 2 505,7 3 922,4 5 126,3
% от суммы доходов 8,2 11,4 10,9 11,4 15,4 16,7 20,0 23,4
арендная плата за земли2, млн р. 94,6 161,1 302,2 397,5 542,4 653,1 1 716,0 1 982,0
% от суммы доходов 2,1 3,1 4,2 4,6 5,2 4,4 8,8 9,0
всего поступлений за земли, млн р. 221,4 347,9 671,2 727,1 1 352,9 1 904,8 3 742,4 3 970,5
% от суммы доходов 4,9 6,6 9,3 8,4 12,9 12,7 19,1 18,1
Примечания:
1. В 2006 и 2007 гг. указаны суммы с учетом обязательств, возникших до 1 января 2006 г.
2. Приведены суммы неналоговых доходов от использования земель: арендная плата и прочие поступления.
Екатеринбург все более приближается к мировой практике, показывающей, что пополнение бюджета в основном должно осуществляется от имущества, а наибольший вклад вносят земельные платежи.
3. Прослеживаются принципы оптимальности, сбалансированности землепользования (максимально учтены интересы города, граждан). Наблюдается положительный социальный эффект, т. е. выгода общества в целом превышает потери индивидуумов.
В Екатеринбурге определены муниципальные нужды, которые могут служить основанием для изъятия земельных участков, иных объектов недвижимости [4]. Также узаконены порядок резервирования земельных участков для государственных или
1 Рассчитано по данным об исполнении бюджета города за 2001-2007 гг. и плановым значе-
ниям на 2008 г.
муниципальных нужд и случаи установления применительно к земельным участкам и иным объектам недвижимости, принадлежащим физическим или юридическим лицам, публичных сервитутов, связанных с обеспечением общественных нужд.
4. Минимизированы возможные конфликты между участниками земельных отношений. Решение возникающих противоречий и столкновения интересов землепользователей имеют четкий действенный механизм, закрепленный законодательно.
Основными участниками земельных отношений выступают властные, рыночные структуры и население. Направления «несходимости», различия интересов, которые могут перерасти в противоречия и конфликты, подробно изучены Н. Ю. Власовой [13]. В Екатеринбурге в последние годы принят комплекс законодательных актов, регулирующих процесс землепользования, устраняющих возникающие противоречия.
5. Барьеры входа на земельный рынок рационально минимизированы. Процедуры распределения земельных участков прозрачны. Максимально снижена возможность возникновения трансакционных издержек для землепользователей и прочих стейкхолдеров.
Земельные участки на территории Екатеринбурга могут быть предоставлены в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренду и безвозмездное срочное пользование. Определены категории земельных участков, не подлежащие передаче в собственность граждан и юридических лиц [2] (см. рисунок). Утверждено Положение «О порядке продажи на аукционе объектов муниципальной собственности муниципального образования „город Екатеринбург“» [3], отражающее принципы максимальной прозрачности системы управления земельно-имущественным комплексом города.
Категории земельных участков, не подлежащие передаче в собственность граждан и юридических лиц
6. Непрерывно осуществляется разграничение земельных участков по формам собственности. Существуют земли, находящиеся в муниципальной собственности (табл. 6).
В 2003, 2004 и 2005 гг. доля разграниченных земель в границах муниципального образования «город Екатеринбург» составляла 9,3; 20,7 и 22,1% соответственно. Предполагается, что к концу 2011 г. этот показатель составит около 70%.
7. Территория города зонирована с учетом достижения максимального положительного эффекта для города и общества.
В настоящее время территория Екатеринбурга зонирована по разрешенному виду использования (территориальному назначению), разработана карта градостроительного зонирования, сочетающего интересы города и граждан.
Таблица 2
Разграничение земель Екатеринбурга по формам собственности, га
Показатель Отчетный период Плановый период
2006 2007 2008 (оценка) 2009 2010 2011
Федеральная собственность 15 384 15 400 15 420 15 450 44 458 44 500
Собственность субъекта Федерации 12 705 12 950 13 200 13 400 13 500 13 600
Муниципальная собственность 221 1 138 1 500 2 000 3 000 3 500
Частная собственность* 9 960 10 269 14 110 14 360 15 692 17 025
Всего разграничено 38 270 39 757 44 230 45 210 76 650 78 625
Доля разграниченных земель, % 33,5 34,8 38,7 39,6 67,1 68,8
Примечание. * Прогноз представлен на основе экспертных оценок, поскольку приобретение арендуемых земель в частную собственность по законодательству РФ носит заявительный характер.
8. Функционируют процедуры, механизмы контроля за исполнением земельного законодательства, соблюдением целевого использования земельных участков и т. д.
Одной из таких процедур в Екатеринбурге является мониторинг земель - система наблюдения за состоянием земельного фонда с целью своевременного выявления изменений, их оценки, прогноза и предупреждения негативных процессов, связанных с земельными ресурсами.
9. Уполномоченными органами власти ежегодно разрабатываются, утверждаются и корректируются показатели эффективности земельных отношений, управления земельно-имущественным комплексом, осуществляется контроль за их исполнением.
10. Существуют законодательно закрепленные направления, ориентиры, способы повышения эффективности, дальнейшего совершенствования земельных отношений на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Сильные и слабые стороны способов формирования земельного рынка Екатеринбурга рассмотрены в табл. 3.
Таблица 3
Способы формирования земельного рынка Екатеринбурга [6]
Способ Сильные стороны Слабые стороны
Стихийное формирование рынка земли 1. Минимизация либо отсутствие административных барьеров в процессе формирования рынка земли со стороны властных структур. 2. Инвестор самостоятельно определяет место застройки и площадь земельного участка. 3. Быстрое развитие получают экономически наиболее эффективные территории 1. Формирование рынка земли затянется на большой срок. 2. Быстрое перераспределение земельных ресурсов среди наиболее крупных инвесторов. 3. Информация об участках будет носить ограниченный характер. 4. Отставание в развитии экономически менее эффективных территорий города. 5. Отстранение малых и средних инвесторов и жителей от земель
Организованное формирование рынка земли 1. Формирование рынка земли в короткие сроки. 2. Распоряжение земельными ресурсами осуществляется в интересах жителей. 3. Информация о земельных участках находится в открытой и общедоступной информационной системе. 4. Равномерное и сбалансированное развитие территории города. 5. Доступ малых и средних инвесторов и жителей города к получению земельных участков 1. Потенциальная возможность затягивания сроков и отклонения от процедуры при формировании и предоставлении земельных участков. 2. Невозможность быстрого вложения крупными инвесторами своих средств в приобретение интересующих их земельных участков
В Генеральном плане Екатеринбурга определены основные направления, методы, мероприятия совершенствования земельных отношений. Активно обсуждается процесс формирования Екатеринбургской городской агломерации; более того, в Генеральном плане город рассматривается как ее центр [1]. В марте 2008 г. утверждена Программа развития отдаленных районов, входящих в МО «город Екатеринбург» на 2008-2010 гг. Стратегическим проектом «Городская земля» определены способы совершенствования землепользования [6].
Системный характер управления земельно-имущественным комплексом затрагивает интересы различных социальных групп, что обусловливает сложные многоуровневые взаимосвязи в управлении. Необходимо учитывать не только экономические приоритеты, но и выполнение социальных задач, преимущественно за счет принятия социально ориентированных решений, соблюдения интересов населения города. Одним из способов разрешения возникающих противоречий является совершенствование земельного законодательства и механизмов землепользования с учетом сложившихся реалий.
Анализ законодательства, регулирующего использование земельно-имущественного комплекса и земельные отношения, позволяет сделать вывод о том, что за последние годы был разработан целый ряд новых правовых институтов, позволяющих в условиях рыночной экономики упорядочить землепользование. Однако не все нововведения получили достаточное развитие, механизмы правового регулирования требуют дальнейшего совершенствования.
Земельно-имущественные отношения могут стать мощным фактором воздействия на экономический рост и социальные преобразования. В процессе эволюционирования земельно-имущественных отношений прослеживаются этапы формирования, становления, развития и т. д. В настоящее время в городе Екатеринбурге заканчивается этап становления, и от состояния земельно-имущественного комплекса существенно зависят возможности перехода этих отношений в фазу развития.
Основная задача дальнейших преобразований земельно-имущественного комплекса в сложившихся условиях может быть сформулирована следующим образом: необходимо создать механизм системного развития города, защиты населения, эффективного использования ресурсов с учетом не только текущих, но и долгосрочных интересов различных сторон общества. Принципы, на основе которых должен развиваться земельно-имущественный комплекс, включают в себя эволюционный характер изменений в земельных отношениях, соблюдение интересов всех субъектов земельно-имущественных отношений, устранение противоречий в решении социальных и экономических проблем в городе. Земельная политика должна носить стратегический характер.
Оценивая современное состояние и перспективы развития земельно-имущественного комплекса, земельных отношений, мы можем заключить, что в ближайшее время их эффективность будет увеличиваться, для этого существуют все необходимые предпосылки. На сегодняшний день высока значимость экономической, земельной, структурной политики на территории города. В изменяющихся условиях Екатеринбургу предстоит не только сохранить и подтвердить достигнутый уровень своего развития, но и постоянно переоценивать конкурентные преимущества, выявлять недостатки, корректировать стратегию поведения, создавать привлекательный инвестиционный имидж.
Источники
1. Генеральный план развития городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» на период до 2025 г. : прил. 1 к Решению Екатеринбургской городской Думы № 60/1 от 6 июля 2004 г.
2. Положение «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории муниципального образования «город Екатеринбург» : прил. 1 к Решению Екатеринбургской городской Думы № 23/22 от 28 марта 2006 г.
3. Положение «О порядке продажи на аукционе объектов муниципальной собственности муниципального образования «город Екатеринбург» : прил. 1 к Решению Екатеринбургской городской Думы № 38/1 от 22 апреля 2003 г.
4. Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» : прил. 1 к Решению Екатеринбургской городской Думы № 68/48 от 13 ноября 2007 г.
5. Стратегический план развития города Екатеринбурга : прил. 1 к Решению Екатеринбургской городской Думы № 40/6 от 10 июня 2003 г.
6. Стратегический проект «Городская земля». Екатеринбург, 2006.
7. Аксанов В. А., Краснов А. В. Земельные отношения в Республике Татарстан. Состояние и пути реформирования. Казань : Центр инновационных технологий, 2003.
8. Региональное природопользование: методы изучения, оценки и управления : учеб. пособие / П. Я. Бакланов, П. Ф. Бровко, Т. Ф. Воробьева и др. М. : Логос, 2002.
9. Беленький В. Р., Лойко П. Ф. Многоукладное землепользование России: концепция земельных преобразований и управления земельными ресурсами. М. : Былина, 2001.
10. Земля и право: пособие для российских землевладельцев. М. : НОРМА; ИНФРА-М, 1998.
11. Антипин И. А. Формирование эффективных земельных отношений в регионе (на примере муниципального образования «город Екатеринбург») // Прогнозирование эффективности социально-экономических преобразований в территориальных системах / под ред. А. Г. Шеломенцева, В. Д. Калашникова. Екатеринбург : Ин-т экономики УрО РАН, 2008. С. 243-262.
12. Антипин И. А. Эффективные земельные отношения как механизм усиления прозрачности системы управления городом (на примере Екатеринбурга) // Проблемы устойчивого развития городов : сб. науч. ст. и материалов участников V Междунар. науч.-практ. конф. Миасс, 2008. С. 160-164.
13. Власова Н. Ю. Формирование земельных отношений в крупнейших городах России. Проблемы, успехи и трудности переходной экономики (опыт России и Беларуси) / под ред. М. А. Портного. М. : МОНФ, 2000. Режим доступа : http://www.auditorium.ru.
